摘要：中国的城市化进入快速发展的新阶段，城市规划管理尤其重要，控制性详细规划是目前城市规划管理的重要依据，然而控制性详细规划指标在规划管理实际操作中，过于抽象，特别是地方政府城市规划管理水平的局限，使规划成果操作困难。城市设计比较形象、直观表达当地政府对城市的规划蓝图的设想。但是目前，控制性详细规划阶段的城市设计在内容、形式等方面缺乏统一的标准，静态的蓝图设计成果与动态的规划管理需求不相衔接，导致城市设计不能有效实施。目前规划管理呈现精细化发展趋势，规划管理需要城市设计转化为控制性详细规划的语言，两个规划结合使用。
关键词：控制性详细规划；规划管理；城市设计创新
1、当前控制性详细规划的局限性
1.1控制性详细规划法律地位
控制性详细规划是法定的城市规划管理依据。在中国目前的城市规划体系中，控制性详细规划是作为城市规划管理的直接依据。《中华人民共和国城乡规划法》的颁布进一步强化了控制性详细规划作为城市建设指导的刚性作用。在我国规划区内的各类方式提供国有土地使用的建设项目，必须依据控制性详细规划的要求核发建设用地规划许可证。此外，控制性详细规划是指导修规的上位规划，具有一定的刚性要求。
1.2控制性详细规划的局限性
控制性详细规划通过指标控制了土地的利用方式和容量，也从整体局面控制了城市格局，然而在下一层次的修规落实控制性详细规划的时候，往往不能兼顾和它相关的地块，局部上各自成为一体，放大到一个区域后就使城市面貌不能和谐统一。
1.3控制性详细规划阶段的城市设计内容的“泡沫化”
控制性详细规划阶段城市设计内容“泡沫化”包括两个方面：一方面，由于对控制性详细规划中城市设计内容缺乏深刻理解，所以在控制性详细规划中编制城市设计内容时，往往只引入了建筑体量、体型、色彩等引导性内容，且形式较单一而内容又千篇一律，它对改善提高城市综合环境质量所涉及的自然环境保护与利用、历史传统风貌、城市特色的继承与发扬等相关内容毫无针对性可言；另一方面，在对建筑体量、体型、色彩等方面内容缺乏深入研究的情况下，有时又规定得过多过细，超越了控制性详细规划阶段的要求，把不成熟、不确定的内容在控制性详细规划中反映出来，反而对城市建设形成消极影响，在实践当中也只能被有意识的“忽略”，难以达到控制城市建设质量的初衷。
2、当前城市设计的困境
2.1城市设计法律地位的缺失
城市设计作为政府对于城市建成环境的公告干预具有两种基本的方式，分别是对城市公共空间具体形态方面的设计，和对城市公共环境制定管理方面的控制规章。即形态型城市设计和准则型城市设计。形态型城市设计中最生动的部分，能反映设计师的价值观及方法，一般具有很大的弹性。准则型城市设计是指根据城市设计方案的研究结果，提炼出作为控制城市开发的设计条件，纳入设计要点中的那部分内容，是必须遵照执行的。
2.2蓝图式的设计成果可操作性较差
作为设计者以自己的评判价值和校准对城市空间进行三维安排和设计的一种方式，城市设计侧重于对空间的把握和创新，在具体的设计过程中，设计者把更多的经历用于对城市文化、环境、心理等感性方面的研究；强调人本主义精神，以人的心理、生理行为为依据，关注城市空间设计的场所感、归属感以及文脉联系。但同时，城市设计成果缺乏对实际条件的把握和实际情况的支撑，对市场经济条件下的自行发展和选择的考虑较少，对实际的建造条件和开发模式难以把握，实施难度较大。
从成果形式来看，目前我国的城市设计成果一般以形象、直观的图纸为主，如平面图、立面图、鸟瞰图、模型等，辅以景观结构、绿化空间系统等分析图纸及辅助性文字说明。这种“蓝图式”的设计成果虽然很是只管生动，但是设计者通常较少考虑到最终编制成果与规划管理的衔接问题，管理部门很难将这些没有量化、指标化、法规化的成果“转译”与规划管理的实际操作，常常感到“好看不中用”，难以成为规划实施和指导建设的依据。
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3、杭州市滨江区城市设计和控制性详细规划研究
3.1 控制性详细规划编制阶段的公众参与
3.1.1 草拟阶段 凡是建设项目必须依据相应的规划书进行。根据《城乡规划法》第19条的规定，控制性详细规划由城乡规划主管部门负责编制，而规划行政主体决定编制城乡规划，可以自行或者委托具有资质的规划单位来实施。在这个阶段，编制主体一般经过三个步骤：一是调查整理资料，二是城市发展目标的确立，三是规划方案的草拟和选择。但是在这个过程中，规划编制者没有法定的听取公众意见的义务，整个过程是在行政内部运作完成的。也就是说，在这个阶段，公众不具有参与城乡规划的程序保障。
3.1.2 意见征询 城乡规划草案制定完毕后，组织编制机关必须将城乡规划草案进行公示，同时征询公众意见，涉及公众参与的规定集中体现在这部分。根据《城乡规划法》第26条的规定，主要对听证会等方式进行了立法确认并作为意见征求的主要方式。由此，城乡规划控制性详细规划等草案的公告成为规划组织编制机关必须履行的义务并且有严格的时间要求。公众可以在规划草案公示期间向组织编制机关提出自己的意见。同时，第26条第2款又进一步规定“报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由”更是对此阶段的公众参与程序作了明确的保障性规定，使得公众参与权实质意义上得以行使而非形式意义上之设置。
3.2 控制性详细规划确定阶段的公众参与
该部分的公众参与法律保障几乎为零，因为从《城乡规划法》中几乎找不到法律依据。规划确定阶段由规划行政部门组织、城乡规划专业人员具体编制的城乡规划方案，只有经过有权主体的确定才具有法律上的规范效力。规划确定也就是规划的审批，始于组织编制机关向审批机关报送规划草案，终止于审批机关批准规划并予公布。依据《城乡规划法》第27条规定，在城市总体规划审批过程中，专家的参与成为必经程序，可是这条不适用于详细规划的运作。而且除了专家，普通的公众是无权参加总体规划的确定审批过程的。
3.3规划创新
（1）通过经济测算和城市设计来研究开发强度
对杭州市滨江区建设的优势条件，结合不同开发难度下的经济测算，进行分级、加权，采用合理的方式确定开发容量，以推进规划的有效实施。通过城市设计，确定开发容量的加权影响因子。如，对滨江区的难度系数、用地规模系数、交通承载系数、公益贡献系数和重点地标系数等五项容积率加强影响因子进行综合考虑。
（2）多种方式综合分析、科学确定控制指标
由于城市中心区土地价值高、开发强度大、功能复杂，因此地块控制指标应通过交通适应性分析、城市设计引导、地块开发经验数据综合分析确定，在保证开发强度的同时促进形成良好的城市空间形态。
（3）探索城市设计向管理语言转换的有效途径
城市设计导则是与城市编制管理体系相匹配的、具有综合性、先导性、操作性的规划要求，控规是为约束和调控城市发展的主要依据。为了使在我国城市建设的现实情况下更具有实施性，将控规与城市设计进行适当的融合，加强控规指标的系统性和精确性，提高控规编制和规划管理的科学性。
（4）“一控制”与“一引导”的二图管理
为了更好的指导柘城规划区城市规划管理，在控规和城市设计阶段成果，城市核心区通过城市设计形成地块的引导图则纳入到控规的成果内容，形成“控制”和“引导”二图则的控规引导体系，分别表达控制性和引导性内容，使之共同成为规划管理的依据。
参考文献：
[1]黄珍.关于控制性详细规划法律地位的思考[J].广州建筑.2015.4.
[2]陈孚江，王青.基于城市设计的控制性详细规划指标实效性研究——以江苏软件园吉山墓地为例[J].2011.
[3]沈佶，周艺怡，城市设计导则在规划管理中的应用——以天津滨海高新区城市设计实践为例[J].2011.
论文作者:许伶俐
论文发表刊物:《基层建设》2018年第29期
论文发表时间:2018/11/16
标签：控制性论文; 城市设计论文; 详细规划论文; 城市论文; 阶段论文; 城乡规划论文; 成果论文; 《基层建设》2018年第29期论文;