关于政府采购国货若干问题的研究，本文主要内容关键词为：国货论文,政府采购论文,若干问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在《政府采购法》颁布以前，我国既没有加入世界贸易组织的《政府采购协议》，没有与相关国家对等开放政府采购市场，也没有关于政府采购保护本国产业的具体规定。因此，我国的政府采购市场，除曾经因一些政府部门过度采购进口汽车采取过控购措施以外，基本上是毫无保留地对外开放。
2003年《政府采购法》实施以来，政府采购在保护民族产业方面有了明确的法律依据，并在促进民族产业发展中开始发挥作用。更现实的是，在当前国际金融危机加剧之际，不少国家和地区出现了贸易保护主义抬头趋势，纷纷利用政府采购限制其他国家的产品和服务，以扩大本国需求。但是，另一方面，我国政府采购国货方面却遇到了标准不明确、采购缺乏具体操作依据、国货文化缺失等实际问题。如何清楚认识、落实国货采购相关问题，仍需要研究和探讨。
一、政府采购国货的客观性分析
从采购学原理看，在市场经济条件下，采购作为人们实现对使用价值需求目标的手段，对社会产品的销售总量及结构发挥着重要的扩张、抑制、调整或引导作用。人们采购什么、采购多少、向谁采购以及何时采购等，都会直接或间接地影响到经济总量及某些产业和产品的生产与发展。因此，利用采购调节和促进经济发展的作用，历来为世界各国所重视。
政府采购应该采购国货，则是由政府采购本质及其拥有的特殊功能所决定的。政府采购资金是社会公共资金，政府作为社会公共利益的代表，在处理采购什么、采购多少、为谁采购及向谁采购等问题方面，必须从全社会公共利益和总体利益出发，兼顾政府多方面的政策目标。
实际上，为了促进民族产业的发展，许多国家都通过行政或法律手段，要求本国政府部门或机构在采购货物、工程和服务时，必须优先购买本国产品，以保护本国供应商的利益。典型的如美国上世纪30年代颁布的《购买美国产品法》，从政策上和法律上确保政府机关优先购买美国产品。根据该法的规定，美国的一般产品可以享受6％的优惠，而如果是小型企业或少数民族企业，则可以享受高达12％的优惠。同时，对外国政府在政府采购中对美国产品的歧视性政策规定了严格的报复性程序。澳大利亚在筹备2000年奥运会时规定，所有场馆必须由本国企业承担。在1946年起草《关税与贸易总协定》时，由于政府采购的公共性及其他复杂的原因，各国政府采购是否对等开放的问题并没有被纳入谈判的内容之中。因此，在一般性市场开放以后，不开放的政府采购市场更被各国用来作为保护民族产业的重要手段。
直到上世纪70年代，由于政府采购的规模越来越大，对于国际贸易发展的影响也日益增强，在东京回合多边贸易谈判中，于1979年签订了《政府采购协议》，要求“关税与贸易总协定”成员加入这一协议，对等开放政府采购市场。但即便如此，该协议仍有两个重要的保护空间：一是每个成员可以自愿决定是否参加；二是各成员可以通过谈判有选择、有条件地开放政府采购市场。对于一些对民族产业和国家安全有重要影响的产业和产品，可以不开放或者暂缓开放。可见，从保护本国产品的角度出发，各国对于政府采购市场的开放持相当谨慎的态度。
政府采购国货受到各国政府的高度重视，也源于其巨大的采购金额和影响力。随着社会经济的发展，政府的采购性支出占GDP的比例日益增多。据统计，目前，市场经济国家政府采购规模一般占年度GDP的10％～15％左右。2005年政府集中采购的货物与服务金额为2960亿元。显然，如果包含巨额的政府公共工程采购，采购总额应不低于万亿元。如此巨额且具有集中性、计划性的政府采购金额，其采购什么、向谁采购都会对市场供应及供应商利益产生巨大影响。
政府采购国货可以在多方面发挥功能作用：
(一)政府采购国货是促进产业发展和拉动经济增长的重要途径。
政府采购国货可以增加本国供应商的销售金额和市场占有量，促进经济增长，提高就业率，增强竞争力，发挥西方经济学所阐述的乘数效应。相反，则会增加外国供应商的竞争能力。
(二)可以发挥保护特定产业、促进自主创新的重要作用。
现代经济以高科技为核心，一些对于经济全局和经济发展持续性具有决定性影响的产业和行业，如汽车发动机、计算机芯片、软件等，成为决定经济自主能力、控制能力和持续发展能力的决定性因素。而这些产品与服务往往是政府履行职能所需要的。因此，在未加入WTO《政府采购协议》时，运用政府对具有自主创新的高科技产品实行优先采购、优惠采购，重大创新政府首购和持续订购等方法，对于稳定和推进这类产业及自主创新产品具有不可替代的作用。
(三)政府采购国货是实现国家安全的重要条件。
现代技术特别是现代信息技术的发展，诸如IT、军事产品与服务的使用涉及重要国防、信息及经济安全。2006年美国政府采购了部分联想收购的IBM公司个人电脑，一度引起美国舆论哗然，最终美方以涉嫌妨碍国家安全给了诸多使用限制，可见西方国家对于政府采购涉及安全问题的重视。从我国的情况看，政府采购产品，包括电脑、各类软件、一些涉及国防安全的产品都不乏外国货，为经济安全、信息安全和国防安全埋下了隐患，必须引起高度重视。
(四)政府采购国货具有引导作用和倍数效应。
政府是社会的领导者和示范者，政府采购国货会使政府对民间、上级政府对下级政府发挥示范作用，并形成潜在国货精神和产生文化推动效应。
按照世界贸易组织倡导贸易自由化的精神，一般都鼓励WTO成员积极参加旨在对等开放政府采购市场的《政府采购协议》。我国加入该协议的程序也已经启动，但目前并没有加入，也就是说，我国政府采购没有义务采购非本国产品和服务。而且即使加入了《政府采购协议》，也不可能全面加入，而是选择特定区域、特定行业或特定行政级次的加入，没有加入的部分，仍然需要坚持采购国货原则；同时，加入《政府采购协议》还有门槛价格限制，门槛价以下的，仍需遵循采购国货原则。
但是，必须看到的是，我国政府采购国货的形势并不乐观。法律规定尚不十分严密，采购人国货意识淡薄，国货判断依据不明确，国外政府采购对中国供应商没有开放，而我国实际上在大量采购非国货产品，对于国货与非国货审查过于宽松等，这些问题的存在已经严重影响了政府国货采购的有效进行。
二、政府采购国货标准界定
在政府国货采购中，所面临的基本问题之一是国货标准界定。可以说，国货判断标准问题是实现政府国货采购规范化的首要问题。没有明确的国货标准，国货采购就无法规范操作。我国《政府采购法》规定政府采购应该采购本国货，但究竟什么是本国货，目前仍没有十分明确的界定。因此，国货标准问题需要我们进行专门讨论。
关于什么是国货，世界各国都有自己不同的概念和定义，其中最原始最简单的定义大都是指在本国境内生产和提供的工程、货物和服务。随着社会经济的日趋复杂，特别是经济发展全球化、经济投资主体多元化和经济成分的复杂化，原有的简单的判定国货与非国货的方法已经不适应新的形势，国货标准需要从不同的角度考虑多种因素确定判断。笔者认为，在当今国际经济条件下，判断是否属于国货，应该把握好以下几个主要标准。
(一)纯原产地标准。
原产地标准是指工程、货物和服务最初提供地。凡是由境内提供的是国货，由境外提供的就是非本国货。原产地标准是世界各国划分本国货与非本国货最原始、最根本的依据。1992年3月8日我国政府发布了出口货物原产地规则，其中第六条规定：符合下列标准之一的货物，其原产地为中华人民共和国。在这种原产地规则中，又分为全部在中华人民共和国境内生产或者制造和部分在本国制造的产品。在此，我们首先关注全部由中华人民共和国提供的部分，即纯原产地标准。其中主要包括：(1)从中华人民共和国领土和大陆架提取的矿产品。(2)在中华人民共和国境内收获或采集的植物及其产品。(3)在中华人民共和国境内繁殖和饲养的动物及其产品。(4)在中华人民共和国境内狩猎或捕捞获得的产品。(5)由中华人民共和国船只或者其他工具从海洋获得的海产品和其他产品及其加工制成的产品。(6)在中华人民共和国境内制造、加工过程中回收的废料及在中华人民共和国境内收集的其他废旧物品。(7)在中华人民共和国境内完全用于上述产品以及其他非进口原料加工制成的产品。根据这些标准，可以清楚地判断纯本国货与非本国货的界线。
(二)价值比率标准。
所谓价值比率标准，就是人们通常所说的产品价值中，国产因素在产品总价值中所占的价值比率。实际上，我们知道，单纯的本国货与非本国货的判断并不难。但在经济全球化的今天，各国经济已经相互融合。随着跨国公司业务的增加及经济投资主体的多元化，许多产品在国产与非国产方面已经形成了你中有我、我中有你的混合产品。在政府采购操作过程中，难以判断的正是介于本国货与非本国货之间的混合产品(工程、货物与服务)。这些混合产品可能是多国合作的结晶，兼有多个国家或地区的“身份”。改革开放以来，我国已有大量的中外合资、中外合作、外国独资等外商投资企业，这种外资机构大都在我国注册，是我国的企业法人，他们生产的产品或提供的劳务应属本国的产品和劳务。但这类企业往往是利用外国的原材料、零配件、外国的品牌价值，因此，他们提供的产品并不一定都是国货。还有一种情况，一些国内法人投资注册的企业，虽然并不是外资企业，但是，其生产主要是通过进口外国的原材料、装备、技术及零配件进行装配或组装而形成的产品。因此，使用“价值比率标准”，就是对于这种混合型产品在本国货与非本国货的认定时，主要依据产品或服务的在境内与境外形成的价值比率高低来计算。也就是说，产品或服务的成本与价值中，国产与非国产的部分哪部分更高，就成为划分的界线。一般情况下，衡量比率高低的基本依据比率是50％。就是说，在国内形成的价值比率超过50％，就是本国货，否则就是非本国货。价值比率法是世界各国最普遍使用的办法，大多数国家和地区在对待非GPA采购项目上，对于含有多种价值成分的产品判断本国货与非本国货时，都是遵循价值含量最高者归属原则。
关于价值比率判断法，有几个具体的情况需要特别说明。其一，中外合资、中外合作、外国独资企业在中国生产、加工、制造或提供服务，其产品或服务价值在中国境内的增值部分超过50％(大于50％)可以判定为本国货，反之为非本国货。其二，本国企业在外国注册，其生产和制造的产品，主要使用的是境外原材料，劳务，其中在国外形成的产品或服务价值超过50％，销售到国内时，仍应该判定为非本国货。反之，可以判定为本国货。其三，中国出口的产品，没有经过复杂加工，又销回中国，其价值成分国产比率仍在50％以上，仍应属于本国货。
价值比率标准在实际操作中有一定难度，需要做比较细致的工作。这主要是因为，价值比率标准需要产品成本价值量的计算。特别是在50％之间的区域确定，需要更精确的计算。而目前我国产品成本价值计算比较复杂，一些成本分摊划分没有十分明确的界限。因此，使用价值比率方法还需要有明确的制度约束，即采购机构有权利和义务要求所有涉及国货与非国货混合因素的产品，都必须清楚地提供产品成本的国内、国外价值构成，并承担法律责任。因此，也需要相应的财务会计制度支持。
(三)注册或国籍标准。
注册或国籍标准是针对供应商的国籍和注册地而言，就是经常所说的外国人和外国厂商的概念。如某地区《外国厂商参与非条约协定采购处理办法》中规定，所称的外国厂商，是指未取得本地区国籍之自然人，或者依外国法律登记的法人、机构或团体。在工程与货物采购方面，划分本国货与非本国货，与国籍和注册地并不一定产生必然联系。但是在劳务服务采购方面，划分本国货与非本国货是有内在联系的。一般情况下，国籍和注册地是劳务服务原产地认定的重要依据。仍以某地区为例，其对于非《政府采购协议》成员在劳务服务上的认定，就是以注册地为主要依据的：“劳务之原产地，除法令另有规定者外，依实际提供劳务者之国籍或登记地认定之。属于自然人者，依国籍认定之；非属自然人者，依登记地认定之。”实际上，随着社会经济的发展，政府对于劳务服务的采购也会不断增加，劳务服务采购是否能把握好“国货”的标准，同样十分重要。
三、规范政府国货采购的措施与对策
政府国货采购在明确国货标准之后，对于具体的采购实施，需要从观念改变、制度完善、过程控制和监督管理等多方面、全方位采取措施。
(一)强化国货文化的塑造与培育。
国货采购从某种意义上说也是一个文化问题。树立和塑造保护国货、使用国货、采购国货的国货文化，是做好政府国货采购的基础和根本。对于国民、政府机构及其工作人员而言，热爱国货、支持民族产业发展观念，还是热爱时尚和享受，追求名牌、高档、进口的文化与习惯，在很大程度上影响人们采购什么和向谁采购的价值取向。在过去很长一段时间里，由于生产力落后及其他一些原因，一些人产生了崇洋媚外的心理，以使用进口货为荣，甚至鄙视国货，或者不计成本地片面追求高功能、多功能的进口产品，加上过去我国没有政府采购本国货的相关法律规定，人们更缺乏这方面的意识和习惯。一些采购人单位为了使用习惯和出于个人便利等原因，不计公共成本，仍坚持采购进口产品或服务，如汽车、电器，特别是软件产品。也有一些采购人单位法制观念、规则意识淡漠，不按照法律办事，或者采取上有政策、下有对策的方式，逃避采购国货的约束。此外，国货采购还涉及责任感、国家安全等多方面的观念和文化。只有对纳税人的资金使用、对民族产业发展等有强烈责任感的情况下，才会将政府国货采购积极主动贯彻到实际行动之中。2002年我国《政府采购法》颁布以后，政府采购国货的意识有了很大的增强。但必须看到，文化和习惯的改变并不是轻而易举的事，它需要我们运用宣传、教育、惩戒等方式，强化政府部门和机关单位的热爱国货、使用国货、采购国货的意识和观念。同时，政府倡导采购国货的观念和文化，还能在很大程度上影响社会其他主体的采购行为，从而在更大程度上形成一种国货精神与文化。
(二)完善政府国货采购法律制度，明确法律解释。
我国《政府采购法》规定“政府采购应该采购本国货物、工程和服务”，法律意向与要求都十分明确。但是，在政府采购实践中，国货采购仍缺乏明确规定和依据。因此，实现政府国货采购规范化，必须从以下几个方面加强制度建设。
1.建立完善的国货认定制度。政府需要建立明确的国货认定制度。包括明确国货认定标准，认定程序及认定主体。虽然本文前面已经讨论过国货认定标准，但操作中必须有明确的法定标准；认定程序是指在哪个环节必须确定国货属性，对国货属性进行审定；同时，必须明确国货认定主体，即是否属于国货，应该由什么机构认定，才具有法律效力。
2.建立非国货采购许可制度。当国货无法满足社会公共需求和政府履行职能的需要时，政府仍然需要采购非国货。因此，为了控制非国货的采购，必须建立非国货采购许可制度。在我国现行《政府采购法》中，也有政府采购非国货的三方面的条件。(1)需要采购的货物、工程、服务在中国境内无法获取或无法以合理的商业条件获取的；(2)为在中国境外使用而进行的采购；(3)其他法律、行政法规另有规定的。也就是说，如果符合这三个方面的条件，政府可以采购非本国货。但是，非国货采购条件也存在不够明确的问题，需要进一步明确和完善。其一，应该明确“国内无法获取”的含意。“无法获取”是国内无法获取的某种特定设计，还是某种特定品牌和服务。如果这样，显然不能成为采购非本国货的理由。由于采购实质上是为了获取某种特定的功能，因此，法律细则至少应该规定三个条件：一是证明政府所需要的；二是国内无法获取的“功能”；三是国内其他产品无法替代的功能。由此可知，只有功能必要，且国内无法获取和无法替代的情况下，才能考虑采购非本国货。其二，“合理的商业条件”需要界定。“合理”还是“不合理”，无论是价格还是质量、服务或其他内容，应该有明确的判断标准。以价格因素为例，什么情况下，如采购本国货的价格是不合理的，是高于非本国货10％还是50％，需要有一个界定。同时，如果出现了不合理的价格条件，是否能够通过相应的办法很好地解决，等等。否则，“不合理的商业条件”一定会成为采购国货的阻碍，采购非国货的借口。其三，法律规定“为在中国境外使用而进行的采购”可以采购非国货。这里也需要明确，在中国境外使用，并在境外采购的部分，可以采购非本国货，但是如果在中国境外使用，而在中国境内采购，是否仍应该采购国货。对此需要从制度或制度说明中加以明确。其四，法律规定“其他法律、行政法规另有规定的”采购，可以随其规定。对此，也需要有明确的原则。因为存在“法律”与“法律”、“法律”与“行政法规”可能产生冲突的问题。处理这种问题的一般规则应该是：当《政府采购法》仍有法律效力时，不应该有与之相冲突的其他法律(除《宪法》调整以外)，更不能出现行政法规与法律相违背的情况。
(三)加强政府国货采购的监督与管理。
政府国货采购在文化形成与制度规范之后，关键在于监督执行。从我国的情况看，政府国货采购显然还存在监督管理方面的问题。由于政府国货采购规则不够完善，监督依据难以把握；政府采购是一项新事业，一些相关的监督管理部门存在人员少、琐事多，业务不够熟练及相关产品技术知识缺乏等问题，对政府国货采购问题或者无暇顾及，或者不能明确判断；政府采购的产品千差万别，既有纯本国货或纯外国货，更有国内、国外不同价值构成，不同股份构成等众多的混合产品，在价值构成测算体系不健全的情况下，监督管理难度大；此外，一些采购人单位及监督管理部门对于政府国货采购认识不足，也是经常导致政府国货采购疏于管理的重要原因。
加强政府国货采购监督管理，需要从多方位、多环节进行。(1)在政府采购预算环节，需要对采购需求进行审核，剔除各种没有正当理由的非国货采购安排。(2)在采购实施环节，加强对供应商的审查，对于非常明确的外国供应商，有权利按照《政府采购法》的规定加以拒绝。对于存在价值混合的产品或服务，需要提供产品价值构成比例。对于国内价值增值没有超过50％的产品不能采购。对于需要采购非本国货的产品，对其采购条件实行严格限制和审核。(3)在采购结果和验收环节，发现无合法理由采购非本国货，需要及时纠正和查处。(4)在投诉环节，对于各种关于国货采购的投诉认真对待，按照投诉的线索进行调查和处理。只有在监督与管理方面做好了工作，实现政府国货采购才真正成为可能。
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