论行政文化范式的历史变迁，本文主要内容关键词为：范式论文,行政论文,文化论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
公共行政作为一种社会实践有着悠久的历史，而作为被人们认识到的一种社会现象并进行专门的研究那是近代以来的事情。无疑，今日的世界，公共行政已经成为左右社会发展的最主要力量之一。在全球化竞争背景下，社会良性快速发展之需要对行政提出了更高的要求，政府自身的改革已经成为一种世界性潮流。对于处于社会全面转型的我国来说，政府改革早已成为社会最热门的话题之一。行政改革如果缺少对隐藏其后的行政文化的研究，缺少对形成这一特定的行政文化各生态要素的研究以及缺少对行政文化变迁的历史规律的研究，行政改革成功之渺茫或成效之低微恐怕是不言自明的。兴起于企业界的从文化的角度研究管理问题是现代管理理论经历了科学主义、行为主义、权变主义诸阶段后的又一理论动态。优良的企业文化已经成为企业制胜的关键因素。从文化的视点探讨政治问题源于西方行为主义政治学理论流派，政治文化是同政治发展理论结合在一起的，在我国有一个从批判到逐步认同的过程。而如果将享廷顿《文明的冲突与世界秩序的重建》一书的面世视为文化（或文明）范式将取代冷战时期的意识形态范式成为未来国际政治领域的主流范式的话，我们看到，文化研究正在成为社会科学领域的主要研究视角。
我国有不少学者分析了行政文化的概念、分类、结构、功能、特征……探讨了中国传统行政文化及其现代化走向，还有学者从组织文化的角度探讨了行政文化的构建。笔者以为，研究行政文化最关键的是弄清历史上存在过的行政文化类型及其未来发展趋势，找出促使行政文化变迁、发展的各因素及其发生作用的方式、原因，从而为行政文化建设，为公共行政发展找到方向、目标以及行之有效的方法、手段与途径。目前恰恰缺少这样一种行政文化理论架构，因此，笔者借用了科学哲学家库恩的范式理论，试图运用历史的方法和生态理论来考察行政文化的历史变迁。限于篇幅，笔者将另辟文讨论我国行政文化的塑建。需要一提的是，笔者是以西方民主国家的行政文化变迁为蓝本的。因为相对来说其行政文化的演变是原发的、自然变迁的，而行政文化主要作为观念的东西，我们认识其演变趋势之后是可以进行积极的人为塑建的。
二
行政文化是社会文化在行政领域内的一种表现形态，是“特定国家行政人员的意识建构、思考方式、价值观、态度以及一般人对行政的整体价值意识”（注：彭文贤：《行政生态学》，台湾三民书局，第58页。）。特定的行政文化总是植根于一定的行政实践，与该社会的政府职能紧密相联，受到该社会所处的历史发展阶段的经济水平、文明程度、国民素质、价值信仰、生态环境的制约。同时，发展变迁的行政文化又积极作用、塑造政府行政实践。可以说，行政文化的历史变迁跟行政实践的历史发展是相依相附的。政府作为国家机器的一部分，其职能、性质主要取决于人们（主要是统治者）对国家性质、作用的认识。因此，研究行政文化的历史变迁，溯源而上，国家的起源首先进入我们的视野，国家的最初性质、职能及其演变既是行政实践和行政文化变迁的历史起点，又确定了其发展的方向。
关于国家起源的理论大致有三派：其一是自由主义学派，认为国家是人们为了满足共同的需要而创立的一种机构；其二是马克思主义学派，认为国家是社会内部阶级冲突的产物；其三是德国社会学派，认为国家即是军事征服，尤其是一个定居的农业文明被其边缘的游牧民族征服的结果（注：唐士其：《国家与社会的关系》，北京大学出版社1998年版，第22页。）。后面两个学派又可归为冲突学派。这些关于国家起源的理论都正确道出了某种或某个国家产生的主要原因。因为在近代以前，人类分居在地球的各个角落，彼此之间交往甚少，甚至完全隔绝，不同地区各异的地理生态环境、社会生活背景或者不同的处理共同体之公共事务的方式及其传统会孕育出不同性质、不同形态的或专制或民主或正义或邪恶的政治共同体，而最早的国家（第一个国家）是怎样产生的这样的问题对于我们来说并无实际意义，因为某个地区其国家起源之因并不成为其他地方国家产生的原因，或者影响其他地区国家的产生。
简单说来，大约在原始社会末期，随着剩余产品的出现（个人从自然界获取的产品超过其自身生存之所需），原来被杀死的战俘有可能被当作生产的工具——奴隶存活下来。而随着生产的发展，一旦社会成员能够从事个体劳动生产，劳动工具、生产资料以及劳动产品的个别拥有亦成为可能。那种自由民因无法养活自己家庭而借债并最终沦为奴隶的现象将随之发生。这样，社会日益分化为三种具有不同身份的社会成员：奴隶、奴隶主、自由民。随着奴隶的增多，由于奴隶与奴隶主之间的权利利益要求根本对立，奴隶与奴隶主之间的矛盾冲突逐渐成为社会的主要矛盾，并日益尖锐。为了维护自己的利益，镇压奴隶的反抗，一方面，奴隶主必然会动用原来用来同外族作战的共同体武装力量，从而导致原来用以处理公共事务的公共权力被奴隶主把持，即完成了公共权力的（奴隶主）私有；另一方面，奴隶主也会建立起各种用以镇压奴隶反抗的专门机构，最终导致了国家的产生。
当某个类共同体生活于并不存在明显的、来自外族入侵与战争威胁的环境之中，国家的产生则是另外一种情况，即出于处理共同体内部事务的合作需要而建立起来的政治共同体。在这样一种政治共同体（国家）中，政府并不是主要地作为治者维护其统治秩序的工具，而是更多地扮演了一种社会大多数成员利益的维护者与社会共同事务管理者的角色。或许在这种共同体里也会有自由民因经济生活问题而负债沦为奴隶，但自由民始终是共同体的主要力量，共同体公共事务的处理权力始终由于大多数社会成员掌握或者由大多数社会成员授予部分人使用，公共权力保持了本来面目而没有被私人占有。
上述两类国家的起源类似于冲突说与合作说。由于战俘（外部冲突所致）演化为奴隶带有暴力色彩，自由民演化为奴隶也染上这一暴力特质，从而使源于这一背景的国家具有了冲突专制特征。而后一种国家，尽管也存在社会冲突，但这种冲突并不像前一类国家烙上了专制残暴的印记，而是具有温和民主的色彩。历史上的雅典民主制正属于此类，只是后来由于罗马人的野蛮入侵而湮灭了，人类历史似乎归同于一样的专制黑暗的政治社会。在这样一种政治共同体里，被治者一无所有，连生命、生存的权利都掌握在治者（奴隶主）手中，而治者则拥有一切权利和自由。这种极端的不平等注定了被治者的不断反抗，治者每次镇压所付出的沉重代价对他们都是沉重的打击，他们才不得不考虑被治者的要求，在权利的天平上不得不做出某种调整，尤其是当社会的发展（主要是生产力的提高）给这种调整提供了一定的现实条件时，临近资本主义社会，被治者（主体是农民）已经拥有了相当多的奴隶所无法比拟的权利，如相对有保障的生命权、部分劳动所得权，极少的被治者甚至可以通过某些途径跻身治者阶层。然而，在前资本主义漫长的历史时期里，由于治者与被治者之间的权利、自由的不平等，甚至根本对立，必然导致治者与被治者之间的剧烈冲突，而政府主要扮演的是镇压被治者、维护有利于治者的统治秩序的角色，政府行政还未从国家统治职能中分离出来，与之相适应的行政文化必然是一种统治行政文化，其主要特征见附表。
三
真正的人类文明史始于资本主义社会。随着宪政制度的确立，“平等、自由、民主”成为资本主义立国之本。“政治自由、民主、权利平等”开创了人类历史新纪元。政府实践吸收了政治思想家提出的政治分权理论，行政权力从政治权力中分离出来，从而开创了公共行政的新时代。政府行政统治职能全面弱化，平等、开放、自由竞争的市场经济及其运行机制为政府职能的转变提供了制度要求。
政府行政统治职能的弱化为行政管理职能的生长提供了空间，为统治行政文化向管理行政文化的变迁做好了准备。政府行政管理职能是随着自由资本主义的逐步发展而日益生成的。资本主义立国之初，政府仅仅充当“守夜人”，对社会经济活动采取放任政策。随着自由竞争的资本主义发展所导致的周期性经济危机以及自由竞争的结果产生的社会两极分化扩大了有产者与无产者的矛盾，引发了一系列社会问题，资本主义政府不得不出面干预。而这种干预基于平等、自由、民主的立国原则，因此它并不像前资本主义时期的行政统治那样固化治者与被治者之间的矛盾，强化社会对立，仅仅起到控制矛盾与冲突的作用，而是充当社会公共利益的代表者、社会公共秩序的维护者，寻求消除矛盾与冲突、化解危机、维护平等与自由的手段、途径。议会民主、社会传媒、利益集团、公共领域的存在使各种利益要求有空间、有条件、有机会展开对话、协商，从而在某种程度上达成妥协，取得调和。特别是当凯恩斯经济学理论被西方政府采纳后，政府管理职能迅速丰富起来。福利国家的出现象征着公共行政完成了以行政统治为主向以行政管理为主的历史变迁。与之相应的行政文化管理以追求科学化、效率化、民主化为主要目标，并由此产生了一系列的行政学理论流派。管理行政文化的主要特征见表1。
四
服务行政文化最主要的标志是盛行这样一种价值信仰：公共行政主要是满足社会的需要、便利公众生活、促进社会健康发展而存在的一支力量；它以公共利益代表者之面貌出现，从而必须积极服务于社会、服务于公众，它的运行方式、作用范围必须取得社会公众的认同，否则就将失去其存在的理由；公共行政所要维护或造就的秩序或结构并非由外部所强加，而是由相互发生作用的各种社会力量或社会公众经协商而达成的最可能的一致；某些传统或许被保留，但理由并不因为是传统，而是因其代表或能够促进平等、自由与公正，或者因条件的限制，在目前只能如此，没有更好的别的选择。
服务行政文化在当代西方某些国家已初露端倪。公共领域的广泛兴起，社会中介组织、非盈利组织、志愿者组织以及各种民众团体的大量涌现为公共行政的某种社会化创造了条件。在诸如社区管理这样的领域，政府行政管理职能随着日益增强的社区自主自治的能力逐渐弱化，在社区公众的广泛参与下，行政服务职能日益明晰，政府在诸如此类自主自治的网络结构中更多地扮演起社会服务者的角色。我们有理由相信，随着服务行政文化的盛行，公共行政将成为像教师一样服务于社会公众的普通职业。
五
从统治行政文化向管理行政文化的变迁是人类文明的飞跃，那么，这种变迁是怎样产生的呢？换种说法，即资本主义为什么能够诞生，其公共行政缘何能够展现本来面貌，以公共利益的代表者出现？这迄今是一个很有争议的问题。许多学者从不同的角度，如政治、经济、文化、生活方式、地理环境、生态背景探讨了这一问题。从文化的角度来看，首要的应归功于社会契约论与自由主义思潮的面世。正是具有如此思想的学者著书立说，行启蒙之举，让平等、自由、民主的思想深入人心，并成为资本主义立国之原则。为了保证平等、自由、民主的实现，像孟德斯鸠这样的政治思想家提出了分权理论，并论证让行政权力从政治权力中分离出来之必要。这种分权理论在资本主义国家的实践中得到了进一步发展，公共行政因此获得了广阔的空间和灿烂的前景。当然，如果说人类历史进入资本主义社会，人类已经开始迈上了权利平等与自由的发展之路的话，那么，这种平等与自由最初也仅限于形式上的政治上的平等与自由。行政文化的变迁也仅完成了摒弃统治范式这一过程，其未来的走向尚未明朗。随着自由竞争、优胜劣汰的资本主义经济发展所导致的经济结果越来越明显的不平等扩大了有产者与无产者之间的矛盾，引发了一系列社会问题，而资本主义经济危机使社会问题更趋严重，社会矛盾更加尖锐，尤其是社会主义学说的出现给资本主义的存续带来了理论与实践上的危机（产生于这一时期的马克思主义其奠基人也主要是从经济的角度思考人类社会的一系列问题，无论是国家政权性质、阶级划分，还是对未来制度的设想）。这一切为政府出面干预经济、充当社会经济事务管理者、实现经济上尽可能有的平等、化解经济危机提出了现实要求，而资本主义民主政治体制恰恰能够满足这一要求。这就使得人类从形式上的政治上的平等自由向经济领域的权利平等、自由扩展，反映在公共行政领域就是政府经济管理职能逐渐扩张，管理行政文化日益生成。
由管理行政文化向服务行政文化的变迁并不像统治行政文化向管理行政文化的变迁那样需要经历一个启蒙过程。服务行政文化是随着政府行政管理职能的全面扩张，从经济领域向政治、经济、文化、社会各领域全面扩张的过程而逐渐出现的。存在于当代典型西方民主国家美国中的民权运动、女权运动、文化多元主义运动、就业领域所谓的肯定性行动计划以及各种民众团体乃至同性恋者的某些权利诉求喻示着人们对权利平等、自由的追求向政治、经济、文化、社会各领域全面扩展。人们这种超越财富、权力、等级、身份、肤色、性别而去追求自我表达的方式，肯定自身存在的价值的趋势映射到公共行政领域，势必塑造一种新的行政价值，呼唤一种新的政府治理方式，并形成一种崭新的、与之相适应的行政文化。可以肯定，服务行政文化必将成为未来社会的主流行政文化。□
附表
统治行政文化
管理行政文化服务行政文化
目的 维护既定的社会秩序 维护法定的社会秩序 维护并造就尽可能
优良的社会秩序
形式 政治行政不分政治行政相对分离 行政社会化
基础 专制、权利、自由不 民主(政治)、权利普遍民主、平等、
平等平等、自由 自由(政治、经济
、文化、社会)
架构 封闭性、社会流动极 开放性、社会流动较 开放性、社会流动
少 普遍普遍频繁
性质 行政权力(公共性模
价值理性(中立) 公众取向,行政权
糊) 力公有
依据 传统、习俗、惯例(
宪政、法律(法治)公众认同的规范,
人治)
协商形成的原则
维持 高代价(暴力)、高低代价(非暴力)、低代价(和平)、
成本(毁灭) 高成本(庞大的官僚
低成本(社会自主
体系)
自治)
功能 强化对立、固化矛盾 缓和冲突、化解矛盾 利益协调
目标 统治秩序、稳定 管理的科学化、效率 服务的公众满意、
化、民主化 认同
行政 治者、蒙昧状态 (治者代表)管理者(治者代表)服务者
人员
、理性状态 、各方面发展状态
公众 被治者、蒙昧状态(治者)被管理者、(治者)被服务者、
理性状态各方面发展状态
历史 前资本主义社会 资本主义社会后资本主义社会及
阶段 资本主义后社会
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