农地产权虚置难解决的障碍分析与政策路径选择，本文主要内容关键词为：农地论文,难解论文,路径论文,障碍论文,产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农地产权问题是中国“三农”的核心问题。目前学界普遍认为中国农地产权问题的症结在于“产权虚置”。尽管学界对“产权虚置”概念尚没有统一界定，但是学者表述的涵义本质一致：如“名义上人人都是所有者，而实际上人人都不是所有者”(薛家骥，1990)；“名义上有个产权的归属主体，但现实中却找不到或者说难以找到行使主体”(王磊荣，2008)。由于农地产权虚置的形成涉及积重难返的农地产权变革的历史痼疾、政府长期以来土地行政的政策惯性和社会精英及农民已有的土地意识形态造成的思维定势，导致解决农地产权虚置问题纠结而又复杂。因此，本文借鉴经济学有关“产权明晰”理论作为分析支点，并沿着学界近年来对农地“产权虚置”研究的最新进展，本着现代市场经济对要素资源优化配置的终极要求，对我国农地产权虚置的表现及其影响进行深度剖析，对解决农地产权虚置面临的现实障碍进行梳理与澄清，进而提出解决农地产权虚置的政策路径选择，以此拓展学界对农地产权问题研究维度，为政府进行农地产权制度规制提供有益参考。
一、农地产权虚置的表现及其影响深度剖析
1.城乡地权主体二元分隔转化导致农民地权利益宏观面虚化
农地产权宏观面虚置是由城乡地权主体二元分隔转化带来的。《土地管理法》第二条明确我国实行“土地社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”；《宪法》第十条、《土地管理法》第八条对此进行具体区分，即城市市区的土地属于“国家所有”，农村和城郊土地，“除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。这表明我国实行了城乡两种不同的土地制度。表面上看，两种不同公有制形式的土地产权主体是平等的，但实际上由于权利内涵不同使两者泾渭分明的区别开来。如“非农建设”，《农地承包法》规定：农地承包后“未经依法批准不得将承包地用于非农建设”，《土地管理法》则要求：必须办理“农用地转用审批手续”；而城市土地就不存在这种约束。说明城市土地可以直接进入市场，而农地只能农用，不能直接入市。当两种不同公有制形式的土地在各自处于静止状态时，虚置问题不容易产生。而一旦农地非农转化或城市(镇)化动态转移时，农村集体土地便会遭到利益虚置的后果。这一点在《宪法》第十条、《土地管理法》第二条即可管窥。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这里有两个问题：一是代表征地主体的“国家”实际难确，既可以是不同层级的基层政府，也可以是国务院。二是农地非农转化，农民获取的是补偿价值，而不是市场价值。其问题实质就是，国家垄断了农地一级市场，代表“国家”的不同主体可以分割土地市场价值，农民获取的只是征地补偿价值的一部分，且补偿多少取决于政府的仁慈和与农民的博弈。
2.集体地权主体多元难确，农民地权利益遭到横向面分割
农地产权横向面虚置源于“集体”主体多元含糊。目前法律对农村“集体”界定非常模糊。《宪法》笼统界定为农地“集体所有”；其他法律界定为两个层次的集体，即“乡(镇)”或“村”两级“农民集体所有”。具体将“集体”落实到哪个主体，《民法通则》指“农业集体经济组织”或“村委会”；《土地管理法》和《农地承包法》指“村集体经济组织”、“村委会”和“村民小组”。过去的“农村集体经济组织”早已名存实亡，而现有合作经济组织或合作社的随意性与临时性决定它不可能成为地权主体，而对农地拥有决定审批权的县级政府与具有执行权的乡(镇)政府和村委会成了事实上的主体。农地产权主体多元含糊，实质上强化了“集体”代理者政府及其干部或地方强势力的权力，方便了他们以“集体”名义对农地产权利益进行有利于自己的层层分解，从而侵占农民的土地权益。据学者对土地纠纷案的调查统计，被告方涉及乡镇以上政府及领导干部占65％左右，涉及村支部及村委会干部占23％左右，涉及开发区、房地产公司的占12％左右(于建嵘，2005)。由于行政主体拥有压迫者的力量，在公权力的强大压迫下，求助于政府与法院进行维权的大门时常关闭，在状告无门的情况下，农民只有采取消极对抗方式，从最初拉横幅静坐、堵路维权，发展到自杀自焚，最后到暴力对抗，甚至掀翻烧毁警车，刺杀拆迁官员。个体对抗与群体冲突的极端维权方式高潮迭起，每一次抗争大多以农民权利方的失败而告终。
3.地权四至边界模糊与被规模化股份虚设导致利益流失
首先，农地产权边界确定不区分地理属性。我国土地产权确定是笼统规定，但我国土地地理特性纷繁复杂，产权确定应该符合这个特性。如山区、丘陵等土地适宜细分给“私人”，水塘、生态林等地最好界定为“共有”。如果不进行这种区分容易产生外部性问题，如林权改革，在赣南宁都某镇砍伐越发严重，而在闽西长汀某镇则更好地保护林地资源①。其原因在于前者是将边界本已清晰的山体均分给若干个家庭，而后者是将边界清晰山体分配给单个农民家庭。前者负外部性大，后者负外部性小。其次，农地产权证书对四至(东西南北)边界的设定模糊。目前《农地承包经营权证》对四至边界的区分多以“渠”、“路”、“沟”、“村庄”和“水塘”等为标志。这些标志物会由于城镇扩张、土地整理、公共设施、农田水利等建设发生变化，随着时间推移和代际更替，原有定性的标志记忆日益模糊并逐渐淡忘，以至于埋下地权纷争的隐患。如今农村中“先占先有、谁占谁有、不占没有”的争地行为不断，引发的“口水战”、“肉搏战”和“白刃战”使村民关系疏远，邻里反目成仇，甚至不惜对簿公堂。其三，被规模化后土地利益虚化。被规模化后原有的土地边界彻底消失，代之而起的是虚拟的股份土地，除了仅有的部分收益权外，农地的决策权、经营权和分红支配权都不能充分行使，如北京龙家务村出租土地200多亩，年底给村民分红每人100元，扣去相关费用，到手只有55元。村民分得的红利仅占全村实际收入的2.6％(董伟，2004)。随着大量农民工进城，政府推动规模经营的意愿攀升，随之而来的农民土地利益虚化也会激增。
二、农地产权虚置问题解决面临的现实障碍
1.农地确权给谁的认识障碍
由于学者们各自的学术背景、理论主张和实践认知不同，对确权给“谁”至今仍然停留在“国家”、“集体”、“农民”和“多极”孰为主体的争论上。争论方各据其理，但仔细辨析发现，其所依据的缘由存在认识偏颇。首先，将经济上清晰确权与政治上国权混为一谈。清晰农地产权重要意义在于土地经济意义，其目的是通过明确产权主体，达到充分发挥农地资源配置效率。将农地确权给“国家”，即“普天之下莫非王土”，乃是个政治概念，没有任何经济意义，即便不确权也是不可改变的客观事实。因此，将经济上确权与政治上国权不加区分，不仅不会改变产权虚置状况，反而会加剧产权虚置发生。其次，在确权为“集体”的前提下进行“部分产权”释放能够解决产权虚置问题。目前较多学者支持这种方案，如农地承包经营权“准所有权”化(王海杰，2007)、农民“永佃”或“永耕”(江惠生，2008)。虽然该制度创新成本小，也得到当前政府政策认可。但从本质上看，它只能一定程度缓解产权虚置带来的弊端，而不能从根本上解决产权虚置问题。因为“集体”所有淹没了农民“个体私地”与“集体共地”的区别，尤其忽略了“集体共有”土地多层次性的区分，在“集体产权”思维下确权赋地，其虚置的枷锁不可能解除。其三，清晰地确权就是将所有农地无条件地给“农民”私有。这里混淆了农民“个体”所有与农民“集体”所有的区别。一方面，将农地“农民所有权”等同于农民“个体”所有，在实践中必然将属于农民共同利益范围的农民集体“共地”划分给农民个体所有，即所谓的“私有化”；另一方面，确权给农民“个体”所有时又将本该属于农民个体利益范围的农民“集体共地”的利益给排除掉。尽管“多元”或“复合”化的农地确权逐渐得到学者认同，如多元化分层式复合产权(闵桂林，2011)、二级多元(温锐，2013)，但由于对消除确权认识障碍的共识尚未形成，因而，确权为“谁”的争议还需更多的学者进行澄清与论证。
2.确地所依据标准的认定障碍
农地确权内含着确地的难度。首先，统一标准确地难以应对复杂的地理状况。我国农地的地理状况呈现地区性、多样性和复杂性，随之确地的标准应该具有灵活适应性，但我国土地政策出台多以统一规格进行。现实中这种统一的标准似乎好找，但是实践中找到多样化、可应对的确地标准则不容易。其二，确地技术难以应对多变的四至边界。一方面，已有的确地技术含量低，如前述《农地承包经营权证》对四至边界的设定，只有大致的定性描述而无技术性的定量说明；另一方面，非农建设和农田改造加大了农地四至边界的可变性，这对农民土地又提出了不断确权确地的要求。而现实中具有时期限制与时间维度的土地不可能适应农地四至边界多变的要求，所以，减少农民因地权边界模糊产生的纷争，找到具有灵活应对性的现代技术手段进行确地非常必要，但客观又存在相当难度。其三，以现有地权主体确地难以应对复杂纠结的地权关系。新中国成立至今，几经行政干预，农地产权多次易主：一是经常性的土地调整导致地权主体频繁变动，如改革开放以来历经两次土地承包，其间又因婚丧嫁娶、生老病死、求学升迁而贯彻“三年小调，五年大调”土地政策；二是随时有可能发生的地权主体变动，如政府征地、政策移民和沉重赋税遗留的错乱地权关系变动②。面对“厘不清，厘还乱”的地权关系，是依据当前的农民诉求，还是依据最初的土地承包，抑或打乱重分，确地政策面临多难抉择。
3.不敢充分赋权的思想障碍
农地产权泛指各种权利总和。目前农民拥有农地占有权、一定期限使用权、有限支配权或处置权和部分或全部收益权；除此之外，农民还缺乏土地所有权、买卖权、抵押权和发展权等几样重要权利。法律规定：农村“承包地不得买卖”；除了“招标、拍卖、公开协商等方式承包”，并取得“经营权证或者林权证”可以抵押外，“农民承包地不允许抵押”；除了政府将农地转为国有之后进行开发或发展外，法律尚未提及农民可以对土地进行开发或发展，而仅有的农民集体开发与发展也冠之以小产权而被社会排斥。不敢充分赋权源于以下顾虑：其一，充分赋权就是私有化。学者认为，一旦农民拥有买卖权、抵押权和发展权，就等于农地私有化。这里有两种错误认识。一是将土地“买卖”、“私有”与“土地兼并”、“社会动乱”划等号。只要土地私有，“很多干部会在一夜之间成为大地主”(李昌平，2004)，农民可能因“无偿还能力”或“天灾人祸”而丧失土地，甚至会遭到“国际资本与新兴资本对土地的占有和瓜分”(姜柏林，2006)，从而造成严重的社会问题。二是将土地“买卖”、“私有”与“社会转型”对立起来。土地“买卖”、“私有”是经济社会转型的重要条件。只允许农地流转，而不允许土地买卖，农民永远是农民，农民及其子女不可能分化，他们只能徘徊于城乡之间处于兼业状态，即便有稳定非农职业或稳定收入，哪怕是考入大学有体面非农工作的农民子女，也不愿放弃自己的土地，整个农村将会长期处于滞胀凝固化状态。其二，充分赋权将会导致无政府状态。许多人担忧，赋予农民充分地权，农民就拥有无限制的权利，农民将会肆意妄为，要不因为政府与农民进行土地交易谈判时漫天要价导致无法交易成为“钉子户”，要不因为穷困潦倒而将土地变卖、抵押导致农民流离失所、社会动荡和王朝覆灭。这里有两个认识误区：一是将农民充分享有土地权利与履行应尽的土地义务对立起来，认为农民只要有了充分权利，农民就无需承担任何义务，一切以农民自己的私利为中心；二是将农民享有充分地权与政府履行土地管理职能割裂开来，认为农民充分享有地权，政府就不应该管，也没有必要管理，政府则无所作为，甚至把政府应该履行的对农民土地权益的保护职能也统统抛弃。
4.政府土地行政的政策转型障碍
土地行政是以“国家强制力”为后盾，它既可能是“个人权利的保护神”，又可能是“个人权利最大最危险的侵害者”(刘军宁，1995)。由于我国农地产权虚置造成管理虚位，过度管理与放任不管的“弊”大于“利”的结果时常发生，其程度如何取决于政府土地行政的政策定位。当前我国土地行政具有突出的“土地财政”偏好。然而，要改变这种“取利型”的政策定位，现实面临着开辟其他税源的政策困境。自分税制改革以来，中央集中了县乡两级一半左右的收入，但地方支出总量不但没有减少，反而还有显著的增加。地方政府为了解决财政缺口，采取了其中最为有效的“以地养城、滚动发展”手段，它不是“低价征地、高价卖地”的简单逻辑，而是一个“步步衔接、环环相扣”的GDP创收过程。在这种模式下，地方政府借助“基础建设”、“工业开发”、“新农村建设”和“现代农业”等“公共”名义，堂而皇之地进行“土地整理”、“平坟复耕”、“逼民上楼”、“株连式或突击拆迁”等强征农民土地现象，并且经常是“先用后批”、“边用边批”、“批少用多”，甚至出现近期像河南中牟县、湖北巴东、四川西昌的地方强势力不惜“以钱买命”，而弱势无助的农民“以命维权”的惨烈后果。这些现象背后的核心问题就是“土地财政”。所以，只要中央与地方财政攫取分配比例不变，只要地方政府找不到新的财政补充渠道，政府“土地财政”政策绝不可能改变，过度“与民争利”的现象绝不可能禁止。至少到目前为止，政府尚未有从土地财政走出的任何迹象。
三、农地产权虚置解决的政策路径选择
1.清晰确权与科学确地实现地权主体及其权利实置
首先，区分不同主体，明确农民为农地实际主体。一是区分农地名义主体与农民实际主体。“国家”作为土地名义主体，这是任何实体国家不可改变的政治事实；在此基础上，把农地产权落实到农民，即农民为农地实际主体。二是区分“集体”管理主体与“集体”所有主体。国家履行农地产权名义主体实际就是管辖权问题，这种权力是通过层级代理逐级执行，其中落到最基层“集体”管理主体是乡(镇)、村委会和村民小组。由于过去农地产权“所有主体”与“管理主体”于“集体”一身，让产权实置就必须将两个主体及其权能剥离：一方面，将农地“集体”产权划分为“农民集体共地”与“农民个体私地”，“农民集体共地”归对应的“集体”所有，而农民个体私地归农民个人所有；另一方面，不论“共地”还是“私地”都由“集体”代理者履行产权管理行为。三是区分农民共有利益主体与农民个体利益主体。农民私地利益归农民所有，农民集体共地利益部分归农民集体拥有，部分归农民个人享有。其次，明确将农地什么权利赋予农民。一方面，以《物权法》精神修改土地相关法律，让农民土地承包经营权长期化、物权化落到实处；另一方面，在农地承包经营权基础上，将土地所有权、继承权、抵押权、买卖权和发展权等权利有序地赋予农民，使农民成为名副其实的地权主体。再次，科学确地于农。一是根据农地的地理属性，明确农地产权地理边界，将农民“共地”界定给农民“具体”的集体组织，将包括承包地、宅基地和自留地在内的“私地”界定给农民；二是通过地籍调查确定农地产权四至边界，并运用如GPS或地图遥感等高科技手段对其进行精确定位；三是以现有的土地承包关系为逻辑起点，对过去纠结的地权关系进行历史切割，否则政府多年的土地改革努力会付之东流，土地均分的平均主义又将重现。
2.以市场价值合理确利实现农民地权利益实置
首先，从“与民争利”转向“与民让利”以回归政府职能本性。让政府从过去“逐利型”转向现代“服务型”、从利益“索取者”转向市场正义“维护者”，必须将政策定位落实到改变“土地财政”的偏好上来。一方面，剥离政府垄断土地市场与经营土地获利的行为，让政府从土地一级市场全身而退，取而代之的则是农民土地直接进入市场，从而阻断政府的土地财政运行机制。另一方面，创立土地财产税，让政府能够从土地交易和级差地租收益上涨中获取税收，使政府拥有长期而有保障的提供公共服务的能力。其次，以市场价值法代替行政补偿法来确立农民土地利益。破除城市土地产权市场化与农村土地产权行政化的长期二元分置运作格局，赋予城乡地权主体以同等法律人格，实行同地、同权、同价的原则。具体通过搭建土地交易平台，采取形式各异的市场价值补偿方式，如让农民与用地单位直接协商、对话和谈判，让农民获取农地出让、转让、出租和非农用地上各种项目建设开发价值，还可以让农民自由选择土地换就业、土地换保障、土地换住房等做法，以及运用承包地和宅基地向金融机构抵押贷款等方式。其三，明确农民及其子女享有两类土地市场价值。依据农民“共地”和“私地”两类市场运行状况，农民及其子女既可以获取“私地”流转的市场价值或非农发展的市场补偿价值，也可以分享农民“共地”流转的部分市场价值或非农发展的部分市场补偿价值，还可以让农民及其子女获取放弃土地应有的最大化价值。
3.以有效权证与必要程序保障地权形式实置
首先，以农地权证形式保障农民地权。在全面地籍调查和高科技精确定位基础上，对农民土地进行确权登记，其内容不仅包括土地承包人员、承包土地面积、地块数量等方面，还应该包括过去没有的宗地位置、精确四至及宗地图，减少由于权证内容含糊不清引发的产权纠纷。同时要求建立农地动态监控电子信息库，当农地产权关系发生变动时，不仅农地产权合同证书形式要有约定，而且相应的土地动态监控数据库也进行更新，以减少因合同证书及对应信息的缺乏而产生地权纷争和宏观管控失效。其次，优化程序形式以保证农地产权运行公平正义。一方面，严格按照有关法律对农地产权关系变动的要求来履行产权运行程序，特别在涉及土地整理、规模化经营以及非农化使用这些事关农民重大利益时，必须遵循严格审查、报批和使用等程序，不能简单化、走过场；另一方面，政府主导土地产权运行过程，必须强化当事人的意志表达形式，如让农民切实享有知情权、听证权、谈判权、定价权、监督权和申述权等权利，没有履行农民意志表达的程序形式，任何农地产权关系的变动绝不予以认可。
4.政府实施有效干预实现地权市场管理实置
产权清晰不可能一劳永逸，政府有效干预必须到位。首先，解决政府长期以来的过度干预问题。一方面，清理与废除地方许多不合理的土地政策法规，拔除土地侵权的根子，如土地征收征用、土地整理和土地置换中的强制条款，特别注意对“公共利益”范围的准确界定，防止行政主体滥用“公共名义”侵权。另一方面，加快土地相关法规的制定与完善，如优化确权登记制度、完善征地补偿法、加快制订“农地流转法”、设立土地开发或发展准入门槛等，以有效约束政府、农民和其他主体的利益关系。其次，解决政府干预地权市场失灵的政策缺位问题。针对普遍存在“农地抛荒”和“变相抛荒”，日益增多的“空心村”，“一户多宅”、建新房不见“新人”的“空心化”问题，非农开发中的“闲而不用”、“废而不弃”和造“鬼城”等市场失灵现象，政府可以采取土地闲置付费办法，即根据各地经济发展水平，确定不同的税率标准征收土地“闲置税”，使农地资源得到优化利用。其三，农地侵权发生有可救济的途径获取。针对侵权后状告无门现象，政府设立组织保障机制：一是依据土地纠纷的不同层次与不同性质，畅通政府协商—专业仲裁—法院审判的独立运行机制与合理衔接机制；二是设立专门土地侵权行政救济机构，对农民反映的土地侵权问题，无论问题大小与否、合理与否，都应真诚热情地接待，并给予及时有效地回应，切忌置若罔闻和拖沓推诿；三是允许农民成立自治组织，使其合法承担解决土地纠纷的仲裁人与代理人，当涉及村民问题的土地纠纷，它可以成为土地纠纷的仲裁人，当村民集体土地权益遭到侵害，它可以担当村民权益代理人，代理农民通过政府协调、机构仲裁和法院审判同土地侵权者进行博弈。
注释：
①笔者2007年赣南闽西调查笔录。
②上世纪90年代农民不堪税费放弃土地，为了弥补税费缺口，基层干部无奈将土地转包给愿意承担税费的人，如今农民非但不交税费，反而有补偿，放弃土地的农民又声称自己对原有农地的权利。
标签：农民论文; 土地产权论文; 土地承包经营权流转论文; 产权论文; 中国边界论文; 土地政策论文; 三农论文; 农村论文;