我国农村义务教育经费保障机制改革的成效、问题与对策，本文主要内容关键词为：经费论文,成效论文,对策论文,农村义务教育论文,保障机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G522.3 [文献标识码]A [文章编号]1002-8064(2009)04-0006-09
一、问题提出
2005年12月24日，国务院发布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，要求自2006年春季学期开始，在西部农村中小学率先实施义务教育“新机制”(后文简称“新机制”)。目前，“新机制”已在西部地区试点的基础上扩大到了中部和东部地区。为了推进“新机制”的顺利实施，需要对“新机制”实施的成效和问题进行评估。然而，迄今为止，只有极少数学者对我国农村义务实施“新机制”效果进行了实证研究[1][2][3][4][5]，且已有的几项实证研究也主要集中在西部地区，针对中东部地区“新机制”政策成效和问题的评估研究非常稀缺，这种研究现状无法为政府对“新机制”政策进行全面、系统的评估提供科学依据。为了解“新机制”在中东部地区农村学校的实施情况，评估该政策的实施效果及其对中东部农村义务教育发展的影响，中国教育财政科学研究所“农村义务教育经费保障机制改革”课题组在2007年对中东部地区2个省10个县进行了问卷调查和田野观察。本文将根据这次调查对我国中东部农村义务教育实施“新机制”的成效、问题和对策进行深入和系统研究，希望这有助于我们更加全面、系统地了解“新机制”实施成效，促进中东部地区“新机制”改革顺利实施。
二、农村公办中小学收入来源构成及变化分析
由于本研究主要考察农村公立中小学在实行农村义务教育经费保障新机制后的运行状况，因此本研究将研究对象范围限定在农村公办学校。本次调查中的农村公办学校一共是166所，其中乡镇中心小学为61所，村小为51所，九年一贯制学校为3所，乡镇属独立初中为51所。考虑到学校类型不一样，学校的收入和支出结构就很可能不同，因此本研究将分别考察不同类型学校的收入和支出结构。由于九年一贯制学校只有3所，样本量太小，故本研究将不分析九年一贯制学校的收入和支出结构。
样本中的乡镇公立中心小学2006年全年和2007年春季学期的收入来源构成状况见表1。需要指出的是，表1中的各分项之和并不必然等于其合计数①，其原因在于：(1)各项统计数值的有效样本范围不一样。(2)各合计指标除了包括表中所列的各分项指标外，还包括其它未列入的指标。由于表中各分项指标的统计样本范围不一致，严格地说，这导致无法精确计算各项收入占总收入的比例，我们因此不能知道学校的收入来源构成状况。作为一种不得已的替代办法，我们仍然可以计算各项收入占总收入的比例，用该比例值近似地反映各项收入在总收入中的相对权重，这可以帮助我们分析学校的收入来源构成状况。
江苏省和湖北省绝大部分地区都在2007年春季学期开始实施“新机制”，因此我们可以以2007年春季学期为分界点，比较2007年春季学期和2006年秋季学期的农村学校收入来源结构是否产生了明显变化，如果有明显变化，则可以判断“新机制”对学校收入来源结构有较大影响，如果没有明显变化，则表明“新机制”对学校收入来源结构基本没有影响。由于本次调查只调查了学校2006年全年的收入来源结构，没有调查学校2006年秋季学期的收入来源结构，故我们只能对学校的2007年春季学期和2006年全年的收入来源结构进行比较。由于2006年全年包括了春季和秋季两个学期，而2007年春季学期只有一个学期，两者的时间跨度不一样，严格地说这种比较不科学。作为一种没有办法的办法，我们可以认为2006年秋季学期的各项收入值约等于对应的2006年全年的各项收入值的一半。这样，我们就可以分析江苏和湖北两省的乡镇公立中心小学的收入来源结构在新机制改革前后的变化了。尽管这样做不能让我们准确地分析学校收入来源结构在新机制改革前后的变化，但起码可以让我们大致了解到学校收入来源结构的这种变化。此外，如果我们比较的各项收入占总收入的比例值是一个相对值，而非绝对值，那么这种比较在一定程度上仍然是可行的。
从表1可知，乡镇公立中心小学的收入来源结构在“新机制”前后有明显的变化，这种变化体现在以下几个方面：
第一，样本中乡镇公立中心小学校均预算内专项基建或者大型维修拨款数有明显增长。2006年全年，调查样本学校平均每校收到的专项基建或者大型维修拨款为71374元，而2007年前半年(实际不足半年)的校均专项基建或大型维修拨款即达80092元，超过了2006年全年数。
第二，乡镇公立中心小学校均杂费补助拨款绝对数和相对数都有了大幅增长。从绝对数来看，2006年和2007年春季学期乡镇公立中心小学校均杂费补助数分别为70959元和72663元，2007年春季学期一个学期的校均杂费补助数就超过了2006年全年的校均杂费补助数。从相对数来看，2007年春季学期乡镇公立中心小学校均杂费补助收入占总收入的比例也明显高于2006年的比例。
第三，乡镇公立中心小学收取的校均杂费收入绝对数和相对数都有了大幅下降。从绝对数来看，2006年和2007年春季学期乡镇公立中心小学的收取的校均杂费收入数分别为101611元和11531元，如果2006年秋季学期的收取的校均杂费收入近似等于2006年校均杂费收入的一半，即为50805元，2007年春季学期的收取的校均杂费收入数也远低于2006年秋季学期收取的校均杂费收入数。但需要指出的是，按照新机制政策，2007年春季学期乡镇公立中心小学收取的校均杂费收入数应为0，但实际结果为11531元，这表明有部分学校违背了新机制政策并仍在收取杂费。从相对数来看，2007年春季学期乡镇公立中心小学收取的校均杂费收入占总收入的比例有了大幅下降。
第四，乡镇公立中心小学校均贫困寄宿生生活补助拨款绝对数和相对数都有了大幅增长。从绝对数来看，2006年和2007年春季学期乡镇公立中心小学校均贫困寄宿生生活补助数分别为1171元和1775元，2007年春季学期一个学期的校均贫困寄宿生生活补助数就超过了2006年全年的校均贫困寄宿生生活补助数。从相对数来看，2007年春季学期乡镇公立中心小学校均贫困寄宿生生活补助收入占总收入的比例也明显高于2006年的比例。
样本中的村完全小学2006年全年和2007年春季学期的收入来源构成状况见表2。由表2可知，“新机制”对江苏和湖北两省的村小收入来源结构变化同样有明显影响。这种影响表现在以下几个方面：第一，村小校均杂费补助拨款的绝对数和相对数在改革后都有了大幅增长，与此相反，村小收取的校均杂费收入绝对数和相对数在改革后均有了大幅下降。第二，村小校均公用经费拨款的绝对数和相对数在改革后也有了大幅增长。但是，有两个现象值得关注：第一，与乡镇中心小学的情况相反，村小校均专项基建或者大型维修拨款在改革后明显减少(2007年春季学期不到2006年全年的四分之一)。第二，村小校均贫困寄宿生生活补助拨款在实施改革后明显减少(2007年春季学期大约只到2006年全年的四分之一)。
样本中的乡镇属独立初中2006年全年和2007年春季学期的收入来源构成状况见表3。由表3同样可知，“新机制”对江苏和湖北两省的农村初中收入来源结构变化同样有明显影响。这种影响表现在以下几个方面：第一，农村初中校均杂费补助拨款和公用经费拨款的绝对数和相对数在改革后都有了大幅增长，而农村初中收取的校均杂费收入绝对数和相对数在改革后均有了大幅下降。第二，乡镇属独立初中校均专项基建或者大型维修拨款明显减少，校均贫困寄宿生生活补助拨款绝对数和相对数在实施改革后也有所下降。
三、农村公办中小学支出结构及变化分析
样本中的乡镇中心小学2006年全年和2007年春季学期的支出结构状况见表4。从表4可以看到，改革后，乡镇公立中心小学校均人员性经费支出和公用经费支出绝对数和相对数均有下降，而校均项目支出绝对数和相对数都有明显增长，但其中校均基建支出绝对数和相对数下降明显。
样本中的村完全小学2006年全年和2007年春季学期的支出结构状况见表5。从表5可以看到：(1)村完全小学校均人员经费支出的绝对数和相对数在改革后有大幅增长。(2)村完全小学校均公用经费支出的绝对数和相对数在改革后也有大幅增长。(3)村完全小学校均基建支出的绝对数和相对数在改革后有明显下降。
样本中的乡镇属独立初中2006年全年和2007年春季学期的支出结构状况见表6。从表6可以看到：(1)乡镇属独立初中校均人员经费支出绝对数和相对数在改革后均有所下降。(2)乡镇属独立初中校均公用经费支出绝对数和相对数在改革后均略有增长。(3)乡镇属独立初中校均项目支出的绝对数和相对数在改革后有大幅增长。其中，校均基建支出在改革后增长十分明显。
四、改革后的农村公办中小学经费到位情况分析
本次调查设计了三个问题来分别调查学校免杂费拨款、学校公用经费拨款和贫困寄宿生生活补助拨款到位情况，它们分别是：(1)在本学期学校获得的免杂费拨款到位了多少比例？(2)在本学期学校获得的公用经费补助资金到位了多少比例？(3)你校本学期贫困寄宿生生活补助是否已经到位？下面根据这三个问题的回答状况分析湖北和江苏两省农村中小学免杂费拨款、学校公用经费拨款和贫困寄宿生生活补助拨款到位情况。
1.免杂费拨款到位情况
回答本道问题的农村公立中小学有效样本为163所，占学校总样本的71.2％。2007年春季学期，在湖北省，免杂费拨款完全到位(即100％)的学校占有效学校样本的40.4％，而不到位(即100％以下)的学校占到了有效学校样本的59.6％。不到位的学校样本中，免杂费拨款经费完全没到位的学校占有效样本的4.3％，经费到位在0—50％间的学校占有效样本的22.3％，经费到位在50％—100％之间的学校占有效样本的33％。在江苏省，免杂费拨款完全到位(即100％)的学校占有效学校样本的47.8％，而不到位(即100％以下)的学校占到了有效学校样本的52.2％。不到位的学校样本中，免杂费拨款经费完全没到位的学校占有效样本的10.1％，经费到位在0—50％间的学校占有效样本的14.5％，经费到位在50％—100％之间的学校占有效样本的27.6％。总体上看，被调查的江苏和湖北两省农村中小学样本中，超过一半的学校在不同程度上存在免杂费拨款经费不到位情况，免杂费拨款经费到位情况不容乐观。进一步的分析显示，村完全小学免杂费拨款到位情况最差，其次为乡镇属独立初中，相对来说，乡镇中心小学免杂费拨款到位情况最好。
2.公用经费拨款到位情况
回答本道问题的农村公立中小学有效样本为156所，占学校总样本的68.1％。2007年春季学期，在湖北省，公用经费拨款完全到位(即100％)的学校仅占有效学校样本的23.4％，而不到位(即100％以下)的学校占到了有效学校样本的76.6％。不到位的学校样本中，公用经费拨款完全没到位的学校占有效样本的8.5％，经费到位在0—50％间的学校占有效样本的22.4％，经费到位在50％—100％之间的学校占有效样本的45.7％。在江苏省，公用经费拨款完全到位(即100％)的学校占有效学校样本的41.9％，而不到位(即100％以下)的学校占到了有效学校样本的58.1％。不到位的学校样本中，公用经费拨款完全没到位的学校占有效样本的6.5％，经费到位在0—50％间的学校占有效样本的17.7％，经费到位在50％—100％之间的学校占有效样本的33.9％。总体上看，被调查的江苏和湖北两省农村中小学样本中，超过一半的学校在不同程度上存在公用经费拨款不到位情况，公用经费拨款到位情况同样不容乐观。进一步的分析显示，村完全小学公用经费拨款到位情况最差，其次为乡镇属独立初中，相对来说，乡镇中心小学公用经费拨款到位情况最好。
3.贫困寄宿生生活补助经费到位情况
2007年春季学期被调查的学校样本中，湖北省本学期有贫困寄宿生生活补助的学校数是30所，有效学校样本数是27所。其中，生活补助经费到位的学校是20所，占全部有效学校样本的74.1％；生活补助经费没到位的学校是7所，生活补助经费不到位的学校占全部有效学校样本的25.9％。调查样本中，江苏本学期有贫困寄宿生生活补助的学校数是32所，有效学校样本数28所。其中，生活补助经费到位的学校是25所，占全部有效学校样本的89.3％；生活补助经费不到位的学校为3所，生活补助经费不到位的学校占全部有效学校样本的10.7％。总体上看，2007年春季学期，江苏和湖北两省农村中小学的贫困寄宿生生活补助经费到位情况要比公用经费和免杂费拨款到位情况好很多。
五、改革后的农村公办中小学免杂费情况分析
调查样本中所有的公办中小学在2007年春季学期都已经实施了经费保障机制改革，要判断改革后的农村公办中小学是否真正免除了学杂费，我们可以看样本中的农村公办中小学2007年春季学期杂费收入是否为0，如果为0，则表明真正免除了学杂费，若大于0，则表明没有真正免除学杂费。调查样本中，有19所学校还在2007年春季学期继续收取杂费，占全部农村公立中小学有效调查样本的11.45％。分省来看，湖北省有15所学校还在2007年春季学期继续收取杂费，占全部湖北省农村公立中小学有效调查样本的18.07％；江苏省有4所学校还在2007年春季学期继续收取杂费，占全部江苏省农村公立中小学有效调查样本的4.88％。除了通过学校2007年春季学期杂费收入来判断学校在改革后是否真正免除了杂费，我们还调查了学生是否在2007年春季学期交过杂费，据此也可以判断免杂费政策的执行效果如何。我们从所有的学生样本中选取了农村公办学校学生，其学生样本为8048人，有效样本为7151人，占全部学生样本88.9％。在农村公办学生有效样本中，交过杂费的2178人，占全部农村公办有效学生样本的30.5％，不交杂费的4973人，占全部农村公办有效学生样本的69.5％。这印证了湖北和江苏两省确实有部分农村公办中小学违反了新机制政策而继续向学生收取杂费。
六、结论与政策建议
“新机制”政策2007年春季学期在全国已全面实施。根据本课题在湖北和江苏两省的调研，主要发现：
1.“新机制”要求全部免除学生的杂费，杂费免除的数额改由政府财政拨款弥补，调查显示，湖北和江苏两省乡镇中心小学、村小和乡镇属独立初中的校均杂费补助拨款绝对额在改革后都大幅增长，而收取的杂费收入的绝对额在改革后大幅下降，这表明免杂费的政策产生了效果。但是值得注意的是，调查显示仍有部分公立的乡镇中心小学、村小和乡镇属独立初中违反了新机制政策而继续向学生收取杂费。
2.“新机制”要求提高农村中小学的公用经费保障水平，调查显示，湖北和江苏两省村小和农村初中校均公用经费拨款和校均公用经费支出在改革后均有增长，但乡镇中心小学校均公用经费拨款和校均公用经费支出在改革后均有下降，表明村小和农村初中公用经费保障水平在改革后得到了提高，但乡镇中心小学公用经费保障水平在改革后并没有提高。
3.“新机制”要求巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。调查显示，湖北和江苏两省村完全小学校均人员经费支出在改革后大幅增长，而乡镇中心小学和乡镇属独立初中校均人员性经费支出在改革后均有所下降，表明村小教师工资保障水平在改革后得到了巩固，但乡镇中心小学和乡镇属独立初中教师工资保障水平在改革后没有提高。
4.“新机制”要求建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，目前的措施是在财政预算内安排一定量的农村中小学校舍维修改造资金(中、西部地区由中央和地方共担)。调查发现，湖北和江苏两省中小学得到的基本建设经费(包含校舍维修改造资金)及学校的基本建设支出数量很少。而且，只有中心小学校均预算内专项基建或者大型维修拨款数在改革后明显增长，村小和乡镇属独立初中校均专项基建或者大型维修拨款在改革后明显减少。可以说，农村中小学校舍维修改造长效保障机制实际并未完全确立。
5.“新机制”要求政府财政对贫困寄宿生补助生活费，调查显示，湖北和江苏两省乡镇公立中心小学校均贫困寄宿生生活补助拨款绝对额在改革后大幅增长，但村小和农村初中校均贫困寄宿生生活补助拨款在改革后却有小幅下降，表明贫困寄宿生生活补助政策在村小和农村初中并没有得到很好执行。
6.经费到位情况不容乐观。被调查的江苏和湖北两省农村中小学样本中，超过一半的学校在不同程度上存在免杂费拨款和公用经费拨款不到位情况，也有近1/5的学校的贫困寄宿生生活补助经费不到位。总体上看，村完全小学经费拨款到位情况最差，其次为乡镇属独立初中，相对来说，乡镇中心小学经费拨款到位情况较好。
根据上述调查结论，本文提出如下政策建议以推进中东部地区“新机制”的顺利进行：
1.强化对农村义务教育经费的审计和监督。调查显示湖北和江苏两省公立中小学大面积存在免杂费拨款、公用经费拨款、贫困寄宿生生活补助经费不到位情况，且仍有部分公立的农村中小学在新机制政策实施后继续向学生收取杂费。为了保障“新机制”的顺利进行，需要强化对省级及以下政府落实“新机制”经费的审计和监督，减少资金拨付环节，确保改革资金按时、足额到位。
2.提高农村中小学学杂费和生均公用经费的财政拨款标准。“新机制”要求提高农村中小学的公用经费保障水平，但调查显示乡镇中心小学公用经费保障水平在改革后并没有提高。一些研究表明，现阶段中东部农村中小学生均公用经费财政拨款标准仍然偏低，不能满足学校发展要求[6]。为此，政府需要提高农村中小学学杂费和生均公用经费的财政拨款标准，加强公用经费保障水平。此外，目前，免学杂费补助资金中央和地方分担比例是根据财力状况设置的，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4，东部地区分省确定。中东部省份的贫困县财力状况与西部省份的县级财力相当，建议适当提高对中东部贫困县农村义务教育免学杂费资金中央财政分担比例，可参照西部省份执行。
3.扩大农村中小学教师人员经费保障范围。“新机制”要求巩固和完善农村中小学教师工资保障机制，但调查显示乡镇中心小学和乡镇属独立初中教师工资保障水平在改革后并没有提高。一些调查研究显示，在“新机制”后，农村中小学教师收入变化不大或面临下降[7][8]。一是由于县级财力不足，保障不力，一些地方性补贴转嫁给了学校；二是教师的许多岗位津贴，如班主任津贴、超课时津贴、考核奖励等原在学校公用经费中违规发放的福利，在实行预算管理的“新机制”下都将面临取消。这次“新机制”改革改变了部分教师人员经费来源，由此产生的经费缺口，中央和省级财政也应根据各县财力状况和测算标准，适当增加转移支付予以弥补。同时，新机制改革明确了政府是农村义务教育的投入责任主体，因此，对于加班费、班主任津贴、奖金、聘用人员工资、劳务费等合理支出应列入中央和地方财政预算保障范围。
4.完善家庭经济困难寄宿生生活费补助承担机制。“新机制”要求，补助贫困生家庭寄宿生生活费资金应由市、县承担。从调查的情况看，这部分资金尚未完全落实到位，贫困寄宿生生活补助政策在村小和农村初中并没有得到很好执行。考虑到目前寄宿学生的生活补助完全由地方财政出资，可能存在生活补助投入的规模是否能满足最低需要，以及生活补助投入的稳定性、可持续性的问题。因此，需要完善家庭经济困难寄宿生生活费补助承担机制。具体来说，可参照免学杂费补助资金分担比例，西部地区中央和地方分担寄宿生生活费补助的比例为8∶2，中部地区为6∶4，东部地区分省确定。在此基础上，各省再确定省内各级政府分担寄宿生生活费补助的比例。
5.健全基本建设经费投入的长效机制。“新机制”要求建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，本次调查表明中东部农村中小学校舍维修改造长效保障机制实际并未完全确立。一些研究显示，一些地区基层政府(县级)需要负担一定比例或全部的校舍维修改造资金，资金供给的充足性和稳定性可能难以保证[9]。此外，虽然国家建立了农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，但只重视了对校舍的小型维修和改造，而忽视了对校舍的大型维修(大型维修公用经费无法承担)和重建。为了健全基本建设经费投入的长效机制，一方面，中央和省级政府需要加大对中东部贫困县校舍小型维修改造资金的转移支付力度，另一方面，各级政府也需要建立对农村中小学校舍大型维修和重建资金的长效保障机制。