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中图分类号：C23；D442.6文献标识码：A文章编号：1008-7168(2004)01-0032-05
劳动权利是宪法规定的公民的基本权利之一。考虑到从计划经济向市场经济转轨时期国家就业形势的严峻状况，国家有权机关先后多次提出“妇女阶段就业”的政策倡议，试图通过政策这一强制性的方式，解决或缓和就业压力所引发的诸多社会矛盾。全国妇联作为维护妇女权益的组织，根据不同时期所面临的公共政策制定环境的状况，在了解博弈对象与博弈方式的情况下，采取了非程序化策略、全方位开展活动策略等手段，施加其影响，使妇女阶段就业这一政策倡议无法从制度上得以产生，确保了妇女解放运动以来妇女所获得的劳动权利，维护了妇女在社会经济方面所取得的地位，充分展示了全国妇联作为特殊社会团体在中国公共政策制定过程中的影响力。
一、非程序化与人格魅力
(一)历史背景。
20世纪80年代初期，中国就业工作在新形势下出现了新的问题：(1)1700万上山下乡的知识青年强烈渴望返城。(2)“文化大革命”中被精简下来的人员要求重新安排工作。(3)人口生育高峰期所出生的子女正在步入就业年龄。(4)产业结构的调整促使不少企业削减大批冗员。这样，中国面临着自1949年以来波及城市所有家庭最大的一次就业危机。
(二)人格化的效应。
按照安德森的观点，公共政策的形成需要回答三个方面的问题：一是公共问题是怎样引起决策者注意的；二是解决特定问题的政策意见是怎样形成的；三是某一建议是怎样从相互匹敌的可供选择的政策方案中被选中的。[1]劳动部考虑到社会就业压力，比较赞同社会上议论的“妇女回家”的主张，期望通过已就业的妇女回家，把劳动岗位腾出来给男子，以减轻国家主管部门所承担的就业压力。因此，把以妇女回家方式缓和就业压力的内容，作为政策建议写入了向党中央请示的报告中。
全国妇联有两种博弈性策略：一是通过正常途径向中央书记处反映全国妇联的观点立场；二是要求劳动部听取全国妇联的意见，撤回政策倡议。博弈性策略的目的只有一个，那就是迫使劳动部取消“妇女回家”的政策动议。考虑到制度安排下传统的运作习惯，作为博弈的第一方，全国妇联权衡再三，选择了第一种博弈性策略，于1980年8月3日致函中共中央书记处表明妇联不赞成“妇女回家”观点的基本立场。
作为博弈的第二方，劳动部把“妇女回家”的内容直接写入了给中央书记处的报告中，准备制定这方面的就业政策。中央书记处，作为博弈的第三方，收到全国妇联的报告后没有安排听取全国妇联意见，并决定于1980年8月7日上午召开会议，讨论劳动部的报告。事前没有通知也没有邀请全国妇联参加，全国妇联本身也不是参与决策的成员单位。
全国妇联副主席、书记处第一书记罗琼得到信息后，当即给中央书记处主管工、青、妇工作的书记彭冲打电话，要求参加会议。彭冲与胡耀邦(中央书记处总书记)商量后，同意罗琼列席参加会议。会上，罗琼阐述了妇联的意见。会议气氛活跃，发言者都不同意以实施妇女回家的措施来缓解就业紧张问题。中央书记处会议纪要写道：“现在有些人主张要妇女回家搞家务劳动，全国妇联不赞成，书记处同意妇联的意见。”
第一次“妇女回家”方面的论争从政府层面上宣告结束。
此次论争，全国妇联利用参加非邀请会议的正式程序，通过列席会议的巧妙安排，成功 地在决策会议上表达了具有组织倾向的口头意见，赢得决策参与者的广泛认同，最后终 于实现了阻止“妇女回家”政策出台的目标。
二、社会动员与政府选择
20世纪80年代中期，随着改革的继续深化，针对就业形势和女性就业问题，理论界有人提出妇女阶段就业的观点。一些城市如沈阳市、株州市的有关企业开始试行女工阶段就业。社会各界和有关报刊媒体参与了女性就业问题的讨论，妇女理论界和地方妇联内部对“妇女回家”也有赞成和反对的争论。[2]
理论界一部分学者提出的“妇女阶段性就业”观点，引起了劳动部和国家体改委的重视，有关阶段性就业试点城市也非常有兴趣，但遭到全国妇联、地方妇联及试点的相关企业和女工的反对。1988年9月，全国妇联六大报告提出应探索一套适合社会主义商品经济发展的灵活多样的妇女就业制度，使妇女能够根据自己的具体情况，找到参加社会生产的最佳职业和最佳方式。显然，报告赞同多种形式的就业方式，但反对阶段性就业制度出台。
1988年10月7日，劳动部就“女工宜实行阶段就业”为题，向国务院总理李鹏做了专项报告。李鹏总理在此专项报告上批示，认为阶段性就业依然是大锅饭基础上的行为，并不符合中国国情。[3]
1988年4月，参加七届人大一次会议的524名男女代表共提出16件与妇女有关的议案，但没有出现强烈反对“妇女阶段就业”的议案，说明全国妇联与劳动部门的争执，仅局限在政府就业政策的倡议，还没有上升到政策讨论和法律制定。
1989年3月21日，全国政协委员、全国妇联书记处书记关涛在全国政协七届二次会议上呼吁制定《妇女劳动就业法》和《女职工生育金社会统筹法》。
第二次有关妇女回家的争论历时最长，以全国妇联反对、劳动部官员不坚持、李鹏总理批示否决而告终。
三、制度性的影响力
“每一个国家具体的政策议程决定于其政治主张、面临的问题性质以及他已完成了哪些事情。”[4]妇女阶段性就业问题再次引起政府决策部门的重视，是与国家就业形势的严峻密不可分。
20世纪90年代中期以后，随着产业结构和企业组织结构的进一步调整，国有大中型企业冗员充斥，城镇企业失业职工逐年增多。出于这样的就业状况，在国务院总理李鹏主持召开的一次关于下岗职工的座谈会上，全国人大财经委员会委员、著名经济学教授吴树青从经济角度提出阶段性就业建议。这个建议被中央领导所采纳，中央领导在1996年北戴河会议上，提出三个议题：失业预警制度；劳动预备役制度；妇女阶段就业制度。其中“妇女阶段就业制度”作为议题指示劳动部研究这一制度的可行性。全国妇联副主席黄启璪得知这一信息后，拜访劳动部部长，交换意见。劳动部的意见是，这不是一项 政策措施，是进行“阶段就业”课题研究，而且不分男女性别，不是专门针对妇女就业 。
为了收集基本数据，全国妇联于1996年11月，在广州等6个城市进行妇女就业意愿调查，绝大多数妇女不同意阶段就业。这次调查在1997年全国政协会议上为全国妇联反对阶段性就业提供了详细的数据。
1997年3月，全国政协委员、全国妇联副主席刘海荣代表政协全国妇联组向会议提案，强烈呼吁有关政府部门不应出台任何形式的妇女阶段就业的政策法规。由于全国政协的提案要求政府有关部门给予认真答复，这样，劳动部承诺“三年内不出台妇女阶段就业”的有关政策。
1998年9月，全国妇联第八届领导班子产生后向中共中央总书记江泽民汇报时，再次反映社会上有人主张“让妇女回家”的问题。江泽民总书记明确指示，“今后再也不要提让妇女回家了”。
围绕妇女劳动权利的第三次论争，又告一段落。这次以议题研究的方式出发，以劳动部答应三年内不出台这一政策，党的最高领导人口头承诺为告终，全国妇联在这场博弈中又一次赢得了自己的胜利。
四、资源集聚与放大化的能量
(一)产生背景。
为了确保“十五”计划提出的把城镇登记失业率控制在5%左右，需要从产业政策调整，提高劳动者素质等方面入手，劳动和社会保障部把阶段性就业列入一项必备的制度之一。
中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》在征求意见稿中，提出了“建立阶段就业制度，发展弹性就业方式”的政策框架。全国妇联迅速作出反应，坚决不同意出台“阶段性就业制度”。
2000年10月9日，中国共产党第十五届五次会议听取了朱镕基所作的《关于制 定国民经济和社会发展第十个五年计划建议》的说明，没有直接提到“阶段性就业制 度 ”。但在10月18日公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的 建 议》中，提出了“建立阶段性就业制度，发展弹性就业形式”政策倡议。这在中共中 央 重要文件中首次涉及。
2000年11月，《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》(草案)全文发布后，有关“建立阶段性就业制度，发展非全日制就业、季节性就业等弹性就业形式”的表述，在全国妇联乃至全国各阶层妇女当中引起了较大的反响，全国妇联所持的观点没有被中央全会所采纳。与此同时，国务院新闻办公室也在2000年12月19日发表《中国21世纪人口与发展》白皮书中提出建立阶段性就业制度，推行灵活的就业形式。
2000年12月24日，劳动和社会保障部部长张左己在接受记者采访时强调，要研究和推行灵活的就业形式，发展弹性就业，推进阶段性就业，实现“十五”期间城镇登记失业率控制在5%左右的目标。当然，这次劳动和社会保障部没有正式提及“妇女阶段性就业”，不过，全国妇联仍然坚持认为，尽管“妇女”两个字没有出现，但这一制度的内涵本身并没有改变，对象仍然针对生育期的女性。
此时的全国妇联明显感到自己力量的弱小，她们在以后的政治活动中确定了最高目标与最低目标：最高目标是想尽一切办法从“十五”规划中删除这一制度。当然，这一目标的实现难度较大，因为这次游说的对象不仅仅是国家发展计划委员会、劳动和社会保障部，而且还包括中央高层的领导。最低目标定位在改动“制度”两个字，用“方式”来替代“制度”，这样的话，对妇女就业的冲击可能要小一些。
(二)开展全方位活动。
纵观前后，全国妇联的游说活动主要分两步进行：一是在全国人大和全国政协会议之前；一是在全国人大和全国政协会议期间。
1.全国人大和全国政协会议之前。
(1)与有关主管部门沟通。全国妇联就“这项规定是否针对女性，会不会导致女性回家”等问题专门约请国家计委的有关领导进行座谈，交换意见。国家计委的领导坚持对阶段性就业的理解，认为不是针对妇女本身的。这表明，全国妇联没有说服政策倡议者，达不到劝使政策倡议者自动放弃政策倡议的目的。
(2)利用媒体讨论来表明妇联的态度。全国妇联凭借新闻媒体这一工具，一是通过《中国妇女报》开展了一场“阶段性就业是否伤害女性”的讨论；一是利用其他媒体采访的机会，表明全国妇联的态度。这种讨论，尽管是非官方的，但其效果非常明显。一方面政府官员和学者发表自己观点的同时，不得不听取全国妇联的意见，另一方面全国妇联也通过媒体解释反对阶段性就业制度的理由。
(3)向党中央和国务院递交报告。2001年2月9日，全国妇联向党中央和国务院领导递交“关于对‘建立阶段就业制度的社会反映及我们的建议’”的主报告。2月10日，胡锦涛(中央书记处书记)作出批示：赞成妇联组织要关心、维护妇女权益，积极参与有关改革措施和法规的制定。同时，胡锦涛还要求全国妇联把相关内容材料转送吴邦国副总理和吴仪国务委员(吴仪为中共中央政治局候补委员、国务委员、国务院妇女儿童工作委员会主任)。朱镕基总理也获知了全国妇联的态度。
2.全国人大和全国政协会议期间。
在2001年3月朱镕基总理所作的《政府工作报告》中，有关就业的提法是“发 展灵活多样的就业形式”，并没有出现“阶段性就业制度”。在2001年3月召开的九届全 国人大四次会议第一次全体会议上，朱镕基总理代表国务院向大会作的《关于 国民经济和社会发展第十个五年计划的报告》，仍有“阶段性就业制度”，说明全国妇 联递交的报告已经影响到国务院的《政府工作报告》，但无法直接影响到“十五”规划 纲要本身。因为，纲要既然由中央全会通过，任何人都无权变动。
那么，究竟把“阶段性就业”作为一项制度来推行，还是作为劳动者自我选择就业形式的一种，这既与人大代表和政协委员的态度有关，更与全国妇联游说的程度密不可分。
(1)通过人大会议反映。全国妇联充分利用组织成员担任全国人大代表、人大常委的机会以及女代表的影响力，在人大会议上发言，表明自身的态度与立场，同时，通过提案与议案的方式对政府施加影响。2001年3月6日在浙江代表团审议时，全国人大代表、全国人大常委会副委员长、全国妇联主席彭珮云提出保障妇女的劳动权利，实行男 女平等，建议《公务员法》规定男女同龄退休。3月8日，湖北省代表团，赵地代表(原全 国妇联副主席)提出，纲要中的“阶段性就业制度”应改为“阶段性就业方式”，因为方 式强调的是自主选择，而制度则具有强制性。3月13日，彭珮云在浙江代表团审 议“十五”计划纲要报告时作了发言，她赞成朱镕基总理关于千方百计扩大就 业的一段话，希望在实施这一政策的过程中体现男女平等的原则。彭珮云的讲话 观点鲜明，说理充分。
(2)通过政协会议反映。一是利用中央领导参加座谈会的机会，表达全国妇联和妇女界的意见。2001年3月4日下午，中共中央政治局常委、中央书记处书记、中华全国总工会主席尉健行，看望了出席全国政协九届四次会议的工会界和妇联界委员并同他们座谈，听取意见。全国妇联副主席、书记处书记刘海荣(全国政协常委)呼吁，必须在国家宏观政策和整体规划中体现性别意识，落实男女平等的基本国策。其他委员也作了相应发言，表示支持全国妇联的立场。尉健行最后表态，会认真考虑每位委员的发言和意见。
二是充分利用大会发言机会，继续表明全国妇联的态度。全国妇联常委、书记处书记、全国政协委员康泠在大会发言中对“阶段就业”制度的内涵、阶段就业制度实际可能覆盖到的对象、实行阶段就业制度带来的好处、实施这一制度需要的条件进行了分析，最后得出结论：我国不宜出台阶段就业制度，但可实行多种多样、灵活的就业方式。2001年3月9日下午举行全国政协九届四次会议第四次全体会议，中共中央政治局常委、全国政协主席李瑞环出席，中共中央政治局委员、国务院副总理钱其琛，国务委员王忠禹，以及中共中央和国务院有关部门负责人到会听取发言。刘海荣代表全国妇联作大会发言，提出要推动妇女儿童事业发展，保障妇女儿童权益，使之与国家经济和社会发展同步规划。她表示拥护朱镕基总理在报告中提出的发展灵活多样的就业方式，不 赞同计划纲要提出的建立针对生育妇女的阶段就业制度。刘海荣从马克思主义妇女解放 的高度，表明全国妇联的坚定立场。
三是利用妇联组的身份进行委员内部的意见认同。令全国妇联预料不到的事，却在会议中间发生，结果引发了一场应不应该“让妇女回家”的大讨论。2001年3月7日，有委员倡议：鼓励已婚女职工退出工作岗位，返回家中相夫教子、操持家政。还向大会提交相关提案，建议修订《婚姻法》时明确夫妇只有一方工作的，家庭财产应强制视为夫妇共有财产，以此保障“回家妇女”的权利。此论一出，马上引发新的争论。有些委员表示同意，有的委员表示反对。刘海荣认为：只有参与社会发展才能有地位有作为，不赞成妇女“回家”。
2001年3月11日，鉴于媒体纷纷谈论“妇女回家论”、“阶段性就业”等话题，政协妇女界的委员们特意组织“女性话题论坛”来表达她们对这些问题的看法。妇联界的委员们对“分阶段就业”、“妇女回家”等问题表现出一定的担忧。同时，通过网络和借助新闻媒体力量与各界关心妇女权益的公众进行交流，扩大影响。
2001年3月8日，全国妇联副主席、书记处第一书记顾秀莲做客新华网，就妇女问题与网友进行在线交流，通过回答网民问题，阐述全国妇联对维护妇女权益，反家庭暴力等问题的态度。
究竟“两会”代表、委员怎样看待“建立阶段性就业制度”这一提法，《中国妇女报》记者有选择地采访了部分“两会”代表和委员。实际上，她们大多都有全国妇联的背景，有的是直接的，有的委员在全国妇联中担任现职，有的是间接的，尽管她没有在全国妇联中担任现职，但过去担任过职务。不管直接的关系或间接的关系，这些委员都有相同的价值观与行为方式。为了显示公正，在采访过程中，也有赞成阶段性就业的。认为在乡镇企业阶段性就业适合就业妇女，但担忧妇女阶段性歇业后找不到工作。也有委员认为，建立、实施城市妇女阶段性就业制度较为现实和可行，但实施阶段性就业的妇女其就职的岗位容易被替代，可能会引起妇女地位的下降和倒退。
为了使两会代表委员更清楚地了解阶段性就业制度的全貌，弄清阶段性就业制度的来笼去脉，分析制度倡议时的初衷，《中国妇女报》记者采访了参与制度设计决策过程的全国人大财经委员会委员、著名经济学教授吴树青，从经济学解决回家就业问题角度谈他对阶段性就业的坦率见解。他承认提出阶段性就业是一种没有办法的办法，阶段性就业实际上就是妇女的阶段性就业，之所以不这么说是因为阻力太大。《中国妇女报》通过采访制度设计当事人的方式，使全国妇联、妇女公众清楚地了解这一制度的意图与目的。由此，全国妇联更坚定了反对阶段性就业制度的决心。
2001年3月14日，《中国妇女报》以“日本妇女的阶段就业”为题，介绍日本阶段就业情况，指出了其负面影响。[5]通过这种介绍性的方式，对阶段性就业在国外是一种正常的就业形式，对经济和社会有推进作用的论点进行间接的批驳。
3.最后成效。
由于“妇女阶段性就业制度”引发了全国人大代表、全国政协委员的热烈讨论和争论，“十五”计划纲要文件起草部门，对女代表和女委员们的意见非常重视，在修改“十五”计划纲要时，听取和吸纳了她们的意见，将“建立阶段性就业制度，发展非全日制就业、季节性就业等弹性就业形式，提倡自主就业”修改为“采取非全日制就业、季节性就业等灵活多样的就业形式，提倡自主就业”，并正式写入“关于《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》修改情况的报告”之中。
全国妇联通过自己高超的政治艺术，凭借马克思主义妇女解放的基本理论，从中央到地方，从政府到党内，从人大到政协，从报纸到网络，展开了一场全方位的游说，争取了众多代表们的支持，最后以全国妇联大获全胜而告终。这是全国妇联的第四次博弈。在这二十多年的时间内，围绕妇女阶段性就业政策议题，全国妇联进行了四次博弈过程 ，凭借着他特殊的政治地位，通过非程序化策略、对党和政府的有机沟通、对人大代表 和政协委员的全面动员、对网络和新闻传播的舆论宣传等手段，充分展示全国妇联作为 社会团体在利益表达方面的政治影响力，从而真正履行全国妇联的基本职能，代表和维 持妇女权益，促进男女平等和妇女工作的发展。
收稿日期：2003-12-18