从乡司地位变化看宋代乡村管理体制的转变，本文主要内容关键词为：宋代论文,管理体制论文,乡村论文,地位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
唐宋时期，是中国古代社会的变革期和古代经济的转型期。以往的史学研究，多侧重于这一时期中央政治、经济体制的运转，而对处于金字塔式集权体制最底层的乡村基层政权的运转及乡里的政治、经济活动，却往往忽略。例如，史学界对宋代中央政权机构及财政税收体制的研究取得了多方面的成果，但对处于两税法之后古代经济转型期的宋代乡村管理体制的变化及运转的研究，却告阙如，这不能不说是全面认识这一转型期的一个缺陷。本文的目的，就是想在这些一向被人忽略的方面作一些初步探索，从宋代主管县乡财税稽征的乡司入手，通过对乡司地位的变化及其原因和实质的探讨，增强对宋代乡村管理体制的认识和了解，以期进一步窥知转型期县乡基层政治及社会经济生活的全貌。
一、关于宋代的乡书手（乡司）
乡司，或称乡书手、乡书、书手、乡典、乡胥等，是宋代地方基层政权中的吏职之一，在宋代地方县乡基层政权的运作及赋税征收中起着相当重要的作用。然而，宋代史籍中关于乡司的记述俱语焉不详，今人对乡司的研究亦尚未展开（注：据笔者所知，迄今国内尚未有专论。日人曾我部静雄、周藤吉之、梅原郁等虽有所论述，其中不乏精辟之论，然亦有继续深入研究的余地。）。本节拟根据散见于各类典籍中的史料，首先对乡司作一个概观性的考察。
赋役是国家在经济上的体现，向人民征收赋税、摊派劳役是古代国家的重要财政职能。历代政府在地方上都设有专门机构并配置专人实施这项职能。在宋代，乡村基层组织形式实行二元结构的乡里并行制。其中，乡主要承担编制户籍、赋税簿账等财税稽征方面的职责，是实现国家财税职能的最基层机构，属于财政区划；而里、管、都保等负责稽查户口、察奸弭盗、催驱赋役、劝课农桑等，属于行政机构（注：关于宋代基层政权组织的二元结构，请参见拙作《宋代乡里两级制度质疑》，《历史研究》1999年第4期。）。因此， 从宋代赋役征收的分工上来看，乡司（乡书手）是以编制赋税簿账来体现国家财税职能的专业人员，里正、户长、保正副、催税甲头等则是负责按簿账去催驱赋税，具体行使国家行政职能的基层行政人员。
乡书手是宋代以乡为单位配置的唯一常设人员。从现存宋代地方志考察，其编制实行每乡配置一名的基本原则。如两浙路台州：属下有临海、黄岩、天台、仙居、宁海五县。其中临海设十五乡，黄岩设十二乡，天台设四乡，仙居设六乡，宁海设六乡。其乡书手数与乡数的对应配置，从北宋神宗元丰时期至南宋宁宗嘉定时期百余年间，始终是“乡书手，……，元丰七年听投名，不支雇钱。临海额一十八，黄岩额一十二，天台额四人，仙居额六人，宁海额六人，今如之”（注：陈耆卿：《嘉定赤城志》卷二、一七。）。基本体现了每乡配置一名乡书手的原则。其他两浙路湖州、福建路福州等，其乡书手的配置与乡数的对应关系也大致是按每乡一人的原则（注：谈鑰：《嘉泰吴兴志》卷三、一七；梁克家：《淳熙三山志》卷二、一四。）。
关于宋代的乡书手，《嘉定赤城志》卷一七“吏役门”载：
乡书手。国初，里正、户长掌课输，乡书手隶焉。以税户有行止者充，勒典押、里正委保。天圣后以第四等户差。熙宁行募法，以第三等以下户充，免户下役钱。无人就，即给雇钱。其后不限有无产业，招募。吏有阙，与贴司依名次补充。元丰七年听投名，不支雇钱。（注：类似的记载还见于梁克家《淳熙三山志》卷一四及赵彦卫《云麓漫钞》卷一二等，兹不赘录。）
由以上可知宋代乡书手的基本情况和演变脉络。首先，乡书手在国初隶属于里正、户长，担任征收赋税方面的事务。其二，在北宋天圣至熙宁年间，乡书手曾是差役中的一个役目。其三，国初乡书手是否差充乡户，尚不得而知。其四，“天圣后以第四等户差”，“天圣以来以上户多占色役，于第四等差”。说明差充乡书手的户等条件，为“三等以下户”或“以第四等户差”。其五，“熙宁行募法，以第三等以下户充，免户下役钱。无人就，即给雇钱。其后不限有无产业，招募”。表明自熙宁年间王安石行募役法后，乡书手实行先差充三等以下户，免缴本户免役钱；如无人愿就，可在免缴本户免役钱的基础上再给雇钱（吏禄）；其后又进一步放宽条件，不以户等、产业为限，广泛招募各类人士投充。其六，“吏有阙，与贴司依名次补充。元丰七年听投名，不支雇钱”。则表明随着条件的放宽，乡书手以投名募充为主，逐渐进入职业化的阶段，乡书手朝着胥吏化的乡司方向变化。
乡书手的差充或投名，户等、产业之外，也还有一些其他的规定和要求。《嘉定赤城志》卷一七载：“康定二年，以税户不省文书，召有产业人投名（乡书手），试书（算）等；不足，则抽差税户”，规定乡书手首先要通过专业技术能力的测试，其次才考虑户等、产业等要求。也就是说，专业能力是第一位的考虑。这是因为乡书手工作的专业技术性很强，乡书手所造之账，包括五等版籍、税租簿账、丁口账等，直接关系到赋税收入的多少，最为统治者关注，因而对其专业技术要求也十分严格。又如，为防止有些乡司书手在簿籍书账上作手脚之后，“自知欺弊已甚，惮其覈究，则又故为草书小字”（注：陈襄：《州县提纲》卷四《整齐簿书》，丛书集成初编本，下同。），宋政府特别强调乡书手的书写能力，要求做到准确工整，并在绍兴年间作了明确规定：“州县税租簿籍，令转运司降样行下，并真谨书写。如细小草书，从杖一百，科罪勒停，永不得收叙。其簿限一日改正”（注：《宋会要辑稿》食货一一之一八。）。此外，宋政府为维护版籍簿账的可靠和公正，确保公赋不致被走漏，作为一般的原则，也要求乡书手“以税户有行止者充，勒典押、里正委保”。但既投名、差充兼用，乡书手的“行止”，自然难以保证。仁宗时苏涣知开封府祥符县，“乡书手张宗，久为奸利，畏公，托疾满百日去，而引其子为代”（注：苏辙：《栾城集》卷二五《伯父墓表》，中华书局1987年标点本，下同。）。苏轼知杭州时，“体访得颜章、颜益系第一等豪户颜巽之子，巽先充书手，因受赃虚销税赋刺配本州牢城，寻即用计结胥吏医人，托患放停。又为诈将产业重迭当出官盐刺配滁州牢城，依前托患放停归乡。父子奸凶，众所畏恶，下狱之日，闾里称快”（注：苏轼：《苏轼文集》卷二九《奏为法外刺配罪人待罪状》，中华书局1986年标点本。又，李焘：《续资治通鉴长编》（以下简称《长编》）卷四三二，哲宗元祐四年八月条，上海古籍出版社1986年影印本，下同。）。由张宗、颜巽之顽劣恶行，可见北宋乡书手之行止。至于南宋时的乡司书手，史料所载，尽是奸行劣迹，有行止者百无一人，所谓乡书手“以税户有行止者充”，只能是徒具空文而已。
宋代乡书手（乡司）的主要职责，是负责县乡有关赋税征收方面的各类簿账的书算，即宋人通常所说的造簿账。诸如：编造、推排作为各类赋役原始依据的五等版籍（五等丁产簿）；编制作为县乡征收夏秋二税具体依据的税租簿账（两税版籍）；各税户纳税凭由（纳税单）的派出和完税后的注销认定；民户之间田产买卖交易所关连的税役的过割；依据五等丁产簿（差科簿）分配点派差役等。其他一些与户籍、税役有关的财税事务，如和预买绸绢，各地灾荒蠲免的呈报等，大都也在乡司的职责范围之内。此外，乡司有时还兼管一县之中各色钱物的收支管理，以及各类簿历上的财务出入等审计手续（注：关于宋代乡司的职责及其运作，笔者已另有专文论述，此处仅引结论。）。
宋代乡司的法定职掌，就其专业性质而言，仅仅是负责县乡财税的统计和会计工作而已。其中属于统计的有编制三年一造的版籍簿，属于会计的有编制、登录、注销各类赋税簿账及有关钱物的出纳、审计等。然而，倘若从宋代县乡财税机制的运行来考察，就不难看出，乡司实际上控制了乡村赋税征收的全过程。从编制、推排五等版籍，编制两税版籍，编制和注销税租钞，推割税租直到乡役的点差，和预买绸绢的摊派，灾情蠲免的统计上报等，无一不经乡司之手。因此，从实际操作的角度来考虑，乡司的这些职能，无疑使其掌握了县乡赋役征收的实权，所谓“县道财赋，本源全在簿书；乡典奸弊，亦全在簿书”（注：陈襄：《州县提纲》卷四《整齐簿书》。）正揭示了这一现实场景。同时，这也就意味着，县下各乡的征税，实际上是由乡书手负责，乡书手的立场地位相当于各乡的征税总管。正因为如此，宋代才有“税赋弊源，皆在乡胥胸中”（注：吴雨岩：《去把握县权之吏》，《名公书判清明集》卷一一，中华书局1987年标点本，下同。）的说法。诚然，乡司的职掌只是县衙对乡村实施管理中的财税稽征部分，但无论如何，中国古代的乡村管理体制既是以户籍赋税征役为主，这些职掌也就势必使乡司成为宋代乡村管理体制中的关键人物。
二、乡书手（乡司）地位的变化
从唐中期开始，随着两税法（公元780年）的实施， 实行计赀产纳税，国家的赋税征收日益复杂化和多样化，作为稽征赋税依据的各类簿籍书账也日益专业化，需要专门的人才才能胜任。乡书手，正是在这样的历史背景下开始出现的。唐宪宗元和四年（公元809 年）元稹《牒同州奏均田状》云：
当州自于七县田地数内均配两税元额顷亩，……，至今已是二十六年。……。臣自到州，便欲差官简量，又虑疲人烦扰。昨因农务稍暇，臣遂设法各令百姓自通手状（实），又令里正、书手等傍为稳审，并不遣官吏擅到村乡。百姓等皆知臣欲一例均平，所通田地，略无欺隐。臣便据所通，悉与除去逃户荒地及河侵沙掩等地，其余见定顷亩，然取两税额地数，通计七县沃瘠，一例作分数抽税。自此贫富强弱，一切均平，征敛赋租，庶无逋欠。（注：《册府元龟》卷四九五《邦计部》。）
这是为要均敷两税定额，本应差官吏下乡核实乡村各户家业物力，但“又虑疲人烦扰”，因此只令乡村各户自报家业物力（赀产、土地等），由所辖乡村的里正在傍审查核实，书手登记入账，以便折算分数，均摊两税税额。表明当时开始有负责登记乡村各户家业物力入簿账及确定两税税额的书手。
进入五代后，在《五代会要》卷一九的“县令”中，提到“书手”的条文，如“乡里正、孔目、书手等”甚多，众所周知，毋庸赘举。值得注意的是，在已发现的敦煌文书中，有一份后唐闵帝应顺元年（公元934年）索义成将土地租与索怀义佃种的契约， 也开始出现有关书手的记载：
甲午年二月十九日，索义成身着瓜州。所有父祖口分地参（叁）拾贰亩，分付与兄索怀义佃种。比至义成到沙州得来日，所着官司诸杂烽子、官柴草等小大税役，并
兄怀义应料。一任施功佃种，若收得麦粟，
自兄收颗粒，亦不论说。义成若得沙州来者，却收本地。渠河口作税役，不忏□兄之事。两共面平章，更不许休悔。如先悔者，罚牡羊壹口。恐人无信，
立文凭，用为后验。
种地人索怀义
种地人索富子
见人索流住
见人书手判官张盈□□（注：〔日〕池田温：《中国古代籍账研究·录文》（东京大学出版会，1979年5月第1版）第652—653页，“后晋开运二年（945 年）二月河西归义军左马步都押衙王文通勘寻寡妇阿龙还田陈状牒（及关连文书）”。）
在土地转租契约中出现“见人书手”，是因为随着土地的转租，“所着官司诸杂烽子、官柴草等小大税役，并惣兄怀义应料”，有关税役也随之转移。在这里，书手与其说是作为见证人，不如说是作为官方监督赋税转移的代表出现更为恰当。五代时，乡村税户有逋欠赋税一分已下者，“乡里正、孔目、书手等杖七十”（注：《五代会要》卷一九“县令上”。）。不但催驱赋税的里正要科罪，而且造税籍簿账的乡书手也要因此科以同罪。宋代，“税租末限满，欠不及一分，县吏人、书手、户长笞四十，令佐罚三十直”（注：《庆元条法事类》卷四七“赋役门·揽纳税租”。），与五代条法格流一脉相承。其原因在于无论是唐五代两税，还是宋代二税，都要以乡书手所造的家业物力簿账为依据，逋负赋税与乡书手造赀产物业簿账不实有很大关系。这就表明，乡书手的出现与两税法的实行，征收赋税方式由以人丁为本变为以资产为宗，由计丁征赋变为计田亩、物力征赋相关联的。
北宋中期以后，随着乡书手的职业化和胥吏化，“乡司”的使用也日渐频繁。“乡司”并非官府对乡书手的改称，而只是当时在官私文书中对乡书手的一种流行用语，因此“乡司”的出现，也并非取代乡书手。实际上，乡书手一直到南宋都在使用，如在南宋的重要法规《庆元条法事类》中，粗略统计一下，提到乡书手的地方不下二十处。这里的问题是，乡书手为什么会被称为“乡司”？其被称为“乡司”的背景又是什么？笔者以为，“乡司”是一个特定时代的“话语”，它的出现，是县衙中乡司机构的增设以及乡书手进入县吏行列这一现实的必然反映。
我们注意到，在《宋史》及《长编》中并未出现“乡司”的记载。而在有关“乡司”记载最多的《宋会要辑稿》食货部分，乡司第一次出现是在北宋哲宗元祐元年（公元1086年）（注：《宋会要辑稿》食货七○之一六。）。到南宋，自高宗建炎年间开始，直到南宋末年，乡司这一话语一直频繁地被官私文书所使用。我们知道，宋代州县衙门设有许多分管各类事务的部门，其名称一般都称为“××司”，如负责编造上缴路转运提举司钱帛账的“造账司”，掌攒造一州一县簿账的“贴司”、“攒司”等。在南宋《咸淳临安志》卷一六“临安县境图”中，绘有临安县衙图及县衙内各司的方位，其中不但明确载有与“押录司”并列的“乡司”，可以证明在南宋时代乡书手的公务场所是设在县衙中。而且与押录司、架阁库等呈左右对称的排列结构不同，乡司的方位仅附列于左边押录司之外侧，显见乡司是县衙建成之后增设的机构。因此，乡司这一话语的出现，实际上表明乡书手在县衙取得了一席之地，有了自己的办事机构——乡司。乡书手之被称为乡司，无疑当源自于县衙中乡司机构的增设。
与县衙中乡司办事机构的增设相适应，在南宋的一些地方志中，乡司也被置于县吏一栏。如《嘉泰吴兴志》卷七载湖州乌程县，“吏额：曹司十六名，四名有请；贴司二十名；乡司十二名；厅司十四名，六名有请；手力五十名”。《重修琴川志》卷六载平江府（苏州）常熟县：“县役人：押录、手分、贴司、引事、厅子、书司、手力、乡司”。都是将乡司放至县吏之列。又据《嘉定赤城志》卷一七载，南宋时，台州各县吏人“以前后押录、前行、后行、贴司、书手为名次”，也是将乡书手列为县吏中的最低一级。并且，乡书手作为县吏，也与其他县吏人同样享有升转出职的机会。《嘉定赤城志》卷一七“县役人·贴司”条载台州各县：“国初，人吏正名不许更置司贴（贴司）、抄状司。景德初，量私名书手人数立额，俾正名保充。元丰始令籍定姓名，旧额不足数者，各不得私补。人吏有阙，则与乡书手以次补充。”《淳熙三山志》卷一三“贴司”条也载福州各县：“景德二年（公元1005年），诸官司私名书手并量人数立额。元丰著令，始籍定姓名，不得额外私补。人吏以阙典、书手以次补充。”都指出乡书手可循升转途径升迁为县诸司吏人，表明自熙宁、元丰以后，乡书手不但已进入县吏之列，而且只要取得一定的升迁资序，即可以编制内人员的身份递升为人吏、贴司等更高等级的胥吏。从时间上来看，诸如县贴司“人吏有阙，则与乡书手以次补充”，县吏有阙，则乡书手“与贴司依名次补充”之类有关乡书手递升为县吏的记载，与在县衙内增设乡书手办公机构“乡司”的记载，先后在王安石变法之后出现，无疑表明乡书手之被称为乡司，正是乡司机构的增设及乡书手进入县吏行列这一现实的产物。
在有关乡书手的文献记载中，从唐到北宋前期，乡书手都是作为里正、户长的下属出现的，如前引《嘉定赤城志》载“国初，里正、户长掌课输，乡书手隶焉”，以及《淳熙三山志》载“国初，里正、户长掌课输，乡书手隶里正”等。如果从排列顺序来看的话，则从元稹《同州均田奏》中的里正、书手，到《五代会要》乡的里正、孔目、书手，再到《宋会要辑稿》中太宗至道元年的“里正、户长、书手”（注：《宋会要辑稿》食货六九之三七。），都是将乡书手作为乡村基层政权头目的下属，不但与里正、户长在一起连写，而且排列顺序亦在里正、户长之后。这与《宋史·食货志·役法》中“宋因前代之制，以衙前主官物，以里正、户长、乡书手课督赋税”；及《文献通考·历代乡党版籍职役》中“国初循旧制，衙前以主官物，里正、户长、乡书手以课督赋税”的记载是一致的。但是到南宋，在史料记载中，乡书手（乡司）的位置与宋初相比，有了明显的变化。在众多的南宋文献中，乡书手（乡司）的位置俨然在乡村基层政权头目（保正副或大小保长，以及耆长、户长等）之上。不但出现所谓“其乡书手，惟要关留户长磨税，及要户户尽足，其弊不可举也”（注：李元弼：《作邑自箴》卷四“处事”，四部丛刊续编本，下同。），“（乡司）辄勾追催人（大保长、户长等）赴官比磨”（注：《宋会要辑稿》食货六六之二四。）的现象，而且从排列顺序来看，在乡司书手之上，也已不再是乡村基层政权的头目里正、户长等，而是“人吏、案吏”等州县衙门的胥吏。在南宋的公文场合，乡司多是与州县胥吏连写。如《庆元条法事类》的排列顺序是：“州县职级、押录、户案吏人、乡书手”；“州县人吏、乡书手”；“吏人、贴司、乡书手”；“州县吏人、乡书手、专斗”（注：《庆元条法事类》卷四七“违欠税租·户婚敕”、“匿免税租·赏格”、“税租簿·户婚敕”、“匿免税租·诈伪敕”、“揽纳税租·户婚敕”、“揽纳税租·赏格”、卷四八“税租账·户婚敕”。）等。《宋会要辑稿》、《名公书判清明集》等也是“人吏、乡司（乡书手）”，“乡司、人吏”，“乡司、案吏”，“案吏、乡司”，“典吏、乡司”（注：《宋会要辑稿》食货六之四五，食货一四之二八，食货六一之六七，食货六六之二七，食货七○之一三三，食货一四之二二，食货六六之二一；范西堂：《使州判下王钜状》，《名公书判清明集》卷三；《宋会要辑稿》食货七○之四六。）大致这样一个顺序。如果将县、乡吏人全部连写的话，则是“县吏人、书手、户长”，“见役公吏、乡司及保正副、保长、户长”（注：《庆元条法事类》卷四七“违欠税租·户婚敕”；《宋会要辑稿》食货六六之二四。），以及《庆元条法事类》对形势户的说明：“见充州县及按察官司吏人、书手、保正、耆、户长之类”（注：《庆元条法事类》卷四七“违欠税租·赋役令”、“税租簿·赋役令”、卷四八“税租账·赋役令”。）这样的顺序。这样，乡书手由宋初里正、户长的下属，到后来地位反而在乡村基层政权头目之上。这一排列顺序的变化，再证以《长编》元祐年间的“州县典吏、书手之类”及元符年间的“吏人、书手”（注：《长编》卷三六九元祐元年闰二月癸卯、卷五○一元符元年八月戊寅。）等记载，同样表明自熙宁、元丰以后，乡司（乡书手）已进入县吏的行列。所谓“关留户长磨税”，“辄勾追催人（大保长，户长等）赴官比磨”现象的出现，正是乡书手已由“隶里正”上升为乡司县吏的现实表现。
据上所述，笔者以为大致上以王安石募役法的实施为界限，是乡书手被称为乡司的开始，也是乡书手胥吏化的开始。这个变化表明，在最初，乡书手的地位并不高，仅是乡村基层政权中的书记员而已，然后依据他们的工作性质，逐步上升为县吏中的一员，在县衙里有了自己的办事机构和公务场所——乡司，于是乡书手也就被称呼为“乡司”了。
三、从乡司地位变化看宋代乡村管理体制的转变
所谓乡书手，就其本来含义而言，仅为县乡政权中的书算抄写人员，即俗称书记员而已。但如前所述，宋代乡司书手的职掌实际上是负责乡村赋税征收的全过程，这就使他们必然熟知他们所管辖的每一个乡里的山川、田地、人户，田产纠葛及豪族势力消长，簿账欺隐及税赋弊源等，这也正是乡书手存在的意义。因此，乡司的出现，不仅标志着乡书手地位由乡里的书记员上升为县衙的胥吏，也预示着乡书手作为县乡连接点地位的确立。在乡书手逐步上升为乡司县吏的同时，他们的职责、权限，以及这些职权在实际运作中所带来的实质的权力，使他们逐步确立了自己作为县衙与乡村之间连接点的特殊地位，从而赋予乡司的出现以更广泛、更重要的意义。笔者关于乡司地位变化的思考，以此为主要出发点。
《宋会要辑稿》载：“两浙转运副使李椿年言：乡司走弄二税，姓名数目，所系于籍者，翻覆皆由其手。”又载：“访闻诸县人吏、乡司受属（嘱），抑勒下户充催税保长，不照应条限，点追比磨，将逃亡、倚阁税赋抑令陪备，输纳官物，或至破家荡产，深可怜悯。仰监司常切觉察，如有违戾去处，按劾以闻。如监司失于举觉，亦重寘典宪。许被扰人户越诉。”（注：《宋会要辑稿》食货七○之一二四、食货六六之二一。）这些记载，不仅揭露了乡司有恃无恐地在各类版籍簿账和课征赋役中为非作歹的现象，而且也透露了宋政府对乡司舞弊的现象屡禁而不绝的无奈，其原因何在？笔者以为，这是由乡司在乡村管理体制及赋税征收机制中所处的地位所决定，他们已成为宋代乡村管理体制及赋税征收机制中不可或缺的角色。从宋代基层政权管理体制的角度来考察，乡司存在的合理性就在于乡司的不可替代性，这包括州县官僚和普通税户所不具有的专业化知识以及对乡情的熟悉等。宋人评论乡司说：“乡司虽至微至贱，而关乎民事有最切。故凡乡司，知广狭之地，人户之虚实，赋役之重轻，皆所以熟讲而精究。往往民间之事，官司所不能知者，惟以所供为是；官司之事，人户所不能名者，惟以乡司所陈为实。”（注：[宋]佚名：《群书会元截江网》卷二八“役法”，四库全书本。）可谓是一语中的。因此，从体制上来说，两税法之后的赋税征收的复杂化和多样化，使乡司以其所独具的专业化知识攫取了县乡赋税征收的实权，成为乡村管理体制及赋税征收机制中的中枢，这是乡司地位上升的根本原因。
宋代州县官僚多为科举出身，既因年资迁转，更易靡常，对州县乡里情况缺乏深入的了解；又不屑于躬亲丛脞，亲理庶务，或虽理之亦祗是敷衍应付，“而专从事于奔走进取”；因之州县之各类实务，“其簿书期会，一切惟胥吏之听”（注：叶适：《水心先生文集》卷三“吏胥”，四部丛刊初编本，下同。），但求速了公事而已。因此，宋代县司财税职能的实现全依赖于乡司书手的运作。州县官或为讨好上司以固其位而在公事上求表现，或惧怕短失州县税租元额而遭惩处，或为营私牟利而勾结形势豪户，凡此种种，皆须倚乡司书手而办。而没有出身的乡司书手，素为官场所轻视，他们也自甘堕落，既仕宦进阶无望，遂自绝上进之路，而甘心于自暴自弃。又宋代州县经费十分拮据，即使是州县胥吏，所能获得俸禄收入，亦微乎其微，虽有若无，何况“不支雇钱”的乡司。“盖彼本为赇赂，以优厚其家，岂有公论”（注：陈襄：《州县提纲》卷一“防吏弄权”。）。他们为谋自家大小的生活所资，必多方钻营求取，于自身的职权范围内上下其手，从中求赂，图利一己。如是，一方是无心公务，“簿书期会，一切惟胥吏之听”的州县官僚，另一方是蓄意揽事，以权求赂的乡司，两相结合，自然养成乡司胥吏把握县权，县司财税收入全委乡司操办，课征差科但凭乡司予夺的颓风弊习。如“诸县起催官物，依条合抄录人户应纳实数，预给凭由。近年令佐驰慢，但凭乡司印给。其间脱漏增加，情弊不一，或已输纳，不将县钞销簿，致纳与未纳，例被追呼”（注：《宋会要辑稿》食货七○之三九——四○。）。诸如此类的记载，史不绝书。无怪乎真德秀总结为县之道时言：“盖簿书乃财赋之根柢，财赋之出于簿书，犹禾稼之出于田亩也。故县令于簿书，当如举子之治本经。近世不然，虽秋夏之簿未尝不置，然为宰者罕会亲阅，则所用以催科者，乡司之草簿而已。彼其平时飞走产钱，出入卖弄，无所不至，若据其草簿以催科，则指未纳为已纳，已纳为未纳，皆惟其意所欲。官赋之陷失，人户之被扰，皆由于此。”（注：真西山：《财赋造簿之法》，《名公书判清明集》卷三。）可以看出，乡司为所欲为，肆无忌惮地恣行其奸，以至成为“把握县权之吏”，其关键在于他们有着州县官僚所不具有的专业化知识及对乡情的熟悉，所谓“税赋弊源皆在乡胥之胸中”，“知首末乡胥”，可谓一语道破天机。乡司正是凭借自身的优势把握了县衙财税实权。
诚然，宋政府对乡司的运作也曾做了为数众多非常细微的敕令条法，不但在《庆元条法事类》中有关乡司书手运作的敕令条法就有数十条之多。而且针对“乡司两税走弄”，南宋时期还实施了“经界法”。但从现实效果来看，“乡司”走弄两税的情况却依然如旧。南宋时实施经界法，其目的本为“经界既正，则民有定产，产有定税，税有定籍，虽欲走弄，不可得矣，岂不为利乎”（注：《宋会要辑稿》食货六之三六。）。朱熹在福建推行经界法时指出，经界之事，“豪家大姓不以为便，县吏、乡司不以为便”（注：朱熹：《朱文公文集》卷二七《与张定叟书》，四部丛刊本。）。可以说，经界法正是针对乡司走弄两税而来的。因此，当经界法推行之时，即有“乡司、公吏等人，为见苗税着脚不得走弄，怀意沮坏，意图后来别有更改，却将常熟堪好田上苗税，均减在从来不毛之地，致走省额”之类蓄意破坏经界法的事。在实施经界之后，又有“并经界以来，递年造簿，乡司因缘为奸，或推多收少，或产去税存，或于项内隐落户名，或于总结不具实数，与他虚抱税额，亦復不少”（注：《宋会要辑稿》食货六之四六，食货七○之九七——九八。）之类产无定税，税无定籍的情况。可见经界法的实施效果并不理想，乡司走弄，依然故我。四川地区实施经界法后，引起众多词讼，“或讼初行之日，保正、耆长因界量而受赃；或讼既行之后，书吏、乡司以走弄而取贿，牵连枝蔓”（注：王之望：《汉滨集》卷九《论部民诉经界书》，四库全书本。）。甚至有“近年乡司作弊，却将经界出山簿隐藏，官司无所稽考”（注：《宋会要辑稿》职官四八之七五。）之事，其肆无忌惮，一至于斯。显然，仅仅在丈量土地，整理簿账上作文章，既不能从体制上根本改变乡司作为县乡赋税枢纽的地位，当然也就无法改变乡司把持赋税征收的局面。因此，这场针对“乡司两税走弄”，以清理偷税漏税为目的的经界法的失败，实乃意料中事。反过来说，经界法的失败，进一步巩固了乡司的地位，也从另一个侧面反映了宋代的“吏强官弱”。以经界法为标志的限制乡司吏权的斗争，不过是乡司地位上升过程中的轻波微澜而已。
唐代两税法的实施，标志着以均田制为代表的国有土地所有制的瓦解和以租庸调制为代表的以人丁为本的税制的崩溃。进入宋代，土地买卖日趋频繁，私有财产的转移和继承也随之而加剧，加之人户流徙不定，乡村社会经济生活愈呈多样化，以赀产为对象的赋税征收自然也就愈益复杂化和专业化。显然，在“惟以资产为宗，不以丁身为本”（注：陆贽：《陆宣公集》卷二二“均节赋税恤百姓第一条”，浙江古籍出版社1988年标点本。）的新税制下如何有效地进行赋税征收，是唐宋之际商品经济日益发达形势下产生的新问题。乡司书手的出现及其所处的特殊地位，正是以商品经济的日趋繁荣及土地占有关系的剧烈变动为其深刻的经济背景，随着两税法之后乡村社会经济生活的多样化及“惟以赀产为宗”的新税制的复杂化而逐步形成的。赀产、户等、二税的计算、排定和推收，税役的推割、认定和注销，都集中于乡司书手一身，这在无形中增加了乡司书手的重要性。因此，从深层次考察，乡司书手出现及其地位日趋重要，无疑是商品经济进一步发展，乡村社会经济生活多样化，以赀产、土地为征收对象所带来的赋税征收复杂化和专业化的后果，是唐宋之际经济结构变化的必然产物。
宋代实行中央集权体制，地方财政大多需上缴中央。而从北宋中期开始，宋夏、宋金战争又连续不断，中央财政日益匮乏，虽两税、杂税日增，仍不敷支用，致使地方政权承受着中央日趋增大的赋税征收。加之州县官司为维持地方日常行政经费，又在正税、附加税外巧计敛收，税外加征。这一切，都使得地方基层行政不得不以催驱赋税为先务，县乡基层政权功能的重心逐渐转移。淳熙时韩元吉论为县之难，对于县道令佐兢兢于聚敛财赋，以迎合上司的艰难心态，有很深刻的描述：“盖古之所谓循吏，不过洁廉以为资，乐易以为政，平其狱讼，而拊其茕嫠，以字其民而已，租赋之外，未尝语财也。今于是数者，一切不问，其所先务，惟治财为然。而条目甚繁，朝会甚亟，多出于租赋之外。一物有缺，则令以不任职去；烦言或生，亦以擅兴获罪。故为今之官者，莫难于令”（注：韩元吉：《南涧甲乙稿》卷一四《送富修仲序》，丛书集成初编本。）。于是，州县“为令者终日惴惴，唯财赋是念，祈脱上司之谴”（注：李心传：《建炎以来系年要录》卷一七一，绍兴二十六年二月甲戌条。），作为州县税赋来源的乡村行政，自是以治财为先务，以赋税征收为压倒一切的任务。而这一切，又均须仰仗于乡司书手给办。因此，正如胡太初所说，“今之作县者，莫不以催科为先务，而其弊有不胜言者，最是乡胥走弄，簿籍漫漶。不惟驱督不登，县受郡之责，抑亦逼抑过甚，民受官之害”（注：胡太初：《昼帘绪论》“催科篇第八”，丛书集成初编本。）。这段话将县司功能的转变及乡司在其中发挥的作用说得相当透彻。在这种情况下，主管县乡赋税征收的乡司，其地位日见重要，也就不足为奇了。
唐宋之际经济结构的变化，以及宋政府为应付日趋增大的赋税征收而“唯以增加赋入为念”，使唐中期至宋代的乡村管理体制发生了一些变化。宋代乡村管理体制虽从名称上仍是有乡有里，但为适应两税法之后乡村社会经济生活和赋税征收方式的变化，则在乡村基层政权组织中实施财税与行政分离的二元结构。在保留或新设里、管、都保等基层行政政权组织的同时，乡逐步由基层行政组织演变为单纯稽征赋税的财政建制。在这样的背景下，本是里正下属的乡书手，在王安石变法之后逐渐凌驾于其他乡村基层政权头目之上，在基层组织的重新构造中，茁壮成长为乡司，并逐渐凌驾于乡村基层头目之上，成为统辖乡村的县衙中的一个重要组成部分。而更为重要的是，宋代乡村基层政权的功能也在不断的调整中逐步演变为以财税为主。催驱税役的功能不断强化，而以往的教化、治安功能却日趋淡化。宋代乡村并无像汉唐那样有承流宣化、劝课农桑的三老，耆老（耆寿）。唐代“掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役”（注：马端临：《文献通考》卷一二“历代乡党版籍职役”。）的里正，到宋代只剩下“课督赋税”的职能，“于催税则用为户长里正”（注：苏辙：《栾城集》卷三五《自齐州回论时事书·划一状》。）；宋代本以“逐捕盗贼”，“专掌盗贼烟火”为职责的耆长，到南宋时也是催税“或追耆长责认陪填”（注：《宋会要辑稿》食货七○之四九。）；即使是北宋中期始行的具有民防保安性质的保甲制，本是以警盗防奸为职责，到南宋时也是“催科悉用大保长矣”（注：陈傅良：《止斋先生文集》卷二一《转对论役法札子》，四部丛刊本。）。这样，在上述变化的氛围下，掌管县乡财政和赋税征收的乡司的地位日显重要，乡司的活动也就成为宋代县乡基层政权的一大特色。可以说，乡司是随着唐中期两税法之后乡村管理体制的转变，随着宋代乡村基层政权组织的重构及乡村基层政权功能的不断调整而逐步占据其县乡枢纽地位的。
乡村的经济，尤其是受赋税征收左右的乡村经济，是乡村中最大的政治。在古代社会和古代经济下，赋税征收机制的运转和措施的实行，是乡村基层管理体制的最主要内容，它直接影响着乡村政治的稳定，关系着吏治的好坏。一方面，从宋代赋税征收机制上来看，随着乡村社会经济的日益多样化，赋税的征收也日益复杂化。宋代乡村的管理体制，尤其是赋税征收机制，远未跟上和适应这种变化，这是导致乡司独揽县乡赋税大权，酿成乡村吏治败坏的一个重要原因，也是宋代乡村管理体制问题的症结所在。另一方面，从宋代赋税征收的实际运作来看，赋税征收措施实行得如何，直接关系到吏治的好坏及统治基础的安定。而吏治如何，历来是评估社会稳定的一个重要指标。当然，在古代社会，吏治也始终是一个难题。除了个人的品质问题之外，更多的是乡村管理体制问题造成的。宋代的乡司，可以说是这一方面的一个典型。
在古代社会变革期和古代经济转型期下，如何建立与之相适应的乡村管理体制和赋税征收机制；如何既维持乡村的安定，又能够按期定量来征收赋税；以及如何使吏治不致败坏；这些是宋政府在新形势下乡村基层统治的新课题。从这个意义上来说，王安石免役法是在这方面的一个尝试，而乡司的出现，正是这一尝试的结果。王安石变法在赋税征收体制上，采取或自愿投名，或从乡户中挑选有行止之人，来投充乡书手等，并由他们来充当县衙与税役户之间的桥梁，以解决差役制下由乡户充任乡村基层政权头目去催驱赋税所带来的赔填和骚扰，使乡村民户能够进行正常安定的农业生产，其用心可谓良苦。然而，两税法之后复杂的征税事务显然非一般乡户所能承担胜任，实际的结果却是王安石变法后的乡司书手大都由专职胥吏户充任。这样，随之而来的问题就是：作为专职胥吏的乡司，既深知乡里税赋弊源所在，又惯熟于财税稽征的程序运作；既集赋税征收之大权于一身，又无有效的同级或上司监督；其终致形成“吏强官弱”，乡司把持县乡赋税大权的局面，自属必然。乡司把持乡村赋役的征收，实际上成为新的乡村管理体制的痼疾，其破坏性更大。此诚非王安石变法始料所及，亦反映两税法之后古代经济转型期的乡村管理体制和财税征收机制仍处在摸索的阶段。南宋政府曾三令五申对乡司的舞弊加以抑制，各级臣僚也多次试图对乡司把持税役的局面加以整治，这从另一个角度说明在以两税法为标志的深层次的经济结构发生变化之后，作为政治表象的乡村管理体制和赋税征收机制有必要在总结经验的基础上继续改进以适应这一变化。