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或许由于多数人认为世贸组织是一个经济性组织，其规则也是围绕经济运作制订的，人们讨论入世对中国的影响，通常的焦点主要集中在经济方面。而事实上，世贸组织是一个政府间的贸易组织，是由各缔约方政府运作的所谓的“经济联合国”，世贸组织规则在国际上被认为是“国际行政法”，或者说世贸组织规则是制定和实施“全球竞争规则”的规则。从这个意义上理解，我们不但需要研究入世对经济的影响，更需要研究入世对政府系统的影响，只有综合各方面因素，方能寻求有效的应对措施。本文将主要探讨入世对政府行为的影响，及调整政府行为的主要内容。
入世对调整政府行为的意义
经济社会诸领域是一个大系统，经济、科技、教育、文化乃至行政体制和政治体制，都是这个大系统的有机组成部分，各子系统之间有着不可分割的内在联系，唯有各子系统互相协调才能保证整个大系统的正常运行。改革开放以来，社会主义市场经济的萌芽，正在引起包括政府行为在内的各子系统功能的调整，同时也导致大系统内部子系统格局的变化。但是，在经历了几度以“放权减政”为主要特征，以“精简机构”为主要内容的适应性调整后，政府职能转换逐渐趋于缓慢，政府行为调整遭遇了深层次的体制障碍。
加入世贸组织为调整政府行为提供了新契机。无须枚举所有的例证，只需要从历史演进的角度思考，即可以帮助我们理解入世对调整政府行为的意义。在十四大以前，“摸着石头过河”的改革开放举措，虽然卓有成效，但很多时候总是滞后于经济社会发展的客观要求，一方面固然是因为缺少参照系借鉴，另一方面则不能不说是政府行政体制改革延宕所致。十四大后开始进入建设社会主义市场经济时期，这种矛盾逐渐突出起来。而更重要的是，继续因循之前的改革开放路径，则可能延误时间，错失历史的机遇，在全球竞争中落伍。
我国的改革开放，实质上就是一个内因与外因融合和冲突的过程，入世则将加快和加剧这个过程。正如中国入世谈判首席代表龙永图最近所说的：我们“入世”的目的并不仅仅是为了“入世”，更重要的是为了推动我们的改革开放，促进市场经济体制的建立，推动经济结构调整参与经济全球化进程。也就是说，入世是期望通过强化外因的催化作用，加速内因的变化。通过入世融入世界经济体系，将扩大开放提升到战略高度，进而推动包括政府行为调整在内的各项改革，建立具有强大竞争力的市场经济新体制，就是必然的历史性选择。
鉴于中国的国情，长期以来行政体制在中国这个大系统中始终居于中心地位，中国经济也是典型的政府主导型经济。因此，龙永图特别强调，中国入世后受到冲击最大的，将是中国的政府，实在是意味深长的。根据世界贸易组织的规则，所谓政府行为，实际包括中央政府行为和地方政府行为，或者说地方政府的行为将被视同为一个国家的政府行为。地方政府行为能否与国际通行的政府行为接轨，关系到地方政府履行世界贸易组织规则的能力，不仅会影响地方经济社会的发展，还将对全国产生影响。从有利于地方迎接入世挑战，加快地方经济社会发展的要求认识，地方政府需要尽快在调整政府行为方面进行研究、筹划和部署。
完善依法行政是调整政府行为的根本
如果说经济社会是一个大系统，那么法律就是这个大系统的神经系统，唯有健全的神经系统，才能保证整个系统的正常运作。政府行为主要表现为行政管理，即政府行使国家行政权力的管理活动及相关的法律活动。政府拥有的国家行政权力是宪法和法律授予的，行使国家行政权力所发生的管理活动同样必须是法律所规范的，由管理活动引起的法律活动则是对政府行为的保障、监督和修正。由此可见，依法行政是政府行为的根本，所谓政府职能转换，从本质上说不是别的，正是政府行为随着法治化的进程不断改进和完善依法行政的过程。
传统行政体制的弊端
改革开放之前，我国各级政府是一种前所未有的“全能政府”的架构，几乎所有的经济社会职能高度集中在政府，而政府的行政管理主要依靠政策和权力运作，相关的法律活动基本处于空白或停滞状态，尽管在某些特定的地点、事件和阶段，也曾经取得明显成效，但是终究需要仰赖特殊人物发挥特殊作用，“人治”的特色鲜明。而正是由于权力的高度集中与没有法律的一定之规并存，政策因领导的主观偏好多变，决策由权力的大小臆测武断，不可避免地造成了行政管理的随意性，日积月累成一系列严重问题。
缺少法律的监督和规范，领导只对上级负责，上级满意与否往往成为行政管理唯一的目标，所有的规章、制度、职责、政策等等都只是从属和服务于这个目标，为了保证上级满意，其余一切都是可以改变的，使政府失去了规范、协调、高效、廉洁的基础。因此，领导的更迭成为政府行政管理最大的变数，不仅引起政策和决策的改变，同时也会造成不同程度的部门职责的变异。政策和决策的多变，造成了很多后遗症，于是就有了层出不穷的“落实政策”问题。部门职责的变异，造成了工作的交叉、冲撞或空白，于是就产生了越来越多的“部门工作”矛盾；这些矛盾牵涉部门权利，于是就有了各种各样的领导小组或临时机构，专事协调这些矛盾，至今政府仍然陷于这种状况难以解脱。
依法行政的进展
改革开放之后，我国政府行政管理发生了历史性变化，开始步入法治化轨道，行政管理由主要依赖政策权力向依法行政转变。迄今为止，全国人大及其常委会共制定法律和有关法律问题的决定近400件，国务院制定行政法规900件，有关地方人大及其常委会制定地方性法规约5000件，国务院部门和地方人民政府制定规章约30000多件，其中大部分法律、法规和规章涉及行政管理的内容，基本构成了一个法律体系，我国各级政府行使国家行政权力的管理活动大体做到了有法可依。特别是《行政监督法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等法律颁布后，行政机关及其工作人员与行政管理相对人的关系得到了调整，不仅能够有效防止和纠正行政机关及其工作人员的行政侵权行为，为我国公民人权提供必要的法律保障，而且能够有效防范和制裁行政机关及其工作人员在行使国家行政权力中可出能出的腐败问题，有利于实现建设“廉洁、勤政、务实、高效”政府的目标。
但是，我国毕竟还处在计划经济体制向市场经济体制过渡的转型时期，又正在进入国内法律体系与世界贸易组织法律体系接轨的调整时期，依法行政仍然任重道远。目前正在进行的中国入世多边谈判，焦点虽然集中在农业补贴上，但本质还是要建立一个中国与世界贸易组织相容的法律框架。一旦中国入世的多边协议签署生效，根据我国法律制度中关于国际条约适用的规定，协议的法律规范可以直接在国内发生效力，不一定需要转化为国内法，而且当协议与国内法冲突时，将按照优先适用协议的原则处置，即其法律效力将高于国内法，因而将对我国法律制度创新产生深远影响。由于世界贸易组织规则主要是行政法方面的规则，多边协议对我国行政法体系的影响尤其突出，包括对行政法的基本原则，行政法的制定和适用，行政法主体及其权力义务，行政行为方式及各层次行政法律制度，都将产生全面重大的影响。
由于我国改革开放是逐步拓展的，客观上形成了几个阶段，人们在每个阶段的认识都有鲜明的差别特征，所以每个阶段的立法都不可避免地受到当时主客观条件的局限，而大部分并未能及时修改调整，仍然带有较深的计划经济烙印。对照世界贸易组织的法律制度，我国法律制度需要调整的范围和幅度都是比较大的，而且一定要立、改、废并举，该制定的要尽快制定，该修改的应着手修改，该废止的必须废止，政府职能转换也将主要遵循行政法律制度的调整和完善。
调整和完善依法行政
在今后一个较长的时期内，根据我国与世界贸易组织签署的法律框架完善依法行政，将是我国调整各级政府行为的根本任务。地方发展经济所构筑的投资环境，竞争的重点也将由政策优惠为主逐步转向法律保障为主。
严格依法立法，健全法律体系。法律的缺位仍然较多，表现为市场法律体系不完善，规范市场经济条件下的财产关系、信用关系和契约关系，需要制订物权法、破产法等法律，乃至最终制定民法典。重实体轻程序的倾向未改变，程序法至今没有制定，行政执法部门违法执法问题较多。特别是我国现行的行政法中保权和争权问题比较严重，一些部门在参与制定专门和部门规章时，一些地方在制定地方性法规、规章和规范性文件时，不仅竭力将计划体制沿革而来的权力化为法律条文，还有意无意地扩大本部门、本地方的行政审批权、收费权和处罚权，甚至擅自为本部门、本地方设置新的行政权力。随着《立法法》的颁布，我国立法工作也将逐步走上法制轨道，首要的就是要严格依法立法，坚决根除立法中的违法问题，建立和完善全国统一的市场经济法律体系。
完善“阳光”法律，公开行政行为。除法律不完备外，我国依法行政的又一弊端是“暗箱”操作，地方性的规范性文件有的不公布，仍然以传统的红头文件在机关内部传递，此外还有许多难以统计的政策性红头文件、内部规定、口头要求，成为我国依法行政矛盾冲突的主要根源。要求公民、法人、社会组织依法办事，法律公布是必须的前提。我国《立法法》已经明确了法律公布是立法的法定程序，《行政处罚法》也规定“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的不得作为行政处罚的依据”。根据世界贸易组织的透明度原则，借鉴发达国家行政公开的法律制度，进一步修改完善我国政府公开行政行为的“阳光”法律，既是推行政务公开制度的需要，也是与国际规则接轨的重要内容。
合理地方立法，规范依法行政。因为入世后依法行政将逐渐成为不可逾越的红线，政府文件和地方性政策的合法性、有效性将受到挑战，由于大多数城市没有地方立法权，不能制订地方性法规和规章，显然不利于地方政府行为的规范。虽然地方立法中可能存在种种问题，但是不能因噎废食，确立和完善必要的层级法律框架，是我国法治建设的必要条件。争取成为较大城市，以争取国家授予的地方立法权，是地方政府应对入世挑战，规范依法行政行为的重要举措。
确立法治理念，强化执法监督。普法教育和宣传要重在树立法治的信仰和意识，养成遇事首先寻找“法律依据”、寻求“法律保护”的思维定势，逐步在全体公民中培养依法办事的习惯。现代法治社会的政府行政管理既是一种权力，又是一种义务，权力与义务应该是对等的。而在实践中，行政机关的权力与义务不对等情况仍然存在，公务员只要权力不尽义务的还较严重，直接侵害了行政管理相对人的权利。在政府和公务员中树立法治理念是更重要的任务，同时要完善各级人民代表大会的监督职能，充分发挥人民群众和舆论的监督，以保证政府和公务员在法律范围内从事行政管理活动。
调整规范政府与企业的关系
关于国营贸易的定义和限制
在任何一个国家，国有企业与政府的关系都是较为特殊的，鉴于对国营贸易可能造成的市场垄断和不公平竞争的防范，世界贸易组织及其前身的关贸总协定对国有企业均有专门的条文加以限制（政府采购另有协议条款），关贸总协定转为世界贸易组织前夕修订的《1994年关贸总协定》第十七条，对“国营贸易”的定义是：被授予包括法律或宪法规定权力在内的专营权或特许权的政府和非政府企业，在行使这些权力时，通过其购买或销售行为影响进口产品的水平和流向。值得注意的是，这里的“国营贸易”的内涵已经扩展了，是否“国营贸易”不在于企业的所有制性质，而在于其是否拥有政府授予的专营权或特许权。世界贸易组织根据“国营贸易”的特殊性，专门拟定了三类“国营贸易”与其他企业有本质差别的法律义务：第一，按非歧视待遇原则从事经营活动，即只以商业上的考虑进行购买或销售，并给予其他缔约方企业同样的机会参与购销竞争；第二，按透明度原则公开信息，乌拉圭回合通过的“1994年关贸总协定关于解释第十七条的谅解”，要求缔约方向世界贸易组织货物贸易理事会通知本国（地区）的国营贸易企业、它们进出口的产品和其它信息（根据提出的问题清单提供）；第三，各缔约方必须保证其管辖的企业按照非歧视原则行事。
在关于中国入世的中美协议中也有类似的条款，在“国有和国家投资的企业”一节中，中国同意保证国有和国家投资企业将只基于商业考虑（如价格、质量和市场竞争力等）进行采购和销售，使美国公司有机会在不受歧视的情况下在销售和采购方面进行竞争，中国还同意将不会（直接或间接地）影响这些企业的商业决定，除非是以和世界贸易组织的规定相一致的方式，为尊重世界贸易组织关于国有和国家投资企业的规章，这些企业必须遵守世界贸易组织的规则，同时还要求根据世界贸易组织《津贴和补偿措施协议》澄清这些企业的地位。
我国入世后能否最大限度地实现趋利避害的目标，关键在于提升国内企业的国际竞争力。而按照世界贸易组织原则规范政府与企业的关系，则是提升国内企业国际竞争力的前提。
重新规范政府与国有企业的关系
要规范政府和企业的关系，首先必须重新规范政府与国有企业的关系。我国国有企业与政府的关系更为特殊，计划经济时期的政府是无所不在无所不能的，而万能政府面对的是几乎一无所能的企业。这样的政企关系违背了经济发展的客观规律，在公平与效率方面均产生了日益严重的问题。改革开放虽然在一定程度上革除了传统体制的弊端，但传统的东西仍然有很顽强的惯性，目前暴露出来的许多深层次问题，例如国有、集体企业机制不活，重复建设导致的产业结构雷同化，社会保障制度建设滞后等等，从根本上说都是计划经济的遗产，我们正在为此付出沉重的代价。
计划经济时代沿袭而来的政企关系充满了误区，实践中常常有人提出一些质疑，例如“国有企业产权属于国家所有，难道还有什么不明晰？”其实，通常所说的国有企业产权不明晰，有两个层面的含义，第一是指国有企业的财产权不明晰，政府作为所有者承担的是无限责任；第二是指国有企业资产所有者的主体代表不明晰，政府不能有效地行使所有权。人们批判计划经济体制的弊端之一是权力过度集中，其实这是相对于企业而言的，本应属于企业的权力集中在政府；但是相对于政府而言权力是分散的，分散在各个政府部门。传统公有制实现形式的国有企业乃至集体企业，一切关于入、财、物的权力，几乎都是由各个政府部门分别行使的，由于各自的角度不同，掌握的信息有差异，工作目标也不一样，这样一种所有权结构，要保证决策之间的协调一致显然是十分困难的，更不用说真正形成一个所有者主体。分散而不协调，即不可能提高效率，也无法落实责任，因为企业搞得不好总可以找到很多原因，结果只能是各个政府部门和企业都有责任而实际都不承担责任。所以，过度集中与过度分散并存，且权力与责任不对称，这才是计划经济弊端的本质特征。
迄今为止，国有企业改革虽然取得了重要进展，但是企业制度和经营机制尚未发生根本性变化，主要原因之一是“政企分开”的问题仍然未能解决。“政企分开”是有争议的，因为国有企业的所有者代表只能是政府，这种关系如何分开？其实，所谓“政企分开”的实质，应该是建立符合市场经济客观规律的政府与国有企业关系。政企分开的前提是政资分开。政资分开也有两个层面的意义：一方面是指政府经济管理职能的转换，即政府将国有资产管理职能从一般政府工作部门分解出来，把国有资产所有者的权力逐渐集中到国有资产管理机构或国有资产经营机构，在赋予国有资产管理机构和经营机构国有资产保值增值责任的同时，应当赋予与责任对称的所有者权力，一般政府工作部门不再与国有企业发生所有权关系，而只是履行管理全社会经济的职能；一方面是指政府对国有资产管理内涵的转变，通过国有经济的战略性调整，将国有资产逐步从一般经营性领域退出，主要集中配置在少数关系国家安全、经济命脉和提供公共产品的行业，政府不应再直接投资办企业。国有资产将逐步过渡到以非经营性资产为主，国有资产管理机构代表政府对国有资产的管理，也将从传统的物化形态的资源管理为主转向股份化的货币形态的资本管理为主。
在入世后的过渡期内，地方政府要充分利用国家可能增加债转股数额、国有资产出售和国有股减持等政策措施，尽快分流安置国有企业职工。同时，在产权制度改革中，要紧紧抓住投资主体和资本金多元化这个关键，运用各种方式引进外资和民资，减持国有股份。只有彻底改革产权制度的国有企业，才有可能建立现代企业制度，才能规范法人治理结构，逐步成为具有完整市场行为能力和承担全部民事责任的市场经济主体。
确立所有企业的平等关系
在解消与国有企业特殊关系后，政府或许可以逐步通过部门角色区分，实现政府角色区分，从而为重塑并规范政府与所有企业的关系创造条件。我国市场经济制度建设的基本内容之一，就是立法机关和行政机关要保证对所有企业实施非歧视待遇和国民待遇，确立企业的平等关系。
改革开放以来，我国经济发展的动力机制已经发生了不可逆转的历史性转变，即正在由传统的政府推动型转变为民间成长型，其显著的特征是：国有、集体投资持续下降，国外投资和民间投资快速增长，国民经济的格局呈此消彼长的态势。入世无疑将进一步加快这一趋势的发展。这种消长的战略意义是，未来地方经济的发展必须仰赖“一体两翼”，所谓“一体”就是国有、集体经济，“两翼”则是涉外经济和民营经济，体轻翼强方能在市场经济的天空中翱翔搏击。
现在的关键是，要调整和确立两大类企业平等的法律关系，一类是国内企业与外商投资企业的平等法律关系，一类是公有制企业与非公有制企业的平等法律关系。我国法律中有关条款可能与世界贸易组织原则抵触，例如宪法第七条规定“国家保障国有经济的巩固和发展”，第八条规定国家“鼓励、指导和帮助集体经济的发展”，第十一条规定“国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理”，对公有制经济和非公有制经济确定了不同的宪法原则。又如，宪法第十二条规定“公共财产神圣不可侵犯”，而第十三条对公民财产保护却未明确其财产的神圣不可侵犯性，即私有财产的神圣不可侵犯不是我国宪法原则。首先需要在宪法中确立市场经济主体平等的法律地位，才能保证其它法律及行政执法中各方权利义务的平等。按照世界贸易组织的基本原则，尽快着手修改或调整对个体、私营企业的歧视性法律、法规和政策，在平等的法律关系上重塑政府与企业的功能，重新理清并规范相互关系，是我国市场经济健康发展的根本保证。
依法确立并维护市场经济秩序
政府的经济管理职能
著名经济学家萨缪尔森曾经说过，市场既没有理智也没有良心。从经济学和实践的角度看，市场经济运作的效果并非是天生与人们的预期目标一致的，通常可能有两种情况，一种是“好的”市场经济，好的市场经济是规范有序的，是能够不断发展生产力提高全社会效率的，是可持续发展的；一种是“坏的”市场经济，坏的市场经济是扭曲混乱的，是妨害生产力发展降低全社会效率的，是不可能持续发展的。
流传甚广的一个误区是，市场经济中似乎政府管得越少越好，所谓无为而治则是被推崇的最高境界。其实不然，政府“有形的手”与市场“无形的手”是互为补充的，市场经济的成功与否，并非是以政府管得多少为衡量标准的，而是由政府的行政管理与市场机制的协调运作的效率确定的。政府必须拥有管理全社会经济的职能和相应的权力，其中的核心就是通过市场准入、公平交易和反不正当竞争等管理活动，依法确立并维护市场经济秩序。尤其是在经济社会转型时期，市场经济的法律体系尚未确立和完善，市场的游戏规则和秩序尚未确立和完善，整个过渡阶段充满了变数和陷阱，更需要政府在其中发挥积极的创造性作用。在欧美日等发达国家之后，能够跻身于新兴工业国家和地区行列的仅有新加坡、韩国和我国的台湾、香港等，实在是寥寥无几。个中原因固然很多，而深层次的原因之一就是大部分国家的政府在转型过程中未能发挥应有的作用，甚至一味以权寻租，贪污腐败之风盛行，滑向了坏的市场经济。发人深省的教训，我们应该牢牢记取。
对于我国这样长期实行政府主导型经济体制的国家，只有按照世界贸易组织规则和市场经济原则转变政府职能，改革政府管理经济的方式，才有希望走出转型的泥淖。政府经济管理职能和方式的转换，就是要最大限度地减少政府直接从事经济活动，最大幅度地消除市场准入的行政性限制，最大强度地实施市场经济秩序的监督管理。
整治市场经济秩序
由于市场经济在中国大陆还是新生事物，认识上的盲区和误区较多，在政府职能转换的过程中，很容易出现一些缺失，甚至可能从一个极端走向另一个极端。例如，许多地方政府往往热衷于建设各种各样的专业商品市场，或者说片面地把市场建设等同于建设有形市场，但是却总是冷漠于建立市场经济秩序，或者说忽略了建设无形市场，而后者才是市场经济本质的东西，也是市场经济走向成功之路的关键。
我国破坏市场经济秩序的行为触目惊心，已经危及社会稳定和国家安全。我国的走私贩私活动涉及武器弹药、文物、毒品、假币、珍贵动植物等等，几乎涵盖了世界上所有的走私贩私活动；各种各样伪劣产品的生产销售到处泛滥，从假冒注册商标到销售侵权制品，侵犯知识产权的活动无孔不入；集资、贷款、票据、信用证、信用卡等各种金融诈骗，使群众、企业和银行损失惨重；虚报注册资本、虚假出资、欺诈发行股票债券、虚假财务报告、行贿受贿等等，妨害对公司、企业的管理；逃税、抗税、骗取退税、虚开增值税发票、非法出售发票等，危害国家税收征管；伪造货币，伪造金融机构经营许可证、伪造国家有价证券、伪造公司股票、高利贷、非法吸收公众存款等，破坏金融管理秩序；虚假广告、串通投标、合同诈骗、非法经营、强迫交易、提供虚假证明文件等，扰乱市场秩序。
一般认为，上述破坏市场经济秩序的行为，主要是由于市场主体道德水平低下、转型期出现的“制度真空”、经济社会政策歧视和法治不健全造成的。如果对这些原因的内在联系作更深入地分析，一些地方和部门将局部利益置于其他一切利益之上，“地方保护主义”和“部门保护主义”泛滥，也许是更本质更关键的原因。因为，不能指望市场主体的道德水准在短时间内飞跃，也不能等待市场主体觉悟提高后再发展市场经济，但是通过严格执法则可以强制大多数市场主体遵守规则，基本保持市场经济的正常运作。反之，在一个缺乏法治的环境中，没有公平交易、平等竞争和社会信用的保证，必然会出现“逼良为娼”的状况，即使是道德优良的市场主体，也可能因为生存的逼迫而逐渐沦丧道德。
从法治的角度看我国破坏市场经济秩序的行为，根源主要来自两个方面，一是法律的缺失，二是法律失效。所谓法律缺失，就是现行法律不符合市场经济运作的客观规律，虽然各种市场主体行为大多做到了有法可依，但是依然有空白的领域，而现行法律与市场经济相左的情况也比较普遍，有的可操作性较差，执法成本过高；此外对违法行为的处罚过轻，由于违法获取的利润远高于受处罚支付的成本，不足以对违法行为产生遏制作用。所谓法律失效，就是政府部门和司法机关有法不依、执法不严，甚至执法犯法，保护地方、部门和小团体利益，群众法治观念落后形成的所谓“社会保护”，都是在无法无天的地方保护和部门保护下才能酿成气候的。而法律之间、法律与政策之间的矛盾和抵触，不仅导致执法的混乱，更造成对国家统一法律规范性和严肃性的损害。
最近召开的全国整顿和规范市场经济秩序工作会议，把大力整顿和规范市场经济秩序作为“十五”期间的一项重要任务，针对严峻的现状提出了八个方面的整顿和规范的目标，实在是切中时弊抓住要害的。计划经济是人治经济，市场经济是法治经济，市场经济运作的基本要件——契约，市场经济运作的道德规范——信用，都是由法律保障方能成立的，都是建立在法治基础之上的。正本必须清源，按照世界贸易组织的法律框架和原则，建设全国统一的市场体系，建立全国统一的公平、开放、自由、竞争、有序的市场运作规则，政府在按照公平、公开、公开原则实施行政立法和行政执法方面负有重大责任。
消除市场准入障碍
消除市场准入障碍，是政府建立并维护市场经济秩序的又一项主要任务。目前，我国市场准入的障碍，主要是行政性审批制度。中国也许是世界上审批项目最多，审批程序最繁琐的国家，据有关省、市清理行政审批的资料反映，省、市两级的行政审批都在千项以上，即使是在“小政府、大社会”的深圳，行政审批也高达1091项。其中大部分审批项目是传统体制的遗产，或是传统体制异化的产物，不符合市场经济的客观要求，有的甚至缺乏充分的法律依据，应当逐步予以清理。清理要以国际贸易组织的规则为依据，也可以借鉴发达国家的成熟经验。
所谓行政审批，在法律上是指行政许可，例如美国的行政许可主要可分为四种：允许(permit)，任何人只要具备了某种客观技能和水平，即可获得允许，如汽车司机的驾驶证；资格证明(certi-fication)，从事特定职业者必须具有相应的学历或者职业资格，着眼于保证执业者具有特定的能力，如律师证、医师证等；特许(franchise)，是对竞争机会的一种分配，着眼于限制从业人员的数量，如经营出租汽车业许可；执照(license)，着眼于保障公众健康、福利，如经营餐馆的执照。
由此可见，行政许可的设置主要有两项基本原则，一项是互补性原则，即在市场机制明显失效的地方，政府通过行政许可弥补市场配置资源的不足；一项是福利性原则，由于行政许可大多属于前置的限制，因而可能影响效率，所以必须是有利于公众福利增加的。遵循这两项原则，不难判断限制许可主要设置的领域应该是金融、运输、电信、环保、食品、医疗、法律等行业，而且需要特别指出的是，医疗、法律等行业中的行政许可主要是执业人员技能或资格的许可，通过技能或资格行政许可的人员在其中执业通常并不再需要其它行政许可。行政许可的法定依据、条件、标准作为一般原则均是公开的，发放行政许可是依据顺序原则还是依据择优原则，要区别不同的情况，顺序原则适用于一般的技能或资格许可，如驾驶证、律师证、医师证等等，只要申请人符合法定标准和条件，就有权获得许可；择优原则适用于稀缺资源配置等竞争性许可，如国有土地使用权出让、经营出租汽车、矿藏开采等许可，应当将择优的标准直接规定为许可的法定条件，再依照法定程序和法定条件作出决定。
消除市场准入障碍，目前各级政府从清理行政审批入手，是比较适当的选择。因为行政审批权通常是与行政处罚权、行政收费权联系在一起的，清理行政审批权的同时必然要清理行政处罚权和行政收费权，改革的关键就是要破除审批、许可与部门利益挂钩的体制。在与市场机制配置资源相悖的行政审批、行政处罚和行政收费消除后，歧视性的经济政策就失去了可操作性，其余市场准入的障碍应该可以迎刃而解。
反对不正当竞争
我国的不正当竞争主要表现为所有制歧视、地方分割和行业垄断。如前面所分析的，由于法律源头未清，由此引申出许多对个体、私营企业的歧视性政策，许多领域尚未对私营部门开放，严重限制了私营经济的发展。特别是呼声最强烈的资金融通和筹集问题，已经成为经济政策贯彻非歧视性原则和国民待遇原则的晴雨表。资金在中国一直是紧缺资源，国有企业从银行到证券市场获取了大量资金，由于经营不善而累积成银行的呆坏账和股民的损失，却很少有人承担责任，还有误导人们的解释：国有企业承担了改革成本。实质上大部分改革成本从国有企业亏损转为银行的呆坏账和股市股民的损失，真正承担改革成本的是银行的存款人和股市的股民。地方分割是地方保护主义的表现，有的地方政府部门用行政手段割裂市场，保护本地产品在本地市场的垄断；有的地方司法机关滥用法律手段，损害其它地方企业和人员的权利，以维护本地地方企业和人员的权利。行业垄断则是部门保护主义的传统，有的行业主管部门用行政权力制造垄断，保护本部门独占利益；有的行业主管部门滥用垄断地位攫取垄断利益，侵害消费者的合法权益。
追根溯源，维护公平竞争本应是政府有形的手充分发挥作用的地方，所以一旦发生不正当竞争，必然可以找到不正当政府行为的踪迹。且不说所有制歧视的历史渊源，地方保护主义和部门保护主义就是不正当政府行为的直接后果。有的不正当行为出于一己之私，有的不正当行为则是因为认识的误区，例如政府片面强调“扶大”、“扶强”、“扶优”，实际“优胜劣汰”是市场机制发挥作用的结果，政府应该做的是弥补市场机制的不足，扶持中小企业的发展，限制大企业的垄断行为。不正当竞争导致了税收征管、工商管理、经济秩序维护和产品质量技术监督等方面的混乱，不仅损毁了政府的威信，也成为市场秩序紊乱的重要原因之一。更令人不安的是，由于越来越多的市场主体不能在公平竞争中维权，只能通过各种不正当竞争手段以致通过非法途径取利，引起了各种丑恶现象的孳生蔓延，甚至演变为黑恶势力横行，不但危及社会安定，长此以往将会动摇国本。由此可见，反对不正当竞争的关键，就是政府必须依法行政，以法治的雷霆手段维护全国统一市场和统一市场秩序。唯有在有序的公平竞争中，国民经济才能不断获得量的扩张和质的提高。
学习运用市场规则管理公共事务
传统计划经济体制下，政府的高度集权几乎完全排斥了社会作用，加上指导政府经济工作的错误理论，引起了许多思想偏差和政策谬误，社会功能极度萎缩乃至消失。改革开放虽然正在改变这种状况，社会功能也逐步得到恢复，但是在入世的宏观大背景和市场经济大趋势下，政府必须学习运用市场规则对公共资源进行优化配置，才能更好地履行公共事务的管理职能。
合理界定公共事务管理职能
相对于政府而言，所谓公共事务并非是指所有的社会事务，而是指那些市场机制可能失效且其它社会组织不适合或没有能力管理，只能由政府管理的社会事务。政府管理的公共事务主要是制订城市发展规划、建设社会公益事业、组织公共产品生产和提供公共服务。所以，应该改变传统的政府包办一切社会事务的管理模式，按照世界贸易组织的法律框架，对社会事务管理职能适当分权，在此基础上用法律调整和规范政府与市场、社会的关系。这样的划分，大体可以归纳为三种类型。
市场调节。一个由传统观念衍生出来的误区是，社会事务不能用市场调节的办法处置，而实践检验的结果恰恰相反。例如，供水、供电等传统公用事业长期属于政府管理的社会事务，而发达国家近几十年的市场化运作，取得了很好的效果，不仅精简了政府的事务，减少了政府投入，而且大幅度提高了效率。所以，大部分涉及资源配置的公用事业，原则上都不应再列入政府管理的公共事务，可以逐步从政府职能中剥离，转移到相关企事业单位，让市场机制充分发挥作用。
社会中介。市场经济条件下，虽然社会中介组织也是按照市场经济机制运作的，但是与工商企业有较大差别，中介组织实际承担的是社会对经济的服务和调节功能。例如，根据明确的条件和标准进行资格、资质认定的事项，实行年检、年审、验收的事项，或者公开拍卖、招标的事项，特别是提供法律、技术、信息等服务的事项，原则上政府都应该逐步退出，将此类职能转移到社会中介组织，由社会中介组织依法从事这些社会中介活动。政府在上述领域的职能，将主要转向依法制定社会中介活动的游戏规则，对社会中介组织实施监管，保证社会中介活动的正常进行。
政府管理。对于涉及国家安全、社会稳定、涉外事务、规划建设、环境保护、义务教育等公共事务，市场机制显然不能有效发挥作用，而其它社会组织显然既不适合也没有能力管理，所以必须由政府承担此类公共事务管理的职能。
运用市场规则管理公共事务
政府传统的公共事务管理方法，基本都是清一色的行政管理。现在政府机构改革的重要内容之一，就是提高行政管理的效率，但是仅仅在传统的管理方法框架中，行政管理效率是不可能有整体提高的，必须在机构改革的同时进行管理方法的改革，才可能整体提升政府行政管理效率。市场经济条件下，改革政府管理方法的根本途径，是学习运用市场规则管理公共事务，尤其是政府掌握的公共资源，必须逐步由行政性配置向市场化配置转化。
政府采购的实施。按照世界贸易组织的定义，政府采购是指政府或其代理人作为消费者为其本身消费而不是为商业转售所进行的采购行为。事实上，世界大多数国家的政府及其代理人，是本国市场上各种货物最大的买主。一般情况下，各国政府及其代理人在采购中，很容易倾向通过各种方式给予本国供应商以优惠待遇，甚至通过行政决定或封闭式招标的方法向本国供应商进行采购。世界贸易组织的《政府采购协议》对政府采购行为作出了一定限制，虽然协议规范的采购实体指向是各缔约方中央政府及其代理机构，但希望各缔约方地方政府尽可能遵守该协议。
我国政府采购的市场化程度比较低，特别是在实行国民待遇、非歧视待遇和透明度原则方面，还存在许多问题。为此，需要加快政府采购的立法，健全政府采购的司法和行政裁决，制定政府采购的秩序，采用标准合同等完善采购技术，逐步实现通过市场公共竞争进行采购。由于政府采购是用公共财政资源在市场上进行交易，所以必须会影响市场资源配置的流动，科学合理地运用政府采购，可以成为政府调控经济的重要手段。例如，台湾地区对政府采购规定“主管机关得参配相关法律规定，采取措施扶助中小企业承包或分包一定比例以上政府采购”，以此扶持中小企业发展。地方政府采购的能力相对较弱，但是只要能够合理运用，同样会促进地方经济的发展。例如，城市政府可以象香港、深圳等地政府那样，利用公共财政资源建立土地储备制度，垄断土地一级市场以地生财，并以此调控房地产市场的涨落，进而影响地方经济的发展。
政府特许权的运用。市场经济中的特许经营由来已久，根据欧洲特许经营联合会的定义，特许经营是一种产品、服务或技术的体系，通过法律规范经营上的分离，确立独立的当事人（特许人和受许人）之间紧密和持续的合作，由特许人授予受许人权利并附加义务，以便根据特许人的概念从事经营。由此引申而来的政府特许权，则是指作为公共资源所有权法定代表的政府，将公共资源的经营权授予或委托给特定经营者的权力及对这一权力的运用。
政府可资利用的公共资源是十分丰富的。例如，道路、桥梁等公共建设项目的特许，出租车、公共交通等运输业的特许，供水、供电也可以视情逐步市场化，通过政府特许让企业经营。甚至被视为禁区的环保领域，也出现了特许的松动，发达国家政府与企业通过“排放权交易”，许可一定限额的污染排放，用经济手段调节环保行为取得了良好效果。政府以特许权介入市场交易，通过市场机制配置公共资源，正在形成一个巨大的“特许市场”，成为市场经济重要的组成部分。
我国政府拥有的公共资源比其他国家政府拥有的公共资源丰富。除了国家对自然资源的垄断，由于实行土地公有制，我国各级政府是最大的“地主”，而对土地使用权的出让也是一种特许。问题的关键在于，我国传统的政府特许通常是无偿的，企事业通过各种公关活动，即可“无偿”获取某种特许权，从中牟取暴利。由于这种特许权的授予方式没有规则，或者规则并不透明，往往是暗箱操作，其中弊端丛生，成为行贿受贿的渊薮，孳生腐败的土壤。唯有彻底改革特许授予的方式，运用市场机制公开竞争，政府可以在符合条件的受许人中优化选择，这样的政府特许才能保证公共资源的充分利用，并获取最大的公共资源配置效率和效益。
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