构建城乡统筹的最低生活保障体系，本文主要内容关键词为：城乡论文,保障体系论文,最低生活论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长期以来，在二元社会结构和经济结构背景下，中国实行城乡有别的社会保障政策，积极建设和完善城镇最低生活保障制度，而大部分农村地区居民的基本生活保障则缺乏现代救济制度的保证，处于高度不完善状态。城乡分割、各成体系的社会保障制度，不仅有损于中国社会保障制度的完整性，而且也违背了社会保障公平性的原则。最低生活保障是最低层次的基本需求，因此在加快城乡社会保障体系的统筹时，要从统筹城乡最低生活保障制度入手。
一、建立农村低保制度势在必行
从世界各国发展经验来看，获得社会救助或最低生活保障的物质帮助权是公民的一项基本权利。中国传统的二元社会结构和计划经济时代形成的重工轻农、重城轻乡的社会经济政策，造成了城镇和农村社会保障制度的不统一、不和谐。农村社保制度的不完善，已成为制约中国社会发展、推进现代化进程的一个敏感因素。完善农村社会保障制度，当前最为迫切的任务之一就是建立农村低保制度。
（一）中国农村的贫困状况
从农村贫困人口的状况看，按照每人每年100元的标准，1978年中国农村有2.5亿贫困人口。2005年，农村贫困线标准上升到年收入683元，以此为标准的农村贫困人口总量下降到2365万人。农村贫困发生率也从1978年的30.7％下降到2005年的2.5％，这表明农村反贫困取得了巨大的成绩。但也应看到，农民的抗风险能力很低。比如，2003年，由于受到亚洲金融危机的持续影响和当年“非典”及自然灾害的冲击，农村贫困人口规模和贫困发生率不降反升。宏观经济出现较大波动、尤其是农村经济受到比较严重负面影响的1986、1989和1991年也曾出现过类似情况（见表1）。
表1 1978～2005年农村贫困人口、贫困线和贫困发生率状况
资料来源：国家统计局农村社会经济调查司：《中国农村住户调查年鉴（2006）》，中国统计出版社，2006年。
从城乡收入分配来看，2005年，全国城镇居民人均可支配收入实际增长9.6％，农民人均纯收入实际增长只有6.2％。城乡居民收入差距已从1997年的2.47倍扩大到2005年的3.22倍。1997～2005年，农民人均纯收入增长率在4％～6％左右，只有同期城镇居民收入年增长幅度的一半。约占全国总人口六成的农村居民在全国消费品市场所占的份额还不到四成，反映了城乡生活水平的巨大差距。城镇居民拥有更多的投资渠道，灰色收入也更多，实际的城乡差距更大。不仅城乡之间居民收入分配存在较大差距，而且农村居民内部的收入差距也较大，2004年农村居民基尼系数为0.37，城镇为0.33（国家统计局，2006）。
（二）中国农村社会救助和最低生活保障现状
随着农村人民公社的解体，农村家庭联产责任制得到普遍推广，农村传统的集体经济开始瓦解，新的集体经济集中度大大弱化。过去农村地区主要的社会救助形式——“五保户”制度在社会转型和经济转轨进程中，逐渐丧失了存在的经济基础和制度保障，面临着诸多挑战，形势非常严峻。虽然1993年中国实施了救灾工作分级管理，1994年国务院颁布了《农村“五保”供养工作条例》，但农村“五保”制度和新救灾管理制度目前还是难以全面、有效地覆盖所有农村贫困人口。通过对《中国民政统计年鉴（2006）》有关资料的分析，我们得出的结论是，农村地区还有相当多的贫困人口没有得到长效性的制度保障。2005年全国农村贫困人口为2365万人，尽管得到救助的困难群众有1981.8万人，占贫困人口的80％左右，但最低生活保障制度覆盖人群仅为825万，占贫困人口的34.88％。也就是说，农村贫困人口中有65％以上还没有纳入长效性的制度保障。与此形成鲜明对比的是，城镇最低生活保障制度的覆盖人数高达2234.2万人（见表2），低保资金支出191.93亿元，是农村的7.6倍，基本实现了全覆盖（民政部财务和机关事务司，2006）。
表2 农村困难群众救助和城乡居民最低生活保障情况
资料来源：民政部财务和机关事务司：《中国民政统计年鉴（2006）》，中国统计出版社，2006年。
传统的农村社会救助制度存在着覆盖面窄、救济水平过低、标准混乱和救济经费严重不足等缺陷，显然已经不能适应农村贫困居民的需要。而目前各地自己探索建立的农村最低生活保障制度，覆盖面还比较小，难以承担起农村社会安全网的作用。
（三）统筹城乡低保的可行性
目前，有研究表明，中国城乡收入差距占总收入差距的75％，个别省份甚至达到85％以上（杨宜勇等，2005），到收入差距主要体现在城镇居民和农村居民两大社会群体之间，是中国经济转轨和社会转型期存在制度性贫困的鲜明特征。过高的群体性收入差距已经对社会的稳定发展形成了威胁，必须通过建立农村最低生活保障制度，缩小城乡居民最终收入的差距。
国际经验证明，最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制，是所有现代国家社会保障体系中必不可少的基本组成部分。英国国家统计局的一份研究报告《社会动态（1985）》曾经指出，根据英国政府机构1982年对1486户最低收入者和1486户最高收入者调查的结果证明，在经过税收、社会保障收入的调整之后，前者每户的年平均收入由原来的150英镑增加为3220英镑，收入增长了20.47倍，后者每户平均收入则由17390英镑减少为12260英镑，收入降幅只有29.5％，但收入差距明显缩小。在未进行税收和社会保障收入的调整之前，1486户最高收入者和1486户最低收入者收入之比为115.93∶1；在进行税收和社会保障收入的调整之后，这1486户最高收入者和1486户最低收入者收入之比降低为3.81∶1，缩小了30.43倍（李踪，1989）。因此，作为收入再分配机制主体的社会保障制度，尤其是能够直接对收入进行再分配的最低生活保障制度，能够有效地缓解两极分化、缩小贫富差距。这一点，对发达国家管用，对发展中国家也管用。
经过28年的改革开放，一方面中国经济高速发展，财力不断增加（见表3）；另一方面由于政府职能在公共政策上的缺位，造成了潜在的社会问题，危害着社会公平。政府公共政策缺位的一个重要表现就是社会保障制度的不健全，尤其是在农村地区。我们认为，统筹城乡居民最低生活保障制度的关键，是在完善城市低保的同时，尽快建立健全适合不同经济水平地区的农村居民最低生活保障制度，保障农村贫困居民的基本生活，努力使他们回归到主流社会。统筹城乡最低生活保障制度，符合建立和完善与经济发展水平相适应的社会保障制度的需要，有利于缩小两极分化，有利于社会稳定和人的全面发展。
表3 1990～2005年政府（总、中央、地方）财政收入及增长情况
资料来源：国家统计局，《中国统计年鉴（2006）》，中国统计出版社，2006年。
二、构建农村低保制度的分析框架和运作方法
考虑到最低生活保障制度的“支出刚性增长”特征，建立农村低保应该定位于低标准、广覆盖，提供满足基本生活需求的资金或实物，避免产生依赖心理甚至“福利陷阱”。建立农村居民最低生活保障制度是一项复杂的、阶段性工程。我们按照由低到高的顺序，将统筹城乡最低生活保障制度划分为3个不同阶段， 每个阶段都有一个目标。统筹城乡最低生活保障体系的最高目标也是社会保障发展的终极目标、长期目标，即实现城乡最低生活保障制度的一体化；中间目标即中期目标是缩小城乡最低生活保障水平，力争把城乡最低生活保障水平调整到社会各阶层可接受的范围内；最低目标也是短期目标，是根据建立与中国经济发展水平相一致的、符合农村居民需求的最低生活保障制度。本文重点讨论的是最低目标。
（一）常用贫困线的测定方法
最低生活保障制度设计的首要问题在于确定贫困线和最低生活保障线。通用的标准是指维持生存所必需消费的商品和劳务的最低费用。国外比较成熟的贫困线确认方法主要有恩格尔系数法、市场菜篮法、国际贫困标准和生活形态法（唐钧，1997）。经典的恩格尔系数法计算简单、易于操作，但容易导致最低生活保障水平偏低，形成对一部分相对贫困居民的排斥。中国农村经济发展的地域差异性很大，农村最低生活保障水平的地域性差异应该成为一个非常重要的考虑因素。因此，我们提出首先要建立反映地域差异的“三梯队模型”，运用恩格尔系数法初步计算出不同经济带农村的贫困线和贫困人口的规模，再通过最低生活保障覆盖面法对得出的贫困人口规模进行修订，这就能够最大限度的避免对相对贫困人口的排斥，在技术上实现农村最低生活保障制度的“应保尽保”。
（二）“三梯队模型”的建立
农村居民最低生活保障的“三梯队模型”，是将中国划分为3个经济带， 在各个经济带内部划分出两大类，来建立农村最低生活保障制度。
3个经济带包括经济高度发达地区、经济一般发达地区和经济欠发达地区。 其中，经济发达地区主要是指东部沿海地区，经济中等地区主要是指中国中部地区（包括东北等老工业基地），欠发达地区主要是指中国西部地区。以2005年为例，中国人均GDP大约为1714美元。中国人均GDP高于平均水平1／4以上（如2142美元以上）的省份可以划分为经济高度发达地区；中国人均GDP低于平均水平1／4（如1285美元以下）的省份可以划分为经济欠发达地区；那么，中国人均GDP居于1285～2142美元之间的省份可以划分为经济一般发达地区（见表4）。在每个经济带内部，对农村低保对象进行分类，一类是以丧失劳动力的老年人、残疾人和贫困家庭的儿童为主的家庭，另一类是以由于制度原因暂时失去劳动机会和基本收入的劳动者为主的家庭。
表4 2005年3个经济带组成及人均GDP情况
资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴（2006）》，中国统计出版社，2006年。
“三梯队模型”不同经济带中的不同等级代表了不同的低保对象（见图），较低的一级代表第一类低保对象，政府要给予基本生活的保障费用和生活服务；较高的一级代表第二类农村家庭，除了基本的生活费用之外，低保还要提供一定的经费用于学习科技务农的知识和技术以提高致富技能，并且第二类农村居民的低保制度要与建设社会主义新农村相结合，充分利用国家“统筹城乡经济社会发展、实行工业反哺农业、城市支持农村和‘多予少取放活’”的方针政策，建立完善到位的农村最低生活保障制度。
图 三梯队模型示意图
我们将“三梯队模型”表述为3个等6个级，3个等就是3个经济带，6个级是指每个经济带内部又划分为两个级。“三梯队模型”的主要意义在于，既可以避免过去城市最低生活保障制度产生的主要问题，又符合中国区域经济发展的特点，还能兼顾中央和地方的积极性。
第一，“三梯队模型”可以解决“应保尽保”问题。最低生活保障制度作为基本的社会基础设施，应保尽保是一项重要原则，包括两个方面：一是确实没有创收能力、生活非常困难的群体应该得到政府提供的制度保障；二是制度性保障不提供给有劳动能力而无就业愿望的人员。目前在城市实施最低生活保障制度时，后一个方面就出现了一些问题，比如在一定程度上产生了低保福利依赖现象，甚至一些健全的年轻人也在享受最低生活保障（周昌祥，2006）。这影响了制度的公平性，而且加重了财政的负担。将农村低保对象分为两类，考虑其各自的特点，区别对待，会使财政投入组合得到优化。
第二，“三梯队模型”符合区域发展不平衡的现状。中国地域广阔，东部、中部、西部地区经济发展水平差异较大（见表5）。2005 年中部地区农村人均纯收入只有东部地区的71％，西部地区的人均纯收入还不到东部地区的60％。在国家“八七”扶贫攻坚计划确定的全国592个贫困县中，东、中、西3个地带分别有105个、180个和307个，占全国贫困县的比例分别为17.73％、30.41％和51.86 ％（郭永中，2004）。在3 个经济带建立总体思路一致而保障水平和保障结构户有差别的制度，具有更强的针对性。
表5 2005年中国东、中、西部农村居民人均纯收入和生活消费支出情况 元
全国东部中部西部
人均纯收入3254.9 4416.6 2999.5 2300.4
人均生活消费支出 2555.4 3257.4 2314.3 1933.1
资料来源：国家统计局农村社会经济调查司：《中国农村住户调查年鉴（2006）》，中国统计出版社，2006年。
第三，“三梯队模型”能够优化中央地方财政关系。逐步实现基本公共服务均等化，是未来15年完善中国公共财政制度的目标。公共服务均等化的背后，是政府财力投入的支撑。经济欠发达地区和经济中等地区的地方政府收入增长缓慢，支出压力又比较大，需要中央政府加大转移支付力度。经济发达地区已经积累了较多的发展成果，地方政府的税基又比较宽，可以主要依赖自身的力量发展农村最低生活保障制度。
（三）最低生活保障标准的初步确定
我们采用恩格尔系数法引用“适量的饮食费用”这个概念，结合“3个经济带”的物价水平，计算相应必备饮食费用，由此得出贫困线也随着各地区的物价水平的不同而变动。
表6是中国营养学会推荐食品定量标准。首先，采用40 ％最低收入户组居民家庭实际消费的各种食品混合单价，可以避免饮食费用定得过高或过低（李学增、程学斌，1997）。其次，用中国营养学会推荐的食品消费量乘以40％最低收入户组居民家庭实际消费的各种食品混合单价，就可以基本得出适量的饮食费用。再次，选取合适的恩格尔系数。联合国粮农组织提出了依据恩格尔系数划定贫困和富裕的标准，我们将食品消费支出占总消费支出的60％作为中国农村居民贫困家庭的尺度。最后，用适量的饮食费用除以恩格尔系数得出贫困线，即最低生活保障线＝适量的饮食费用／0.6。
表6 营养学会推荐食品定量表 千克／月人均
食品类别标准食品类别标准
粮食14.20
肉类1.50
薯类3.0 乳类2.0
干豆类 1.0 蛋类0.5
蔬菜12.0鱼虾0.5
水果0.8 油脂类 0.25
资料来源：《食物成分表》，卫生经济出版社，1992年。
根据中国农村居民收入分布情况，可以通过贫困线对照得出农村贫困人口及需要纳入最低生活保障的农村人口总数。
（四）通过保障范围修订保障标准
孤立地通过恩格尔系数法确定中国农村居民最低生活保障制度的核心指标，还欠妥。可以结合最低生活保障覆盖面比例法，对贫困人口的数量做进一步修订。根据社会保障理论，国际上通常将一定区域内人口的5％确定为最低生活保障的对象，并得到了广泛的应用（朱玲，2000）。中国城市最低生活线也是依据6％的比例进行设计的。结合农村地区经济发展和中国农村人口占总人口比重较大的实际情况，6％的最低生活保障覆盖面是一个较高的目标。
当前，要实现的是统筹城乡低保的最低目标，可以先把保障的范围缩小一点、标准放低一点，拟定保障对象占农村地区居民总数的4％左右。 随着中国经济的增长和社会的发展，再逐步提高覆盖范围，力争逐步达到5％。 进一步缩小与城市最低生活保障线的差距，最终达到城市居民最低生活保障覆盖范围即6％， 完全实现城乡最低生活保障体系的统筹。
2005年中国农村总人口约为74544万人，占全国总人口的57％，那么，救助4％的农村居民，最低生活保障覆盖面约为2982万人左右。按照近年来中国人口变化的趋势，假设中国总人口自然增长率保持6‰不变、城市化率每年提高1％；到2010年，农村居民最低生活保障覆盖率可以达到5％；2015年可以达到6％（见表7）。
表7 2005～2015年农村居民最低生活保障覆盖率线性变动情况及覆盖人数
资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴（2006）》，中国统计出版社，2006年。
（五）农村最低生活保障体系的资金及其来源
根据农村低保的“三梯队模型”，构建中央、省、地方“三家抬”的农村最低生活保障财政体系。近年来，中国财政呈现出中央与地方收支“倒挂”的态势，中央财政收入比重大、支出比重小，地方财政支出比重大、收入比重小。中央财政对地方的转移支付能力不断增强，中央政府在收入再分配和宏观调控方面具有较强的优势。在经济欠发达地区，农村低保投入严重不足的中西部地区（见表8）， 中央财政应承担主要责任，负责最低生活保障资金的大部分投入，可以在80％以上，其余由省级财政补充，乡镇政府负责最低生活保障制度的管理和运行。在经济一般发达地区，目前保障投入也比较低，中央政府可以负担50％，省政府财政投入30％左右，其余由县乡财政补充；县乡分摊比例根据基层财政收支实际状况确定。经济高度发达地区的农村现代化程度高，农民相对比较富裕。目前省级和地方财政投入已经比较多，一些地区已经实现了全民最低生活保障（如浙江省）。可以由省级财政负责50％以上，县乡财政负责40％以上，中央财政提供适当的补贴。
表8 2005年中国城乡低保投入地区分布情况
项目 东部地区 中部地区 西部地区
绝对水平(亿元)
城镇51.81 57.74 63.51
农村19.72 3.36 2.23
占全国比重(%)
城镇26.99 30.08 33.09
农村77.90 13.29 8.81
资料来源：民政部财务和机关事务司：《中国民政统计年鉴（2006）》，中国统计出版社，2006年。
最低生活保障所需资金，由各级人民政府列入年度财政预算，纳入低保专项资金支出项目，专项管理，专款专用，实行财政专户管理。还可以提取一定比例的风险准备金，如果年度低保支出超过预算（由于一些不可预见性引入，如自然灾害发生、流行病暴发、物价超常增长等引起低保户数量增加或低保标准提高），风险准备金就能够起到适时调节的作用，防止权责不明确导致的问题。
标签：贫困人口论文; 低保论文; 中国贫困标准论文; 经济模型论文; 贫困问题论文; 城乡差异论文; 财政制度论文; 经济论文; 经济学论文; 城乡差距论文;