危机预警中的政府信息管理与调控——基于人口安全预警系统的研究，本文主要内容关键词为：信息管理论文,预警系统论文,人口论文,危机论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D630.1；D632.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－0863（2008）08－0086－05
随着科学发展观的确立和构建和谐社会行动的展开，公共安全监测与危机治理已成为一项重要的政府工作。围绕这项工作，用于辅助决策的预警决策信息系统是必不可少的，它可被用于早一步科学地发现问题，帮助政府及时进行应急准备，以适度的规模、快速的反应和有针对性的行动，努力将公共安全事故的危害降到最低。可见，预警系统研究具有重要的理论价值和实践意义。而预警系统的运作过程，实质上也是政府在危机预警中的信息处理过程，换句话说，政府的信息管理与调控质量直接决定着预警工作品质。有鉴于此，本文将以人口安全预警系统开发为例，以提升政府的预警质量和预警效率为出发点，研究危机预警中的政府信息管理和调控问题。
一、理论背景
（一）一般预警系统
预警系统是一种用于预测和表达社会风险信号，辅助政府实施早期危机管理的信息化工具。预警系统的信息要素定义存在固定的范式，主要有：①警情，指超过安全区间的风险变化；②警素，指构成警情的指标；③警兆，指警素发生异常变化时的先兆；④警度指警情的级别程度；⑤警限，指每一警度级别区间对应的上下限；⑥警义，警素与警度合称，用于标识受监测对象的警情；⑦警源指警情产生的根源。预警理论认为警兆、警情和警源之间存在因果关系，需要通过预警系统作业理顺和识别。
国外对于预警系统的研究开始于20世纪50年代，国内研究开始于20世纪70年代，经历了“军事预警→经济预警→社会预警”的发展脉络，形成了军事、经济、环境与生态、自然灾害、安全生产事故等多个子领域。其中，部分研究涉及了预警系统中的信息问题，如从信息输出角度，特奈和贺鲁镜研究了预警系统由于虚假信号所导致的虚警问题[1]；从信息输入角度，朱红和张洪亮研究了从模糊信息中寻找有效信息的问题[2]；从信息系统管理角度，吴叶葵将预警系统分为基础数据、信息收集、信息分析和信息利用四个子系统。[3] 由于信息的质量在保障预警系统精确性方面扮演着重要角色，因此以上研究十分有意义。但是由于信息状态既可以是静态（信息质量），也可以是动态（信息流动），改善信息的流动状态、进行合理调控，对于保障预警系统的预警质量和运行效率同样具有重要价值，但是这方面的工作还很少见。
我国政府从上世纪90年代初开始重视预警系统的开发与应用工作，尤其重视对宏观经济运行预警系统和自然灾害危机事件预警系统的开发，前者如央行货币政策预警系统、建设部房地产预警系统、山东省产业损害预警系统、浙江省税收预警系统等，后者如卫生部突发公共卫生事件预警系统、三峡库区地灾预警系统、北京市气象灾害预警系统、上海市城市臭氧早期预警系统、深圳市海洋灾害应急预警系统等。它们在辅助政府决策中都发挥了重要的作用，但是其中个别预警系统由于政府信息管理经验不足，信息调控策略失当，系统的效用、预测精度和时间效率还有待提高。
（二）人口安全预警系统
针对人口安全预警系统的研究，2003年开始成为人口界的重要研究问题之一。人口安全指人口发展的过程和结果及其涉及的有关方面，都有利于人类安全的发展，不至于因人口规模、人口变动、人口结构、人口素质、人口健康等方面发展失衡产生的负面因素威胁人们安全自由的发展。[4] 显然，人口安全预警是对以上人口不安全状态的预警，人口安全预警系统的功能在于侦查以上人口的不安全状态及其负面影响，再发射警讯通知政府采取干预策略。在已有关于人口安全预警系统的研究中，谭克俭[5]、童玉芬[6] 和兰徐民等[7] 对人口预警系统的系统结构、指标体系或运行原则已经进行了讨论，其中在预警线的选择上，兰徐民还提出对每一个安全指标设置一条标准线（预警线）的思路。这些工作对于我国人口安全预警系统的框架建构很有借鉴价值，但还比较缺乏对政府预警角色的分析和思考，对于人口安全危机预警中的政府信息管理和调控启发不足。当前，国内如辽宁省、浙江省、深圳市等已准备导入人口安全预警机制，基于预警系统的政府信息管理研究具有重要的理论价值和现实意义。
二、预警系统中的信息要素与信息流
实施有针对性的政府信息管理和调控，要求识别整体预警系统的信息要素构成，以及系统内部的信息流，并将它们作为调整对象。以下将以人口安全预警系统为例进行分析，其中对系统信息流的剖析从预警协作机制和警情信号表达机制两方面入手。
（一）人口安全预警系统及其信息要素结构
根据一般预警系统的设计和开发思想，人口安全信息预警系统应包括六项基本结构要素：数据采集与处理系统、预警管理信号系统（警报准则）、指标评价系统、预测模拟系统、决策支持系统（对策系统）、数据库等。据此，我们所设计的人口安全预警系统包括人口安全状态指标评价、预警管理信号析出，以及数据库的录入、管理和导出等几部分功能。具体宏观结构框架如图1，其中对于评价模块的选择我们参考了张敏才的研究文章《人口安全与全面建设小康社会》。
图1 人口安全信息预警系统宏观结构
以上结构要素的功能分别在于：信息获取、信息表达、信息评价、信息估计、信息应用、信息贮存等，它们通过预警系统内外交互的信息流联结，共同构成了政府在预警工作中的信息管理内容。因此可以将系统中的信息流调控作为提高政府信息管理效率的调节器。为了改善信息流调控过程，一方面需要强化各预警系统要素的协作机制，另一方面需要适当突出信息的评价工作。其中关于信息评价的工作，是当前预警系统研究的热点，大量的预警模型[8][9] 和预警评价[10][11] 研究主要面向这一工作。在评价子系统中，为了准确地表达警兆信息，除了可以结构性地构造评价子系统外，还必须科学合理地选择各子系统的单一隶属评价指标，并确定不同指标间的权重关系。人口安全预警系统的研究者已经在这方面做了大量工作，所以本文不在这方面作进一步研究。但是已有的人口安全预警评价研究对指标和指标权重的提出，只解决了警兆信息表达的载体问题，没有解决将警兆信息表达成警情信息的问题，因此还有必要认真研究警情信息表达机制。
（二）预警协作机制中的信息流
通过对预警系统内部信息流的分析，可建构预警要素协作机制模型，如图2。它是对图1预警系统预警过程的形象表达。这个预警过程包括：基本数据的采集和处理、使用监测指标进行评价测定、析出警情级别、分析出警原因和影响变量、模拟预测未来发展趋势、对应发生警情和趋势实施政策干预。就警讯信息而言，系统中除巨警区间外，各警戒区间阀值上限为警情上升的关键信号标志。不同标识信号灯分布在各节点位置执行警戒任务，绿色警戒区间表示人口安全度良好，随着警情上升人口安全度渐次恶化，蓝色、黄色、橙色、红色区间分别对应人口安全度的轻度恶化、中度恶化、严重恶化、极度恶化。可以认为人口绿色警戒区间为理想人口状态；到达黄色警戒区人口安全问题该引起政府高度关注，要求政府进行人口安全问题应对行动，实施强有力的政策干预；而当警报升级到橙色警戒区间可以称进入了人口不安全状态，就指标标识信号而言人口安全状态已变得十分恶劣。
图2 预警系统的协作机制
由于在科学决策中，每一警情区间仅对应一阶段的人口状态，因此需要分析不同级人口不安全状态的影响因素，并对实施或不实施政策干预、实施不同强度政策干预的人口后果进行模拟和预测分析，为政府干预决策提供依据。此外，从赋予该系统决策支持功能考虑，在系统构成上，还需要面向要素分析层设立知识库，面向政策干预层设立专家库。从以上分析可见，预警系统中的信息既有静态的，也有动态的，其中静态的信息包括：①收集自真实事件的警素信息；②存储于基础数据库的警兆信息；③经由评价和模拟后呈现的警情信息；④通过信号发射系统送出的警度信息；⑤影响因素分析后获得的警源信息；⑥干预决策系统发出的应急指令信息；⑦此外还有因素分析知识库和决策支持专家库的贮存信息等。
各种静态信息的转换造成信息的流动，具体信息流动过程包括：①警素信息进入基础数据库形成警兆信息→②警兆信息经由评价系统形成警情信息→③警情信息进入预测系统形成未来警情信息→④警情信息进入信号系统形成警度信息→⑤警情信息进入因素分析环节形成警源信息→⑥警源信息进入决策支持系统形成应急决策指令。注意，以上箭头指向只提示了一种预警信息流动的方式，在具体应用中还可以有更多的组合模式。
（三）警情信号表达机制中的信息流
预警信息调控受到预警警度的约束，在不同的警度区间内应有适当等级的信息协作。而要确定警度区间，关键工作在于提供区间的上下警限（也称预警线、阀值或临界值）。不同警限水平的提出，很明显反应了政府对社会现状和危机事态的认识和定位。以下同样以人口安全预警系统为例，分析预警系统中信号子系统的警情信号表达方式，并分析其中的政府行为。对人口安全监测预警临界值采取单一标准线方法，不适用于多级警情的监测。鉴于国内公共安全预警多采用五色预警法，本文按照这一思路分析人口安全监测预警线的取值办法和编制原则。
1.编制原则。对于不同警戒区间，各警戒区间阀值上限为警情上升的关键信号标志。随警情上升人口安全度渐次恶化，绿色、蓝色、黄色、橙色、红色警戒区间分别对应人口安全度的无警、轻警、中警、重警、巨警区。为方便讨论，规定绿色向蓝色警戒区间过渡的临界阈值为GB，蓝黄过渡临界阈值为BY，黄橙过渡临界阈值为YO，橙红过渡临界阈值为OR。预警系统模型一般有短缺预警模型和短缺预警、过剩预警综合模型两类。我们选择设计前者，因此约定绿色警戒区间阈值下限为G，当实际值Q＜G时，令Q＝G；红色警戒区间阈值上限为R，当实际值Q＞R时，令Q＝R。同时规定除遵照公认标准设定警戒线之外，约定历史出现的人口安全各维度的最优值与极差值（或称“峰值”）分别作为绿色、红色警戒区间阈值的中位数。
2.应用实例。下面以人口规模维度的人口规模、人口自然增长率和总和生育率指标为例，进行警戒线核算：根据我国土地承载力计算，目前比较受认可的是我国最优人口规模为7亿，峰值为16亿。如果规定7亿为绿色警戒区间中位数，16亿为红色警戒线中位数，则有：
得：G＝5.875，GB＝8.125，BY＝10.375，YO＝12.625，OR＝14.875，R＝17.125
鉴于低出生率、低死亡率、低自然增长率是现代人口再生产的基本特征，因此规定总和生育率保持在更替水平、静止人口状态为最优值，此时总和生育率TFR＝2.16，自然增长率NGR＝0。以我国历史上完全放开人口控制并予以政策鼓励条件下的最快人口增长期间极大值为峰值，即总和生育率6.472（1952年），人口自然增长率33.33（1963年）。同方程组（1），得总和生育率组阀值：G＝1.621，GB＝2.699，BY＝3.777，YO＝4.855，OR＝5.933，R＝7.011。同理，可得自然增长率组阀值：G＝－4.166，GB＝4.166，BY＝12.498，YO＝20.831，OR＝29.163，R＝37.496。
3.警情信号发射。对警情进行多级分色划分，有助于实现警情信号的顺利表达。下面取三层级五色预警人口安全预警系统为例，通过软件流程再现说明这一点。需要注意的是，由于不同指标的警戒值是不同的，为了嵌入同一个信息系统，应对各组阀值进行标准化；本研究为了降低阀值设计难度，对预警区间采取等分规则，但这不是必须的；如果需要在预警系统中进一步建构上级指数对人口安全子模块实施监测，可在单指标（标准化以后）的基础上，按普通指数综合方法进行核算。
如图3，这是一个三层级预警模型，居于底层的为单指标（i＝0），居于中层为人口安全子模块指数（i＝1），居于高层为人口不安全状态综合指数（i＝2）。当预警程序运行时，首先要求导入变量数据计算指标值。当几个指标以某算式关联上级指数（如指数模块）时，首先对指标进行无量纲处理，再通过特定权重分配方法（我们采用简单平均数法）求出上级指数值，最后根据指标或指数值所标识的人口不安全状态发出相应等级的警情信号。
图3 人口安全预警系统警情信号表达流程图
以上归纳了多色预警系统信号表示法，它在我国已有大量的应用，如我国的多数自然灾害预警系统就采用这种设计思路。但是这种方法的信息表达机制，在运行中仍然存在以下问题：一是警限的确定存在主观性，如随着警限位置的下调或上升，同一警素信息可以表达出不同的警度信息；还有，通过警限的设定位置调整，可以使某一警度区间具有更大的警情信息容量。二是警情信号的发射存在介入性，即警情信号的发射需要媒介物的参与，其中传媒的参与十分必要，但对于如何把握危机中的传媒介入时机仍然是一项重要的研究问题。三是警情具有历时性，过去、现在与将来的警情都经过了预警系统的分析，但如何合理规划和协调这三类信号的发射，还没有被认真思考过。
三、在信息管理与调控中提高预警精度和效率
政府在危机预警工作中的信息管理与调控目标，在于提高预警系统的报告精度和时间效率。以上分析已经展示了预警系统整体、预警协作机制和预警表达机制三方面的信息要素组合状态，下面我们继续沿着这一脉络分析危机预警中的政府信息调控模式。
（一）针对整体系统的信息调控
成功的预警系统，要求通过科学的信息管理和调控，促使系统的信息流做到：
1.不断链，否则缺项设计将使系统成为信息海洋中的“孤岛”，最终不过是个摆设；
2.不冗余，否则过项设计将扩大系统开发和应用成本，形成行政成本负担；
3.不扭曲，否则信息流动过程中错误的阶段输出将损害系统的准确性，影响领导科学决策；
4.不迟滞，否则预警的提前性将受到损害，导致预警系统基本功能丧失。
要满足以上四点要求，需要稳健的公共政策平台、科学的领导决策、人力资本与资源的保障，以及系统本身运作机制的完善。我国政府在预警信息管理过程中，曾经因为政务缺乏公开，产生了一些信息断流或迟滞的情况；个别地方政府为了自身的政绩工程，甚至采取了扭曲警情的做法，导致政府和社会的应急管理工作效率低下。此外，当前应用中的预警系统有些比较缺乏政策平台支撑，使得预警系统难于发挥决策辅助支持作用，造成了公共资源的浪费。
（二）针对协作机制的信息调控
对于预警系统而言，要提高系统精确度，目标函数要求最大化各部件的协作程度，它受到系统元件布局、数据质量状况、决策算法和模型等的约束；要提高系统运行效率，目标函数要求最小化第二部分信息流①－⑥环节的时间总量，但是它还要受到信息流处理成本，资源投入和决策成本等的约束。预警精确度与时间效率是预警系统的两极目标，在系统运作中存在较大程度的此消彼长。为了维持二者的良好状态和平衡关系，在信息调控中需要分析不同系统环节信息的充分性、优先级和联结关系。建议主要处理好以下几层关系：
1.预警与应急的关系。预警与应急是危机管理的两个阶段，如何实现两者的联动是一件重要的工作。预警系统是持续运转的，启动成本约束问题不突出；而应急系统是间续运转的，启动成本较高。预警系统中应设置应急系统的触发开关，因为不是所有预警警讯都可以提起应急行动的。建议在预警信息流处理过程中纳入应急启动决策环节，将“成本—效益”分析作启动应急系统的重要决策依据。而应急系统的启动，并不意味着预警工作的退出或终止，鉴于公共危机事件往往具有连锁反应的特性，应急处置十分需要预警系统的协同。
2.不同功能的优先级关系。预警系统具有多种功能，如危机现状描绘、辅助预防决策、通知应急准备、协助提起应急程序等。建议对这些功能进行合理排序，其中危机现状描绘是基础功能，因为对现有危机状态及其发展趋势的准确定位，是完成其他工作的先决条件；辅助危机预防决策是首位功能，因为预警的基本功能在于危机预防，要求系统能够在较低的警戒区间就分析出警情产生的根源，帮助政府采取行动先一步消灭或缓解危机；通知应急准备和协助提起应急程序都是应时功能，要求预警系统能够在合适的时机及时迅速地提醒和辅助政府做出应急反应。
3.预警网络中的联结关系。在一个长期运行的稳健的预警系统中，信息的收集、分析、表达和决策经常是多主体共同参与的，因此预警网络中的节点具有异质性。由此可见，关心网络成员的协同工作是十分必要的。在预警工作网络中，部分节点的链接关系构成关键线路，决定着信息的流动速度，直接影响着预警系统的时间效率，建议通过信息流规划缩短信息流动的关键线路。网络中个别节点具有更高的连接度，信息的占有和使用权力较大，在系统中发挥着核心作用。建议对这些节点做出合理诊断，判断其是否应在信息调控中维持核心地位，否则应优先保障系统其他节点的信息充分性。
（三）针对表达机制的信息调控
合理的警情信号表达机制有利于促成政府政务的透明化、公开化，提高政府危机管理与服务工作的质量和公正性。围绕预警中的信号表达问题，政府需要进行必要的信息调控：
1.针对警限确定存在主观性的问题。建议选择更为客观合理的编码规则，以便依据规则来确定警限。为了避免在预警警度区间提示中，某些主管部门有过大的自由裁量空间，可以设置等间隔区间。但是社会的稳定与和谐是主流，如果下级警度区间偏小，容易导致社会的恐慌，所以在预警系统的开发中可以考虑扩大下级警度区间的上下警限间隔。
2.针对警情信号发射存在介入性的问题。建议倡导及时、透明的预警表达机制。首先，为了保障预警警情信号表达的时间效率，要求预警系统自身具有较高的内部效能，同时政府的信息传播渠道必须畅通。2003年起我国大力推行政务公开，为了更好地实现应急行动中的社会动员，建议有效地借助Internet、广播电视、报纸等新旧传媒工具，增进危机管理的透明性，保障公众的知情权。
3.针对警情存在历时性的问题。建议区别对待过去、现在与将来的警情信息。过去和现在的警情信息应确保及时公开和准确反馈，对预测的未来动向信息的发射应持慎重态度。在实际使用中，一般以现在警情信号发射为重点，简单比较历史的最差点和未来的可能趋势。由于历史的警情是已知的，敏感性较低；而未来警讯虚警的可能性更大、对社会心理的负面作用更强，政府在促进政务公开的同时，应有所选择地发射警情信号。