制度创新：粤港高新技术产业协同发展的新视角，本文主要内容关键词为：粤港论文,高新技术产业论文,制度创新论文,新视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F127[文献标识码]A[文章编号]1000-5072(2001)02-0053-06
世界各国的产业结构正在朝向高技术结构和高经济效益的方向协调发展，高新技术产业逐渐成为经济的支柱。中国也面临发展高新技术产业的挑战和机遇，其中广东和香港具有特殊的优势，发展高新技术产业得天独厚。高新技术产业的发展，主要是靠市场机制的作用；但在市场机制发育不成熟的阶段，仅靠通过漫长的自由竞争过程进行自发调节，难以稳步、较快发展高新技术产业，必须通过制度创新，加速市场发育，提高资源配置效率。进行制度创新，发展高新技术产业，政府的支持是重要的一个环节。在粤港两地实现资源有效整合、协同发展高新技术产业中，政府层面的协调必不可少，探索政府在不同的社会制度和经济制度之间的合作方式和组织形式具有创新的意义。
一、政府介入的理论依据
政府对高新技术产业的介入已经是世界高新技术产业发展的一个重要趋势。我们试图通过理论分析，论述政府介入高新技术产业发展的必要性。有三种理论可以解释政府在高新技术产业的发展中可以大有作为的深层原因。
（一）经济外部性理论。大多数时候，经济学家们认为，政府介入市场，主要的原因是赶超战略的存在。相对落后的国家尽管面临许多不利条件，却有一笔巨大的财富，那就是发达国家积累的技术知识。[1]当然利用这样一笔财富需要有良好的基础，即相对落后的国家能够开发自己的技术能力，并选择、吸收、适应而且改进进口技术。技术能力的开发则具有外部性，即它的社会收益远远超过私人利益。由于增强一个地区的技术能力具有很强的外部经济效果，市场协调机制往往丧失作用（即“市场失灵”）。因此政府应该介入，通过公共事业、基础设施的投资，来支援技术能力的深化，可以充分扩大整体社会的福利。政府介入高新技术产业的另一个重要的动力在于它存在很强的产业关联性、要求协调发展，这种协调发展的社会效益比私人可能得到的收益高得多，因而由政府出面的协调能够起到催化剂的作用。
（二）新兴产业保护理论。新兴产业保护理论（幼稚产业保护理论）是为了培育幼稚产业在国际市场范围内的竞争力，减轻现有国际市场竞争的威胁而采取的相应措施。由于消化吸收复杂技术需要时间，生产经验的积累也需要相当长的时间，因此有必要从外部竞争方面对新兴的产业给予保护，这种保护可能采取的形式有关税、生产许可证等方式。政府采取措施隔断与国际市场的联系，创造相对优裕的环境催生新兴产业，改善自己在国际经济体系中的分工和地位，符合经济长期良性发展的需要。
（三）国际竞争的对策理论。国际竞争的对策理论起源于经济的外部性理论。由于越来越多的国家包括美国都主张政府有必要对研究开发予以积极支援，因此高新技术产业领域的国际竞争普遍建立在政府支持的基础上展开。各国相继出台的国家高新技术长期发展的规划显然带有相互竞争、相互促进的色彩。出于对策论的考虑，各国政府对研究开发给予积极支持。在国际市场上，不同政府之间的战略往往产生相互依赖，高新技术产业的高度国际化趋势也促使了各国政府之间对高新技术产业的支援也处在互动状态。政府的支援一方面抵消外国政府对其产业的支援，另一方面增强本国产业的竞争力度。
除上述理论外，扶持中小企业、促进有效市场竞争也是政府介入的依据之一。新技术体系的产生往往由中小型企业首先采用，以便在产品细分上打开一个新市场，从而获得于大型企业竞争的利基。而在这个过程中，如果没有政府的产业政策和其他方面的支持，由于高新技术产业具有技术高度复杂、资金高度密集和风险较大的特点，中小型企业往往难以获得新技术和充足的资金而夭折。因而，政府的介入也是必需的。
二、日本和台湾的经验借鉴
选择日本、台湾来研究政府在高新技术产业发展中所起的作用，是因为它们分别代表了发达国家以及新兴工业化地区对高新技术产业支持的普遍做法；而且这两个政府都处在东方文化的体系中，尤其台湾经济文化背景与香港相似，有利于为粤港高新技术产业的协同发展寻找合适的工具和策略。
（一）日本的经验。日本经济实力雄厚，属于经济发达国家，但日本的高新技术产业发展的进程却带有浓厚的后发展国家色彩。日本科学技术政策一直就是全面引进西方发达国家的先进科学技术并将其应用于本国的工业生产之中。[2]日本的通产省的导向作用不同于几乎所有西欧或北美的类似的部门，它承担了政府对于更后期的长期技术政策的责任。日本体制的成功，依靠的是合理精确的识别几种技术努力核心投资关键领域。因此，日本政府在本国高新技术产业的发展中，核心的角色是指导者，而不是主导者。日本的政府、市场、企业主体之间的互补关系有效地将长期的战略规划和微观的组织努力方向以及高效率的资源流动结合在一起，形成了高速度的技术进步效益。但政府的介入（或者优惠的政策）并不是高新技术产业获得发展的充分条件，技术进步是日本经济增长的一个重要源泉，但还有其他同样重要的因素（如制度因素等）在起作用。日本在某些重要新技术领域处在领先地位，不仅仅与研究发展的规模有关，而且与“诸如社会或制度的变革有关”。[3]甚至可以进一步认为，政府在技术引进和投资导向上的努力并不是日本成功的深层次原因，深层次的原因是因为日本独有的政府制度框架与演进的组织方式之间的无意识的互补性质，一种独特的组织协调机制在企业内部和企业之间逐渐演化形成，并导致政府转向“亲善市场”，重视增强竞争性市场在资源配置协调中的作用。[1]在八十年代以后，日本开始对其科学技术政策进行重大调整。不同于其他西方发达国家，日本越来越多强调基础研究对于日本未来经济发展的重要性。进入九十年代以后，日本的科学技术政策制定者更加意识到日本需要拥有建立在基础研究之上的更为先进的工业。[2]可以发现科技政策的调整最终会对已经形成的政府与市场、企业之间的互补促进发展的模式产生影响。在日本的《1996年科学技术基本计划》中，体制改革和人事制度的调整被列为最重要的事项。政府不再满足于通过先进技术和关键技术的预测来影响企业，而是更直接深入投资和制度上的设计安排。政府与企业之间的介质可能会多元化，而不是单纯地通过市场。当然，对于日本而言，为降低制度切换的成本，政府对高新技术产业的援助，包括对基础研发活动的支持，都需要延续市场经济规律的激励机制。在高新科技领域生产体系越来越具有开放性和虚拟性的趋势下，日本公司横向层级制的组织形式没有美式的分权化层级制制度有竞争力。[1]因此改变的不是市场，而是政府和企业的组织制度。
（二）台湾的经验。台湾的高新技术产业起步比较早，且政府的规划起了决定性的作用。台湾是以中小企业为经济发展的主体，普遍上资金缺乏、规模不足；而高新技术产业所具有的高投入和高风险性，加上知识产权缺乏保障，使得企业家所要求的高收益不确定性很高，依靠企业的投入进行持续的研发活动是不现实的。在民间研发意愿不高或能力不足的情况下，政府介入可以扭转态势。由此看出，台湾对高新技术产业的介入，主要建立在外部经济理论基础上。从策略和其实施的具体措施上看，台湾偏好通过设置经济特别区域来贯彻产业长期发展的目标。和日本不同，台湾政府在高新技术产业的发展中起了主导作用。高新技术产业的发展方向是由政府选择确定的，研究发展经费也是主要由政府负担。[4]通过高新技术园区和政府制定的一系列的投资办法，台湾电子业的发展取得了显著成功。台湾政府直接介入高新技术产业领域有一定的理论基础，也取得了成功，但应该看到台湾获得成功也应该存在内在的制度因素，如儒家文化传统中对教育的高度重视，与政府积极介入相呼应的市场体制建设的完善和有利于私人企业发展的政策，稳定的货币等。
（三）日本和台湾的比较。日本和台湾的高新技术产业虽然都被视为政府大力推动的结果，但政府所起的作用仍然有区别。台湾作为新兴的工业化地区，发展高新技术产业主要依靠政府的优惠政策和措施，实现优势资源的空间集聚发展，政府充当起主导的角色。台湾政府对高新技术产业的选择也反映了新兴工业化国家和地区，由于本身的经济资源和技术实力的局限难以对经济展开全面的支持，只能选择重点。因此政策的差异，也直接影响了行业的发展，如台湾半导体行业和电子计算机行业的崛起，充分体现了政府在高新技术产业方向上的巨大牵引力。但以中小企业为主的台湾经济体系，在发展高新技术产业时，如果始终依赖政府的经费援助，显然会产生很大限制，因此台湾政府的努力方向是尽可能让市场规律在这些领域产生良性的激励机制，让人才、风险资金充分有效地运转起来。
日本政府对高新技术产业的发展更多的是以技术预测、引导的方式实现的，最终是市场这只“无形的手”在牵引日本的大公司投入高新技术产业的国际竞争体系。由于政府对先进技术方向的自觉把握，日本的大公司有更强烈的危机感投资于高新技术领域，这也使得日本的高新技术产业的发展路径和台湾、韩国有显著的区别。在这一点上与美国也不同，美国政府的注意力在于维护市场竞争的自由性，反对垄断，促进大公司更多地将技术成果扩散到中小型企业。在美国这种技术开放性程度较高的情况下，中小型企业有可能也有动力在较高的起点上，进入最先进的领域。日本具有强大的经济和技术实力，它谋求的是全面的发展和领先，而最先进的技术是不可能从别的国家购买获取的，这就是日本为什么在八十年代以后转向基础研究，加强政府的直接援助的原因。为了这个目的，日本大幅度增加研发经费的同时，也热衷于开放国际联合研发的科研体系。
三、政府介入的边界
（一）对政府介入效率的质疑。各种关于政府介入高新技术产业的理论，虽然具有相同的目标，但出发点却不尽相同，而且每一种理论都有薄弱环节。外部性理论虽然希望以政府协调来降低市场失灵对经济长期增长的危害。但对于政府协调的可靠性却从来没有确定的保障。政府并不一定能够获得进行宏观协调所需要的充分的信息，因此政府协调失灵难以避免。对特定企业或行业的定向贷款和资助也有可能诱发浪费社会资源的“寻租”行为。新兴产业保护理论虽然没有特别针对高新技术产业，但一直都受到学者的质疑：保护的后果有可能是产生在国内垄断而又不思进取的企业，并不利于一国增强该行业的国际竞争力。至于国家间竞争的对策论的要求，如果是从政府竞争的策略性要求出发，而不是从实际的产业结构调整的需要出发，往往会造成社会资源的浪费。
每种理论都有其薄弱环节，这使得人们对政府介入的效率产生怀疑。同时，政府的介入也有其内在缺陷。与市场缺陷相对应，非市场也有其内在缺陷，具体表现为以下几种类型：(1)成本与收入的分离造成多余的和增加的成本；(2)内在性和不合理的组织目标；(3)派生的外在性；(4)由于权力和特权造成的分配不公平。[5]这些缺陷导致非市场组织的效率并非像人们想象中那样理想。其中，政府正是非市场组织的重要形式。因此，政府对高新技术产业干预虽然具有一定的理论基础，但政府介入也有其内在缺陷导致效率降低，因而在实际操作和干预边界方面都需要深入探讨。
（二）介入边界与制度创新。政府介入高新技术产业的理论基础和实践研究，都表明对于高技术密集工业的干预能够取得良好的经济效益。但理论和经验也表明，政府的干预不一定比自然发展的效率高。同时，香港具有经济自由的传统，经济自由主义者认为香港作为高度自由的市场经济，如果有需求，市场的力量应该能够引导资源投入到高新科技产业，认为自上而下的过程会破坏资源利用的效率。因而，在考虑粤港协同发展高新科技产业时，需要慎重把握政府介入的边界。
高新科技产业的竞争优势需要长时间的培育，各国该产业的发展都有浓厚的特殊保护、特殊支持的色彩。但政府介入高新科技产业的发展，必须注意维护市场机制的活力，比较忌讳的是越过市场，从政府的角度对某个具体企业或者行业的发展给予直接的支持和投资，而应当在创造公平竞争环境中注重对企业竞争能力培育的间接支持。尽管直接的方式会立竿见影，但很多的例子证明这种做法效率很低。除了低效率的机构运转对高新技术产业发展造成障碍以外，被资助企业可以依赖政府的大量投入生存下来是影响效率的另一个重要原因。
一般认为政府对高新技术产业的支持主要通过三种手段即产业政策、财政政策和货币政策而实现，无论是日本还是台湾，这三种政策对高新技术的支援都得到了充分的体现。根据国际竞争对策论的观点，广东也好，香港也好，此时加入国际范围的高新技术产业体系，就一定需要政府的优惠政策。但对于发展高新技术产业来说，制定优惠的政策是容易的，困难的是通过制度创新，改变低效率的制度，或者说是改变与发展高新技术产业所需要的条件不吻合的地方。在这一过程中，制度的调整往往成为各个经济体系发展高新技术产业水平高低的主要环节。正如日本战后的经济高速增长表面上看得力于政府对技术引进的重视和对投资的关注，但本质原因却是制度框架体系与企业组织形式的无意识的吻合。[1]可以说，制定创新正是政府介入、提供间接支持的本质所在。
四、对粤港协同发展高新科技产业制度安排的分析
粤港两地政府在高新技术产业的协同发展中，没有现成的机制或榜样，有效的模式必须在实践中探索。就两地政府在本地高新技术产业的角色而言，广东和香港的差别类似于台湾和日本政府之间的差异。广东省政府在支持本地高新技术产业的发展中，起着主导的作用。而香港政府在高新技术产业发展中的作用则是引导者的角色，对经济的支持集中在基础设施范畴之内。目前，两地政府在交流上取得的一些的成果，也集中在基础设施范畴内，所以比较顺畅。一旦超出这个范畴，粤港两地政府之间的协作，又如何开展呢？再者，两地之间不同的社会制度和不同的市场环境下形成的不同的习惯和做法，在深入密切协作的过程中，自然也会相互冲突，这些差异也可能影响到粤港政府对协调工具的选择。“一国两制”的要义是真正确立香港与大陆之间的一种制度的互动，以香港的自由资本主义制度作为中国社会主义制度的对外经济交往的缓冲地带，以降低中国与外部环境交往中双方的制度风险。[6]
在前文中已经讨论了，在高新技术产业中，政府有为有不为，且制度因素必须纳入政府协调方式的考虑范围之内。粤港政府在高新技术产业的协同发展中，重要的不是相互提供优惠政策，而是寻找一种能够保障两地之间高新技术产业协同目标实现的制度。制度是一种涉及到社会、政治及经济行为各方面的行为规则，它是由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制所组成。[7]因此，粤港两地政府需要确定的是一套包括实施机制在内的行为规则。政府之间的行为规则应该是一种规范化的可以设计的制度，即它属于正式的约束。而制度本身，还包含着一部分非正式的约束。非正式的约束是在长期交往过程中潜移默化地形成的一种习惯性的做法，是不能设计和选择的。只有正式约束可以有意识地创造形成。以下通过简单分析非正式约束对正式约束的影响，指出粤港协同发展高新科技产业制度安排的原则和粗略的框架。如果用制度经济学的分析工具交易成本来解释粤港两地之间的政府层面的协调，可以这样理解：由于粤港两地高新技术产业具有协调发展的资源互补特性，因此高新技术产业的发展在粤港两地有内部化的自然倾向，在此过程中，一些市场调整行为被政府协调所替代；还有，旧有的合作模式的历史经验作为一种非正式的约束，以惯性的方式出现，并推动粤港两地高新技术产业的协同发展。
从上述分析来看，粤港两地政府协调机制的安排，应遵循以下原则：首先，政府之间的协调必须要确定共同的发展目标；其次，政府之间采用的协调工具尽可能借用市场通道来实现发展目标，以减少寻租行为，避免特权的滥用；再次，政府之间协调的重点应该放在基础设施建设上的相应发展，以创造良好的产业环境；第四，政府之间的协调在不同立法、不同激励机制的调整上，以宪法和基本法为界，尽可能创造宽松的环境。
关于粤港两地政府在高新技术产业协同发展中的制度安排的粗略框架设想如下：首先，已经成立的粤港联席会议将成为两地政府常规性的信息交换中心，类似于常务机构，负责组织协调两地高新技术产业协同发展的全面计划，并及时跟踪，为两地政府最高层面的沟通提供咨询建议，并保持与两地职能部门的密切联系；第二，由政府出面建立两地高新技术产业的信息库，成立松散型的两地专家顾问小组，定期发布两地新技术、新项目、新政策和专业人才信息，使粤港两地之间以及对外保持良好的通透性，为两地中小型高新技术企业的合作创造良好的条件；第三，在跨界大型基建项目协调委员会的基础上，建立大型项目协调中心，为跨区性的大型科技开发项目和投资项目的开发或投资方提供支援辅助服务。
[收稿日期]2000-12-11