新一轮政府机构改革战略特点略析，本文主要内容关键词为：新一轮论文,战略论文,政府机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国政府分别于1983年、1988年和1993年进行了三次较大规模的机构改革，都程度不同地取得了阶段性成果，解决了当时面临的一些突出问题。但从本质和实际效用看，这三次机构改革都未能走出“精减—膨胀—再精减—再膨胀”的怪圈。政府管理和运行中存在的一些较深层次的问题始终没有得到有效地解决。鉴于此，我国政府展开了新一轮机构改革。此次改革，充分吸取了前三次改革的经验教训，目标明确、重点突出、力度较大、步伐较快，具有较强的科学性和可操作性。它不再是传统意义上的撤、减、并、裁，而是建立在充分的科学论证的基础上。与前三次改革相比，其战略特点主要表现在以下三个方面：
一、改革目标具有科学的过渡性、渐进性
本次机构改革的战略目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。与以前几次机构改革相比，本次改革设立了一过渡性质的机构，提出了相应的过渡性目标，明确规定了过渡性机构的职责和任务，主要是要所属部委领导下负责制定行业规划和行业法规，实施行业管理，在下一步深化改革中逐步过渡到战略目标。因此，它追求的已不再是一种理想的模型，而是充分考虑到改革、社会发展和社会实际的承载能力，着力解决当前突出的矛盾和问题，为进一步深化改革和市场经济的发展创造良好的条件。就中央政府的机构改革来看：改革方案已把40个部委精减为29个， 机关人员编制总数减少一半。 机构减编定员工作要求1998年底以前完成，全部分流到位计划在三年内完成。相应地，各级地方政府人员分流工作预计也要在三年内完成。对于一些过渡性机构，当完成其使命后也将逐步退出历史舞台。所以，此次机构改革，充分考虑了改革的复杂性、艰巨性和长期性，强调了具体目标的过渡性、渐进性，追求稳中求进。这些具体目标是符合我国具体国情、完全正确的。因为，我国社会主义市场经济体制尚在建立过程之中，按完善的市场经济的要求改革政府机构，实现一步到位确是难以做到的。同时，机构改革的重点和出发点都是为了解决当前存在的突出问题和主要矛盾，它必须从当前体制转轨时期的特点和矛盾入手。再者，机构改革还应以保持社会稳定为前提，避免出现大的社会震荡。因此，机构改革必须一步一个脚印地逐步推进，坚持既积极又稳妥的方针，为机构改革的深入进行打下坚实的基础。
二、改革的战略部署具有整体配套性
1.机构改革同政府行政体制改革同时并举
本次机构改革的战略部署强调同政府行政体制改革同时并举。行政体制主要是改革政府做事的方式，目的是调动社会各方面的积极性、主动性和创造性，群策群力，促进社会稳定、快速发展。行政体制改革不仅有利于提高政府的治理能力，而且也会促进“政府减肥”，从而提高政府的工作效率，推动政府机构改革顺利进行。目前，我国行政体制存在的主要弊端有：政企不分、机构臃肿、效率低下、权力过于集中、政治民主化、法制化薄弱。因此，“体制革命”至关重要。它是机构改革更深层面矛盾的核心所在，对其如不进行彻底改革，机构改革就难以顺利进行，更难以取得根本性的成效。如果机构改革只是精减几个部门、机构和一部分人员，而政府做事的方式没有改变，那么，机构改革就不能算成功，也不会走出“精减—膨胀—再精减”的怪圈。行政体制改革是机构改革的前提，也是机构改革取得成功的关键所在。因此，本次机构改革克服了以往“头痛医头、脚疼医脚”的局部疗法，从我国当前存在的问题的深层次入手，采取了同政府行政体制改革同时并举的战略部署。
2.机构改革同政府权力科学划分协调
在传统计划经济体制下，政府“管了很多不该管、管不好、管不了的事”。政企不分，权力过度集中，始终没有处理好中央同地方、社会和市场的关系，实际中难以发挥市场、企业、地方的积极性和主动性。政府机构重叠、部门职能交叉、政出多门、相互扯皮、办事效率低下，政府行为不规范等等，不可避免地滋生官僚主义。这一现象从本质上讲是因为政府职能不明确，权力配置不科学所致，针对这一现象，此次机构改革要求重新确定政府职能，解决政府权力的科学划分问题。强调中央同地方的关系主要是在维护中央权威的前提下，简政放权，最大限度地发挥地方资源优势，寻求资源的最佳组合；建立现代企业制度，解决政企不分问题；解决国有资产所有权同经营权分离问题，使企业成为真正独立的“法人实体”和市场“竞争主体”，充分发挥市场“看不见的手”的功能，同时强调要加强宏观调控，消除“市场失灵”现象。只有这样，才能真正转变政府职能，削减“公权”，把更多的事权还给社会、市场和企业，让政府成为社会发展的“掌舵人”，而不是“划船人”。只有这样，机构改革才能成功。
3.机构改革同人事制度改革相配套
人是社会活动的主体，人的问题是根本性的大问题，因此，机构改革必须同干部人事制度改革相配套。国家公务员制度是我国干部人事制度的一种制度创新，推行国家公务员制度有利于实现党政机关内部优化结构，从而大大提高政府的工作效率。因此，机构改革必须同干部人事制度特别是国家公务员制度相配套，解决好国家机关工作人员的进出、分流和安置问题，有效开发和利用人才资源，把最优秀的人员吸收到国家公务员队伍中来，达到人尽其才，才尽其用的目的，从根本上解决机构改革中存在的人员素质问题。
4.机构改革同社会保障制度改革同步运作
本次机构改革，在劳动部的基础上组建了劳动和社会保障部，建立统一的社会保障行政机构。原由劳动部管理的城镇职工社会保险、人事部管理的机关事业单位社会保险、民政部管理的农村社会保险、各行业、各部门统筹的社会保险，以及卫生部门管理的医疗保险，统一由劳动和社会保障部管理。这一机构的建立，说明了政府职能开始转变，角色开始转换，即政府从管企业、管生产、管社会转到为企业、为社会和社会公众服务方面上来。社会保障制度的改革，为分流社会风险、保障基本生活需求、消减贫困、实行社会再分配提供了法律和制度依据。它既是机构改革乃至整个社会改革的安全网，也是社会主义制度优越性的重要体现，成为此次机构改革的配套内容之一，也是此次机构改革的一大优点和特点。
5.机构改革同法制化建设齐头并进
以前我国进行的几次机构改革由于法制化建设水平较低，跟不上机构改革发展的要求。因此，机构编制缺乏有效的约束机制，改革缺乏系统性，改革成果缺乏必要的法律保障，从而机构设置的随意性较大，“人治”现象比较严重，经常出现因人设事或因事设人的现象，结果导致“精减—膨胀—再精减”的恶性循环，使得机构改革的成果难以巩固。此次机构改革，充分吸取了历次机构改革的经验教训，强调法制化建设。党的十五大报告明确指出：“深化行政体制改革，实现国家机构、职能、编制、工作程序的法定化。”要求机构改革同法制化建设同步进行，主要实现政府行政机关的组织、职能、编制和工作程序的法制化。法制化建设是机构改革成败的关键，也是机构改革成果得以巩固的重要保证。
三、改革内容具有显著的内涵式特征
这次机构改革的内容是行政体制的全面更新。以往的机构改革，其主要内容大都是机构和人员的增减以及政府管理中的收权和放权。从改革实践看，都没有超越精减机构、裁减人员这一传统的思维定势。也就是说就精减论精减，就机构谈机构。对机构改革的内容缺乏深层次的思考、探索和研究，也缺乏制度创新，始终未能跳出传统体制的大框架。随着经济体制改革和政治体制改革的日益深化，计划体制条件下形成的政企不分的弊端越发充分地暴露出来。而此次机构改革，一方面吸收和巩固了历次机构改革的成果，并使之进一步深化；另一方面又提出了新的更深层次的内容。主要有以下四个方面：一是从机构设置的基础——政府职能转变出发，在此基础上精减、调整政府机构，压缩行政管理人员；二是完善行政机制，规范行政行为，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系；三是加强行政管理的法制建设，实现国家机构、组织、职能、编制和工作程序的法定化，切实做到依法行政和整个行政管理的法制化；四是完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理队伍。显然，此次机构改革的内容是包括政府职能、机构设置、人员素质、运行机制、行为方式在内的全方位的行政管理体制的变革，是我国行政管理体制全面革新的进步。它强调在调整和转变职能时，要求政企分开，不能为转变职能而转变职能，也不能以所罗列的“职能转变”的数量作为衡量机构改革成败的标准。强调精减机构和人员时要同提高政府工作效率和发展社会生产力结合起来，既精减政府工作人员的数量，改善政府机关人员结构，提高人员的素质，又使大批人才转移到充分发挥作用的工作岗位上去，成为现代化建设的重要力量，真正达到解放和发展生产力的目的。因此，此次机构改革的内容是涉及行政系统的组织结构、职能结构、深层次的权力结构和利益结构等方面内容的内涵式的变革。这一点成为此次机构改革突出的优点和特点之一。