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中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003～854X(2015)09～0070～06 一、引言 从国际历史经验看，政府治理好坏直接决定一国经济社会发展长期趋势也即该国的兴衰浮沉。一国经济社会越发展，对政府治理制度和能力的要求也越高，要求政府治理体系不断完善、治理能力不断提高，为发展繁荣提供引导、激励、规范与保障。在世界发展历史中可以观察到不同类型的发展与治理模式，大致可以分为发展与治理协同推进型、发展与治理脱节型两大类。英国、美国、法国、德国等欧美发达国家注重治理体系创新、促进民主、法治，构建起与经济、社会发展相适应的政府治理体系、模式，有力地维护、巩固了发展成果并推动稳定持续高效发展，走向繁荣稳定。亚洲的日本、新加坡、韩国等也通过公共治理改革创新，构建起良好有效的治理机制，推动并保持了经济稳定增长、社会繁荣和谐，跻身世界先进国家行列。而后一类国家，往往偏重在高度集中的政府主导下推进经济建设、物质财富积累与军事实力建设，忽略制度建设、公共治理改善及社会和谐。如斯大林时期的苏联只重视、突出经济发展，特别是重工业、军事工业，忽视民用生产、轻工业及农业发展，只顾物质财富与硬实力积累，忽视政治制度创新、政府治理改善、社会公平和谐和软实力提升，成为经济高度扭曲、政治极度专制的畸形发展与治理现代化模式。这种模式或许可在个别时期、局部部门取得一定成功，但因缺乏科学性、高代价性和不可持续性而难以彻底成功，甚至难以巩固已有成果。 从国际现实情况看，以金砖国家为代表的新兴经济体过去十多年间快速赶超发展，但崛起很不全面、不稳定。2008年国际金融危机之后，金砖国家等高增长新兴经济体均遭遇经济增长滑坡，让出了全球经济最大贡献者的角色，而且，多数国家收入差距扩大，社会矛盾突出，罢工潮、排外暴力、恶性强奸、街头示威、社会骚乱群体性事件等严重威胁着社会稳定和谐。金砖“失色”使其崛起前景遭遇质疑。同时，主要新兴国家的软实力、国际影响力、国际竞争力等并未同步上升，世界银行、世界经济论坛、美国传统基金会、透明国际、英国政府研究所等多种权威机构公布的对经营自由度、营商环境、政府治理效率、法治水平、清廉度、竞争力、创新力等诸多指标的国际比较显示，包括金砖国家在内的主要新兴经济体的表现较差，不仅远弱于先进经济体，也落后于其自身全球经济地位。这些与其政府治理体系不合理、制度创新滞后、治理能力较低、治理效能较差等有着深刻的内在联系，也从一个侧面证明，治理落后必然会对其经济法治与社会繁荣以及国际影响造成拖累，最终阻碍其全面赶超步伐和现代化进程。 二、新兴国家政府探索治理创新实践 政府治理模式选择与治理创新，实质上是政府面对国内外经济、政治、文化环境变化以及国家发展与崛起的要求，为摆脱公共服务管理困境和难题、提高经济社会发展稳定性和协调性而采取的自我选择、调整与完善的过程。多年来新兴国家在加速现代化发展过程中，为化解经济社会发展与公共管理中的矛盾和问题，在创新体制机制、转变政府职能、改善宏观调控、消除行政腐败、改善民主问责监督、稳定社会秩序等方面采取多种对策，致力推进政府治理现代化，以适应经济社会发展现代化的要求。 1.将政府治理创新作为国家战略 在20世纪70年代西方国家开始兴起全球性新公共管理运动大背景下，新兴国家逐渐意识到在加速经济发展的同时必须相应改革、创新公共管理和社会服务等体制机制与方法，以治理促发展。为此，这些国家高度重视政府治理变革的重要性，将其列为国家重大战略并纷纷推出多种举措。俄罗斯在叶利钦时期过分强调西化、休克疗法、小政府化，导致政府涣散、治理乏力，进而出现深重的经济衰退和社会混乱状况。普京在2000年担任总统后，强调强有力的政府是变革的倡导者和主要推动者，是秩序的源头和保证，重塑政府角色、再造政府治理体系、强化治理功能作为复兴俄罗斯、重振大国雄风的核心战略。俄罗斯将把提高国家机关工作效率、提供公开、透明、有效的国家服务作为提高俄政府治理效率、实现全面现代化的创新手段。印度注重政府转型总体方案。2005年8月，在时隔39年后印度政府再次成立行政改革委员会，将提高行政效能、提供优质公共服务，推动削减政府机构、下放行政审批权，预防和打击腐败作为其三大主要目标任务。2012年以来，印度政府公布了行政改革方案和“巧治理”治理新理念、新战略。2012年12月培尼亚·涅托新当选墨西哥总统即提出了促进墨西哥繁荣的“深化结构改革”和加强治理的战略规划，以及相应的经济、政治、社会等改革政策主张，确定了加强墨西哥国家、政治和经济民主化、社会权利的利用和扩大等三个核心战略。为此新任总统与由执政党革命制度党(PRI)与右翼政党国家行动党(PAN)和左翼政党民主革命党(PRD)三大政党的主席共同签署了由三大政党商定的包含95项改革举措的《墨西哥协议》(Pactopor Menxico)，该协议包括了民主治理；透明度、问责制和反腐败斗争；权利和自由；安全和司法；经济增长、就业和竞争力等5大内容和涉及到教育改革，电信、能源、财政改革，社会保障改革，安全改革，政治改革和反腐败等95项具体举措。这一跨党派的政治协议使新总统的改革与发展战略及多种关联改革议程得到广泛的政治支持和保证，有助于消除困扰墨西哥多年的政治和经济“惯性”①。 2.以行政体制改革提高政府治理能力 政府与社会、市场关系清晰定位，构建精干、职能明晰和规范行政是政府实现良治的前提条件。作为非成熟型市场转型经济体，主要新兴国家不同程度地存在政府机构臃肿、人浮于事，职能定位不清、政府干预较重、较滥、自由竞争不充分等制约并阻碍经济发展与社会运行秩序、规范和效率的问题。为此，主要新兴经济体均大力改革政府机构、减少行政审批和改善行政绩效考核等，打造精干政府，实现合理治理、精细治理、高效治理。 (1)改革行政机构。俄罗斯90年代初就取消了国家计委、物资部门和物价委员会等大批行政机构，但政府臃肿问题未能有效解决，2003年以来通过颁布“2003～2004年行政改革”总统令、“关于联邦执行权力机关的体制和结构”总统令和组建政府改革委员会等，大力裁减政府机构，使联邦政府部委数量由30个压缩到17个，裁减了数十万名官员，仅政府副部长就裁减200多个，每个部一般只保留1～2位副部长，联邦政府保留1位副总理，使政府得以精干瘦身。印度推行“小政府大治理”构建新政府、建设“新印度”目标以解决政府机构臃肿问题。2014年莫迪新政府内阁部长职数比2004年、2009年政府分别减少一半。 (2)优化行政审批制度。新兴国家将清理、减少审批制度作为理顺政府—市场—社会关系，改善资源配置，加强市场公平竞争，遏制寻租腐败和提升行政透明与效率的根本要求。普京执政后，努力构建新型社会政治制度和文化体制，加快增长方式转变和民主化、科学化新现代化方针，推进改革行政体制，大幅度削减行政审批事项和官员自由裁量权限，严格限制行政部门对企业的检查、对被举报索贿官员经核实后给予严惩，禁止官员及其子女亲属从事相关商业活动。印度自1991年开始对外开放以来，逐步降低进口限制和关税，取消外汇兑换限制，大幅削减保护性措施，向外资开放更多领域，取消除少数特殊行业外的投资审批制度。2011年政府公布的新行政改革方案规定了更为开放、竞争性的自然资源竞标制度，更加完善的公共采购政策和公共采购标准，下放行政审批权。2014年莫迪执政以来再次发起了新一轮简政放权，并于2015年1月初撤销了已有65年历史的国家计划委员会，减少其对经济事务的干预。1994年新南非政府成立以来，废除了诸多对黑人的歧视性政府管制，通过了多项行政改革法规决议，推进私有化明晰产权制度，放松外汇管制，削减财政赤字，改革劳动制度等。2011年公布的《2030年前国家发展规划》进一步放宽了对资源产业投资限制以及放松劳动管制、规范公共服务并提升政府效率。巴西从20世纪90年代开始了经济改革进程，减少政府对技术引进、外资进出管制，加强政府行政透明度。印尼政府为了应对1998年严重的经济危机以及解决行政低效、不透明、政府官僚主义严重、知识技能落后、腐败突出等严重问题，开始以善政、廉政、反腐、发展民主和市场经济为核心，制定了包括行政权、公务员管理和公共服务改革在内的多项法律法规，构建透明、诚信、民主、包容、负责、有效、服务大众的政府文化。2014年7月佐科·维多多当选印尼新总统后立即着手实施行政机构改革，推动国家预算、政府采购、税收审计等政务电子化，加强政务公开、透明，强化肃贪委员会职能，简化投资手续，为国内外投资者营造良好的投资环境。 (3)改善行政考核机制。新兴国家采取多种措施强化行政监督和考核，提高规范行政和治理能力。一方面，强化政府公务员服务素质技能。新兴国家出台公务员法规，严格加入公务员的资格门槛，同时加强对公务员的专业培训。另一方面，加强政府行政绩效考核，提高决策部署的执行落实能力。2003年5月、2007年7月俄罗斯分别出台“俄罗斯国家公务员管理法则——俄罗斯联邦国家公务员制度联邦法”和《关于评价俄罗斯联邦成员单位内行政权力的有效运行》总统令，正式确定了政府公务员最多每两年举行一次专业培训、最少每四年举行一次考核，以评定其履职专业程度及职级晋升问题，还规定了包括州长在内的官员公开考核制度，为对其升贬奖惩提供“客观”标准。巴西宪法规定，联邦各级权力机关及其相关机构的财务、金融、预算、经营和资产由国会负责监察，由联邦审计法院协助国会进行监察，联邦审计法院可以公正独立地行使审计职能，并与联邦反腐败委员会及检察院密切配合，促进提高政府管理绩效和清廉度。南非政府努力提高政府执行力和提供公共产品效率，对于玩忽职守的官员队伍进行大胆清理。南非政府2010年10月31日一次就革除了7名工作不力的内阁部长②。 3.强化政府治理法治水平 治理理论与国际经验均证明，缺乏法规约束的权力必然被滥用并产生腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。在约束政府行政权力的党内监督、行政监督、公众与媒体监督与司法监督等多元监督中，司法监督是最主要和最有约束力的。治理法治化就是指政府行为必须遵守法律法规制约，违法必须受到法律惩罚，权力必须受到法治和民主问责这两个制度的制约③。新兴国家政府治理整体法治水平较低，在全球“世界正义工程”(World Justice Project)发布2014年全球法治指数报告排名中，主要新兴国家排名多数在70位以后，显示这些国家的法治程度不高。如报告认为，俄罗斯政府监督欠缺严重，司法体系有罪不罚、对司法审判进行政治干涉，违反言论自由，肆意干涉俄罗斯民众个人自由的问题突出。印度执法不足、法律案件处理缓慢壅塞、警察歧视与滥用职权现象严重。 近年来，主要新兴国家努力建设法治国家，一是完善法律体系，清理修改不合时宜的法律规范，制定新的法律制度。近年来，俄罗斯制定了上百部新的政府行政法律法规，极大地强化了政府官员行为约束；印度注意不断修改完善腐败治理法律体系，如1988年印度在认真总结反腐立法经验和教训基础上制定了“旨在统一和修正关于防止贪污及与此有关的法律”，即《1988年防止腐败法》，对腐败案件的侦查、起诉、审判和定罪量刑、适用范围及其他反腐败法律适用均作了详细规定，是一部集刑事实体法、诉讼程序法于一体的综合性反腐败法。2005年又出台了《信息权利法》。二是加强执法监督，除了发挥议会、公众、司法机关的监督外，新兴国家还特别重视发挥网络社交新兴媒体对于执政行为的监督，对违法行为进行曝光。印度监察委员会和交通部主动邀请“我行贿了”网站工作人员提供举报内容和意见建议，并选择典型案例加以查处。2011年、2012年的历次大规模反腐败绝食抗议活动背后以及侵占战争遗孀安居房、电信腐败案、非法采矿案等重大案件的曝光和查处，都有独立媒体和民间反腐败组织的积极身影。三是加大违法惩处。曾经在巴西国会搁置多年的巴西新反腐败法2014年1月29日正式生效，将行贿缴纳罚款的最高限度提高至企业年毛收入的20％或者6000万雷亚尔(约合1.5亿元人民币)。总经理和涉案的其他人也将受到惩罚，并延伸至在国外实施的犯罪。2013年5月，印度政府内阁提交的《腐败资产没收法》草案规定，没收腐败官员通过非法手段获得的财产，即使退休也要追诉。四是加大国际反腐败合作。新兴国家均很重视通过加强国际合作提高反腐败效率。俄罗斯早在2006年5月就批准了《联合国反腐败公约》，以打击向国际恐怖主义提供资金、贩卖人口、毒品买卖和非法军火交易等。印度于2011年5月批准了《联合国反腐败公约》，旨在加强打击逃税、非法投资和洗钱等活动。 4.加强公民与非政府组织对政府的监督问责权 动员公民与社会组织对政府治理行为加以监督、问责是促进政府公正、合理执政的基本保证。新兴国家在加强政府问责与公民话语权方面均采取了积极态度，如推动公民治理，充分发挥民间组织、非政府组织在协助政府治理和公共服务方面的职能和作用。政府通过对非政府部门的财政补助、特许经营权、合作经营或委托授权来解决问题；非政府部门在国家治理体系中承担越来越多的社会职能；政府通过引入竞争机制、通过合同、委托等方式向社会组织购买服务。印度政府一直鼓励支持非政府组织成为政府决策制定和项目工程实施的重要咨询者和参与者。2005年通过并生效的《信息权利法》明确规定印度公民有权从政府那里获取除涉及国家安全的情报、内阁文件以及受法庭保护的内容外的信息及其他以任何形式出现的任何资料，如果相关部门责任人在60天内没有回复，或者提供虚假、不准确信息，责任人均将被处以最高2.5万卢比的罚金④。印度还制定了《公民监察法》、《举报人保护法》、《税法》等，要求每位公民积极举报官员不法行为，报告海外资产并按规定缴纳税款，阻止“黑钱”外流，同时，对保护举报人权益安全作了详细法律规定等；俄罗斯也通过法规鼓励非政府组织及公民参与政府治理咨询、监督和服务，并给予奖励。 5.严厉惩治行政腐败 行政腐败严重削弱政府的执政力和公信力，是政府治理体系和能力的毒瘤。按照透明国际2014年175个经济体的清廉指数排名，俄罗斯列第136位，印度列第85位，印尼列第107位，中国列第100位，南非列第67位，巴西列第69位，主要新兴经济体均属于腐败较为严重的国家。腐败严重直接威胁这些新兴国家健康稳定发展和国际竞争力。全球金融诚信组织(GFI)2014年度报告显示，2003～2012年间，从新兴经济体以不正当手段转出的银行账户或遥远的避税天堂的资金达6.6万亿美元，其中近半数即约3万亿美元从金砖五国转出。资本大量外流表面是投资经营环境差，实质是体制机制不正常、政府治理差。新兴国家意识到行政腐败对于国家经济社会发展的危害，均大力开展腐败防治，建设清廉政府。俄罗斯不断完善反腐败治理法律体系，健全反腐机构建设。2004年成立由政府总理领导的“反腐败委员会”，2008年成立新的由总统担任主席的国家反腐败委员会。《俄罗斯联邦反腐败法》及一系列相关法律文件于2009年1月1日开始执行。《反腐败国家战略》和《2010～2011年国家反腐败计划》两个法规于2010年4月由梅德韦杰夫总统签署实施，后相继出台了《公布俄罗斯联邦公职人员、收入、财产及有价债券信息》等一系列配套法律、法规，以及编制易受贿赂职位名册，建立全国性预防腐败综合电子数据库，加强法制教育，提高政府官员素质，从严选拔官员等措施来完善、落实腐败防治工作。此外，俄罗斯通过对受贿和商务行贿进行巨额罚款的法案规定，对商务贿买、行贿、受贿和在贿赂中的牵线搭桥行为罚款额为商务贿买或受贿金额的10倍；还制定了禁止政府官员及杜马议员、安全官员、军人等设立境外账户和拥有境外资产等一系列法规。印度近年加大反腐力度取得明显成效，其清廉指数排名从2013年的第94位上升到2014年的第85位。 6.提高政府维持公共秩序稳定的能力 处在快速发展和急剧转型过程中的主要新兴国家，均面临着收入分配不公平、社会矛盾加剧等问题，以及罢工、示威、群体性事件和恐怖主义等的威胁，如何提高政府应对极端事件、维持与加强社会发展稳定秩序，是新兴国家提高政府施政能力、维持公共稳定性的重要目标。针对1990年代俄罗斯极端民族主义行为泛滥，俄罗斯联邦总统于2002年7月25日、7月28日分别签署了《根据“反极端主义行为法”对联邦相关法律进行修正和补充的草案》及《反极端行为法》两项法案，并于2002年7月30日开始正式生效，在全社会范围内对实施极端行为的组织和个人起到了警告和防范的效用。印度政府为遏制频发的暴恐、凶杀、强奸及群体性事件等，不断调整法律体系和提升政府维护政局稳定与杜绝暴力的能力。南非政府也一直致力于通过创新提高维护政局稳定与杜绝暴力的能力。针对2012年8月16日南非西北省隆明铂金公司(Lonmin mine)发生的造成2名警察和34名矿工死亡的暴力冲突事件，南非政府通过在铂金属行业设立劳工案件专项治理小组的创新方式，帮助政府、工会、劳资等方协调处理劳资关系，维护政局稳定，杜绝暴力事件发生。 7.积极打造电子政府 运用现代电子信息技术改造传统的行政管理系统，提升政府治理的透明度、快捷度是全球性趋势。新兴国家为适应经济社会管理协调事务的日益复杂多样化对于改善政府治理、提高公共服务水平的要求，不断探索提升政府治理能效的途径和方法，通过政府部门及社会组织、公共服务机构的官方网站、微博、微信等平台，开展“网上行政”、“阳光服务”。自1999年开始，俄罗斯先后发布了《关于组建俄罗斯信息中心的政府令》、《2010年前俄罗斯信息化发展联邦目标纲要》、《电子俄罗斯联邦目标纲要》、《关于保障获取联邦政府及联邦执行机构信息的政府令》、《2010年前联邦国家机构活动中信息技术应用构想》，2007年，俄罗斯政府就要求在官员会见商人的场所安装摄像头，建立公务员举报网，鼓励群众揭发腐败行为。2014年9月俄罗斯通讯与大众传媒部出台《组织国家电子政务基础设施管理进程》草案，提出了电子政务基础设施建设的8个主要方向以及财政支持方案，为电子化行政程序创建特殊机制。俄罗斯政务网络自动化与信息公开化成就显著，俄罗斯政府平台网站非常完备，技术性能稳定良好，连接了全部国家重点部委机关和局署。在2011年联合国电子政务指数排名中位居第27位，比2010年的第59位上升32位，在金砖四国中排名最高(巴西第59位、中国第78位、印度第125位)。联合国研究人员认为，俄罗斯电子政府的运行情况实际上要比荷兰、意大利、希腊、立陶宛和波兰要好。印度自2006年以来先后制订《国家电子政务计划》、《电子服务法》等文件，建立中央电子服务委员会和邦电子服务委员会，整合政府服务网站，建立网上一站式服务系统，实现所有公共服务电子化。巴西政府自90年代以来通过推进办公自动化、出台公务员和公众技术应用规划，构建完善的信息化公用服务网络，并开展大规模公务员信息技能培训活动，每个州都建立了政府服务中心，政府公用网络建设和电子政务应用均取得巨大进展，建成了全球第一个电子投票系统并能在24小时内完成选举投票统计；法院系统实行了数字化网上作业，有效降低了行政成本和遏制了腐败活动。巴西电子政务总体水平处于南美国家领先地位。墨西哥政府2014年10月中旬宣布的国内移动网络建设新计划规定，将通过公私合资方式投入100亿美元用于未来10年的移动网建设，并将在2018年投入使用，以改善公共网络服务水平，加强政府—公民互动交流。 三、新兴国家政府治理创新的成效及其存在的问题 金砖国家等主要新兴国家多年来通过大力改善政府治理机制，提升政府治理能力，在促进经济发展和社会稳定方面取得了明显进步。如，主要新兴国家的政府调控机制、制度化、法治化水平得到提高，市场公平竞争更加充分、投资经营环境得到改善等。俄罗斯加大力度整治司法腐败，强化公务员队伍清廉度，提高电子政务水平，削减企业开办程序和审查手续，打击官僚主义以及贪污索贿，给中小企业发展松绑等，使其近年的投资经营便利化国际排名显著上升；印度、巴西、印尼、南非、墨西哥等政府也在行政改革、腐败防治、行政创新等方面取得了各自不同的成就，这些成就有力地推动了各自国家经济发展以及社会秩序的改善。但总体而言，以世界银行的“话语权与问责”、“政治稳定且不存在暴力或恐怖主义”、“政府效率”、“规管质量”、“法治”与“腐败控制”等6大指标来衡量，主要新兴国家政府治理在国际比较中还处于较为落后的状态，与其谋求赶超发展和快速崛起为世界大国的远大抱负以及国内民众与国际社会要求其改善治理的期望值差距还较大，也与全球性治理创新发展大趋势、大潮流不够同步(见图1～6)。
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