转型期的中国档案管理体制改革历程与发展趋势——转型期的档案管理体制研究之一，本文主要内容关键词为：转型期论文,档案论文,发展趋势论文,管理体制论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
档案管理体制是指一个国家管理全部档案和档案工作的方式与组织制度，包括各级各类档案行政、业务机构的设置及其隶属关系、职权的定位和组织管理等。自党的十一届三中全会以来，我国档案管理体制改革和整个国家的经济、政治等改革相同步，取得了一系列积极的成果。但如果从全面落实科学发展观，大力推进公共服务创新，建立与完善社会主义市场经济体制相适应的公共服务体系的目标，还需要进一步转变政府职能、转变思想观念和深化档案管理体制改革。
一、转型期的中国行政机构改革进程的简要回顾
1978年党的十一届三中全会以来，我国实行了以市场为取向的经济体制改革和社会转型，社会主义市场经济体制模式的确立，以及实施的国有企业改革、改组和政企分离等具体改革措施，使中国经济也不可避免地走入了混合经济形态①。尤其是随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济体系的初步建立和我国加入世界贸易组织，当代中国行政活动的生态环境也已经发生了根本性的变化。经济形态的变化和行政活动生态环境的变化，导致了我国行政改革的持续进行。回顾改革开放以来我国行政改革的历程，先后进行过四次大的机构改革：
1.1982年的机构改革
这是改革开放以来我国进行的第一次规模较大的机构改革，其主要目标是进行经济改革、推动政府体系变革、精简机构和选拔年轻化、知识化的干部。这是因为在经历了“文化大革命”之后，国家各方面工作都面临着拨乱反正的问题。当时按照计划经济的管理模式，作为什么都管的“全能政府”，随着经济生产的恢复也必然要恢复和重建一些工作部门，所以国家机关的机构和干部都急剧地膨胀起来，客观上已非改不可。1982年3月8日，五届全国人大常委会第22次会议通过了关于国务院机构改革问题的决议。从1982年至1984年，国家用了三年的时间完成了这次改革。国务院机构由改革前的100个，精简为61个，工作人员总编制从原来的5.1万人减为3万人。通过这次机构改革，下放了经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限，干部队伍革命化、年轻化、知识化和专业化的“四化”方针开始落实，全国建立起了正常的干部离退休制度。
2.1988年的机构改革
1984年后，中国改革开放的中心由农村转向城市。随着经济体制改革的深入，正确处理政府与企业、政府与社会的关系显得日渐重要。加上1982年机构改革后，国家机关和人员再度膨胀，为此党的十三大提出转变政府职能的要求，作出了再次进行机构改革的决定。这次机构改革着重于大力推进政府职能转变。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为以间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能，改变工作方式，提高行政效率，完善运行机制，加速行政立法。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。通过改革，国务院部委由原有的45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个。这次机构改革与1982年的机构改革相比，显著的区别在于国家开始思考建立与经济体制改革相适应的政府行政管理系统。
3.1993年的机构改革
1992年邓小平南巡后，我国的改革开放进入了一个崭新的历史阶段。党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标。为了使政府管理适应建立社会主义市场经济体制的需要，党的十四大后，国家用近三年的时间开展了较大规模的机构改革。按照党的十四届二中全会通过的《关于党政机构改革方案》和八届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》，这次改革的重点仍然是转变政府职能，但中心内容是“政企分开”。其具体要求是：按照建立社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理；理顺国务院各部门之间的关系，合理划分职责权限，避免交叉重叠，调整机构设置，精简各部门的内设机构和人员。这次机构改革是在认真试点的基础上自上而下展开的，历时近三年。经过改革和调整，国务院组成部门设置41个，直属机构和办事机构18个，共设置59个，比原有86个减少27个。
4.1998年的机构改革
根据市场经济的发展进程，党的十五大和十五届二中全会，决定再次进行政府机构改革。这次机构改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。机构改革首先对国务院的组成部门进行了大幅度精简，不再保留的有15个部委，新组建了4个部委，更名的有3个部委；同时撤销专业经济主管部门，组建为直属国家经济贸易委员会管理的国家局。2000年，为了加快政企分开的步伐，又将这些国家局进行再次改革，除极少数保留改造外，多数已撤销，并且加强相应的行业协会的建设。据统计，在1998国务院机构改革中，各部门的内设机构减少了四分之一，有100多项职能下放给了地方政府、企业和社会，还有100多项职能在国务院各部门内进行转移和合并②。总的来说，这次机构改革是对1993年改革未实现部分的再次补充，突出强调了按照市场经济的原则转化政府职能的要求，强化综合性管理部门，撤并一些专业性部委，弱化了行政管理，国家计委的政策性功能色彩突出，事务性功能减少，标志着政府管理体制的转型。
二、转型期的中国档案管理体制改革历程
以1978年党的十一届三中全会为界限，转型期的档案管理体制改革标志性的举措主要有三次。这三次改革和国家机构改革既有同步也有相对滞后的情况，值得我们认真思考。
1.1979年国家档案管理机构的恢复与改革
1979年2月，中共中央和国务院正式批准恢复国家档案局和中央档案馆，并且遵照中共中央1959年1月7日关于统一管理党政档案的规定，明确这两个机构既是政府机构，又是党的系统的机构。1979年5月，中共中央办公厅发出《关于为“档案工作中反党反社会主义黑线”等错案彻底平反的通知》，重申“文化大革命”前十七年档案工作取得的成绩，指出：“1954年经人大常委会批准建立了国家档案局，1956年国务院发布了《关于加强国家档案工作的决定》，1959年中央发出了《关于统一管理党、政档案工作的通知》，奠定了我国社会主义档案工作的基础。”1980年2月，《中共中央、国务院批转国家档案局关于全国档案工作会议的报告》中进一步明确了我国档案工作管理体制和原则。在管理体制上，各级档案机构，既是党的机构又是政府机构。国家档案局既是党中央的一个工作部门，又是国务院的直属局，对全国档案工作进行指导、监督和检查。地方各级档案管理机构都是同级党委和人民政府的直属机构。为了加强党对档案工作的领导，并规定各级档案管理机构在中央由中央办公厅主任直接领导，在地方由各级党委秘书长直接领导，不设秘书长的县委由办公室主任直接领导。确立了集中统一管理档案工作的基本原则。1982年底，全国档案管理机构已基本恢复，初步恢复了一些行之有效的档案规章制度，一些地方和单位的档案干部比“文化大革命”前也有所增加。
2.1985年国家档案管理机构改革
1984年6月，和国家机构改革、农村改革、经济体制改革等改革相同步，国家档案局在北京召开了省、自治区、直辖市档案局负责人座谈会，正式提出了进行档案管理体制改革的问题，认为“党政档案工作统一管理、主要归党委管的体制”，是适应五十年代档案工作状况确定下来的，这种管理体制在当时是合理的。但是经过二十多年的发展，档案工作已发生了很大变化，主要表现在：(1)档案工作由机关内部的业务工作转变成为一项与经济、政治、科学、文化等活动紧密结合与协调发展的社会性的国家规模的档案事业；(2)档案管理由主要管理公文档案转变为全面管理各种门类和形式的档案；(3)档案工作由以机关团体和企业事业单位的档案室工作为主转变为以各级各类档案馆为主体；(4)档案的管理方法由传统的手工方式逐步向以应用计算机等新技术的现代化管理方法转变。因此，原档案管理体制与现在已形成具有国家规模的档案事业显然不相适应，应在指导思想上实行大的转变。所以，这是一次非常重要的会议，1985年2月，中共中央、国务院批转了《关于调整我国档案工作领导体制的请示》，对我国的档案管理体制进行调整，主要内容是：(1)实行党政档案工作统一管理的原则，各级档案管理机构性质上仍既是党的机构，又是政府机构，列入政府编制序列；(2)国家档案局作为国务院直属局由中央办公厅领导改归国务院领导，日常工作由国务院秘书长领导。中央档案馆作为党中央和国务院直属事业机构，日常工作仍由中央办公厅直接领导；(3)地方各级档案局作为地方各级人民政府直属局，其领导关系是否作相应调整由地方省级人民政府根据实际情况决定。地方各级档案馆归口各级档案局管理。实际上在中央和国务院的文件下发后，全国各省市基本都按照中央模式把地方各级档案局列入政府编制序列，改归地方各级人民政府领导。1987年9月，第六届全国人大常委会第22次会议通过了《中华人民共和国档案法》，国家以法律的形式对档案工作的原则、档案机构及其职责等都进行了规定。与1985年前档案工作实行集中统一管理原则不同，《中华人民共和国档案法》规定档案工作实行统一领导、分级管理的原则。档案法的颁布，是国家对档案和档案工作实行法制管理的标志，也是档案管理机构进行依法治档的法律依据。
3.1993年国家档案管理机构改革
1993年和国务院机构改革相同步，我国再次对国家档案管理机构进行改革。中央一级档案管理机构按照中央办公厅《中央档案馆、国家档案局职能配置、内设机构、人员编制方案》的规定，中央档案馆和国家档案局合并成一个机构(一套人马)，两块牌子(中央档案馆、国家档案局)，履行档案保管、利用和全国档案事业行政管理两种职能，为党中央和国务院直属机构、副部级单位，由中央办公厅管理。地方各级档案管理机构按照中央一级档案管理机构改革的模式，省、市、县档案局和档案馆实行合并，同样是一个机构(一套人马)，两块牌子(档案局、档案馆)，履行本行政区域的档案行政管理和档案的保管利用两种职能。对于这次档案管理机构改革，一个重大变化就是职能转变。首先，中央一级档案管理机构的职能转变。如原国家档案局局长、中央档案馆馆长王刚同志1994年3月28日在全国档案工作会议上的报告中所指出的：“实行局馆合并，一个机构，履行两种职能，这是一种新型的组织形式。如何行使好两种职能，这是需要认真对待的问题”。“局馆合并后，档案工作统一领导、分级管理的原则没有变；维护档案的完整与安全，便于社会各方面利用的宗旨没有变；档案行政部门执法监督的职责没有变。我们要在总结经验的基础上，根据变化了的情况，进一步调整、理顺、完善档案工作的管理体制，以保证档案工作的健康发展，更有效地为社会主义两个文明建设服务。”其次，地方各级档案管理机构的职能转变。如中共安徽省委办公厅1995年12月19日《印发安徽省档案局(档案馆)职能配置、内设机构和人员编制方案》中规定：(1)省档案局(馆)应加强全省档案法规建设和执法监督，加强全省档案工作的科学化、现代化标准化管理以及档案信息资源的开发利用。(2)按照统一领导、分级管理的原则，省档案局(馆)重点抓好省直机关档案工作和各地、市档案局(馆)业务工作以及省内国有大中型企业、国家和省重点工程、重大科研项目的档案工作，不再管理档案工作的具体业务。(3)将县市级档案馆、地市县级直属单位档案室定级和升级的考核权及档案管理省二级以下先进单位的审批权，省以下重点工程和科研项目档案工作，科以下档案干部的培训工作下放给各地、市档案局(馆)。(4)档案干部培训教育、《安徽档案》杂志、档案科学技术研究、档案业务咨询服务等工作逐步转移到所属事业单位。
三、转型期的中国档案管理体制改革发展趋势
我国1993年的档案管理体制改革是一次意义非常深远的改革，但当时我们并没有去很深刻地理解它。现在，如果我们从借鉴发达国家政府治理和推进公共行政改革经验的角度，从按科学发展观要求推进公共服务创新的角度进行研究，则可以对我国档案管理体制改革的历程与发展趋势进行比较科学地解释。
1.发达国家从传统行政管理模式向现代公共管理体制转化
在当今快速发展的世界中，政府需要重新定位其角色以应对全球化、地方分权和新技术带来的挑战，满足公民不断变化的需求，实现公民的期望，发挥公民的影响力。国际经济合作与发展组织(OECD)试图分析政府共同的挑战和需要，并提出解决方案，以推进民主国家机构的有效性管理实践。在2000年的会议上，由资深预算官员组成的工作小组提出一个关于公共代理机构和权力主体治理问题的项目，后来这个项目命名为“分散化的公共治理：代理机构、权力主体和其他政府实体。”2001年4月，来自OECD12个成员国的专家聚集一起讨论有关问题，并提交了加拿大、法国、德国、荷兰、新西兰、西班牙、瑞典、英国、美国等九个国家的国别报告③。这些报告反应了九个国家在治理公共代理机构和权力主体过程中的实践经验，其中“分散化的治理”就是目前世界范围内国家从传统行政管理模式向新型公共管理体制转化的一个发展趋势。所谓分散化的治理，就是在政府核心部委之外大量设立具有一定独立性的公共组织；在许多国家有一半以上的公共雇员在这类组织中就业，也有一半以上的公共开支也发生在这类组织之中。如荷兰内务部下设的中央档案文件处理部(1997)、个人资料和出行文件存档部，教育、文化和科学部下设的中央财务研究所(1996)、国家档案馆(1996)，就是属于这种公共管理组织。而我国的中央档案馆和国家档案局在从政府序列划出后，既具有国家档案事业行政管理职能又具有档案保管与利用职能，也就是这种公共组织。这是一种新的组织形式，是我国档案事业从传统的行政管理模式向新型公共管理体制转化的重要一步。
2.转型期的档案管理体制改革的发展趋势
转型期的档案管理体制改革一个重要问题是如何适应从计划经济体制到市场经济体制的变化。如果从现代公共行政改革的要求出发，我国档案管理体制改革将朝以下三个方面发展：(1)适应政府职能和角色的转变。一方面，计划经济体制下的政府全能角色作用已随着市场和社会以及其他公共空间的出现而减弱，政府独享的管理职能已部分被市场和社会分割，所以政府要退出部分应该属于企业和社会管理的权力。以后的档案行政管理部门要集中管理应该属于国家管的档案事务，而不是只要有档案两个字我都管。这就要求我们对现在的企业档案工作管理体制等进行改革。另一方面，对应该属于国家管的档案公共事务要保证履行行政管理职能，集中管好。从国家和地方各级档案局(馆)来看，按照中央和地方管理权限划分，应主要履行好档案执法功能、制定计划和档案制度功能、档案保管保障和服务功能等。(2)适应现代公共行政运作方式的转变。传统的行政管理方式不断扩张行政功能，通过行政系统直接行使管理职能，而现代公共行政则趋向于间接运作、趋向于分权运作。我国1993年的档案管理机构改革，完全可以解释为我国政府进行间接运作和分权运作的一项重要改革，即把部分行政管理权力转交给直属机构或事业单位。实际上我国在从传统行政管理向现代公共管理体制转变过程中，一方面集中权力，而另一方面又不断退出一些权力和分出一些权力，以浓缩政府规模的做法还会继续。(3)适应政府观念的变化。市场经济产生纳税人的意识，政府用纳税人的钱来进行国家管理，要有成本效益观念、服务观念、有效性和效率观念、顾客观念和小政府大社会观念等。因此，各级档案局(馆)要适应从政府机关到直属机构(事业单位)的工作模式转变，要围绕这种新的组织形式和管理职能进行改革。
3.用科学发展观指导档案公共服务创新的趋势
用科学发展观指导档案公共服务创新，建立与社会主义市场经济体制相适应的档案公共服务体系，这是不断深化我国档案管理体制改革基本趋势。从我国档案工作的发展看主要应推进以下四个方面的工作创新，即：推进档案公共服务观念创新，这是推进档案公共服务创新的前提；推进档案公共服务体制创新，这是转型期的档案管理体制改革的重要内容；推进档案公共服务技术创新，这是提供优质档案公共服务的重要条件；推进档案公共服务管理创新，这是推进档案公共行政服务的重点。只有这样，才能使我们的档案管理机构紧紧跟上国家从行政管理向公共管理和公共服务发展前进的步伐。
注释：
①吕志胜著：《政府职能转换论》，中国财政经济出版社2003年2月第1版，第31页。
②傅大友等著：《行政改革制度创新》，上海三联书店2004年5月第1版，第5页。
③经济合作与发展组织汇编、国家发展和改革委员会事业单位改革研究课题组译《分散化的公共治理：代理机构、权力主体和其他政府实体》，中信出版社2004年3月第1版，第10页。
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