公共征信机构建立的供求契机及国外实践，本文主要内容关键词为：契机论文,征信论文,国外论文,机构论文,供求论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
征信指由第三方机构独立依法收集、整理、保存、加工个人、法人及其他组织的信用信息，并对外提供信用报告、信用评分等的业务活动。① 征信已成为一种重要的国际金融现象。② 从欧美等国经验看，通过缓解金融市场中“信息不对称”引发的道德风险和逆向选择，支持零售贷款和“信誉抵押”贷款等方式，征信提高了信贷市场的资金配置效率，改善了融资渠道，征信机构已成为金融基础设施中不可或缺的组成部分。[1][2]但是各国建立征信机构的路径差别很大，有的完全由私人投资经营，即均为私营征信机构，如美英等国；有的完全由政府出资经营，即均为公共征信机构，如法国、葡萄牙等国；还有的是政府、私人均投资经营，即公共、私营征信机构并存。这种路径选择上的差别原因何在？本文集中探讨其中的一个子问题——一国政府为何建立公共征信机构。③
本文研究的一个突出特点是紧密结合20世纪人类历史上发生的许多影响深远的经济事件/现象，如1929年的经济大危机、20世纪50—70年代西欧的复兴、60—70年代的拉美工业化及此后80年代的债务危机、60年代中期至80年代的东亚经济奇迹以及此后的东南亚金融危机，80年代末90年代初以苏东剧变为代表的社会主义国家经济转型。因为在上述每一次重大经济事件/现象中，总可以发现一些建立公共征信的国家就是其中的主角，更为重要的是这些国家建立公共征信机构的时间与这些重大经济事件/现象高度吻合。根据这一背景，结合相关经济理论，坚持历史与逻辑相统一的分析方法，本文探讨一国因何建立公共征信机构问题。至于公共征信机构的管理、运行效率等则不在本文探讨之列。
对于已经建立公共征信机构，并不断推进公共征信系统深入发展的中国来说，探讨这一问题对于回答当前中国征信公、私模式的争论以及判断未来的演化路径具有重要的参考意义，对于中国人民银行拟定相关的征信政策也有重要的理论参考价值。
二、文献回顾
柠檬市场理论和信贷市场上的逆向选择与道德风险理论奠定了征信研究的理论基础。[3][4]奥莱加里奥(Olegario)、杰派利和加诺(Jappelli and Pagano)根据欧洲经验总结了开展征信的必要条件，布朗和泽德(Brown and Zehnder)研究了信息不对称与银行竞争两个因素对征信的影响，但是他们都没有考虑建立征信机构的不同途径。[5][6][7]姚存祥和曹军新比较了公共征信与私营征信的异同，但是并没有进一步论述建立公共征信和私营征信机构的必要条件。[8][9]
较早研究建立公共征信机构原因的是杰派利和加诺(Jappelli and Pagano)。根据调查结果，他们对此做了两点解释：(1)建立公共征信机构是为了弥补私营征信机构的不足；(2)在以拿破仑法典为基础的民法法系国家中，对债权人权利保护较少，而建立公共征信机构可以弥补这一点。[1]杰派利和加诺再次深入研究后，仍然认为历史经验再次证明建立公共征信机构源于其对私营征信机构的替代作用；公共征信机构(至少部分地)弥补了国家对债权人利益的保护不足。[10]同样根据调查结果，米勒(Miller)认为，公共、私营征信机构在信息收集、传播及准确性等方面都有很大的差异，二者是互补关系，不是替代关系，但是确实在民法法系的国家更易于建立公共征信机构。[11]相对于上述研究，郭熙保和徐淑芳从更为广阔的视角审视这一问题：如果一国市场统一，隐私保护较强，金融市场结构为银行主导型，则更宜于建立公共征信机构。[12]石晓军和刘宇也注意到了市场分割对这一问题的影响。[13]
上述文献对一国为何建立公共征信机构进行了研究，但在某些方面还有待进一步深入分析。首先，关于民法法系与公共征信机构的关系。从样本选择上看，杰派利和加诺的研究立足于一个方便样本：局限于西欧、拉美国家，而亚洲、东欧等也有许多国家建立了公共征信机构，却不包括在其样本内。[10]这种样本选取的局限性大大限制了其结论的普适性。公共征信机构与私营征信机构都不是授信机构，二者仅仅为授信决策提供申请者以往的信用记录、信用评价结果等信息支持，至于授信(主要是银行信贷)额度、时间、利息等在不同声誉水平申请者之间的权衡对待，完全是授信机构的业务范畴。当然，征信机构提供的信用报告本身也不具有法律约束力。因此，两种征信机构在弥补民法法系对债权人保护不足的机制上，没有差异，效果上自然也差别不大。另外，一些民法法系的国家如新加坡、马来西亚等也建立了公共征信机构。因此，民法法系与建立公共征信机构具有因果关系的论断还缺乏足够的说服力。
其次，公共征信机构是作为私营征信机构的“替代品”还是“互补品”出现？如果是替代关系，那么为什么德国等国在建立私营征信机构之后又建立公共征信机构，且许多国家二者并存；如果是互补关系，为什么有的国家只有公共征信机构而没有私营征信机构，如法国，葡萄牙等，而有些国家只有私营征信机构而没有公共征信机构如英美等。[1][10][11]因此，简单从二者的替代抑或互补关系来解释建立公共征信机构的观点值得商榷。
虽然上述文献研究了建立公共征信机构的原因，但是并没有进一步深入分析建立公共征信机构的机制差别。笔者认为，建立公共征信机构有两种机制：原生机制和次生机制。原生机制指由于本国经济发展达到相对高的水平，金融市场有了一定程度的发展，具备了建立公共征信机构的技术条件、资金要求，可以独立设计本国征信的法律与监管框架等，独立自主建立本国公共征信机构的方式。德国、法国、中国等国均以这种方式建立公共征信机构。否则，完全或者主要依靠外部资金、技术等支持建立公共征信机构的方式即为次生机制，如非洲的布隆迪、卢旺达、贝宁等国。这些经济体通常是规模极小且发展落后，对外部援助依赖性强。而以次生机制建立公共征信机构是一国接受经济援助的配套措施。目前来看，这样的援助方有两类：德、法等建有公共征信机构的国家和以国际金融公司(IFC)等为代表的国际金融机构。目前次生的公共征信机构主要集中在德、法等国的前非洲殖民地国家。这些国家经济极其落后，建立公共征信机构时，其人均GDP都低于非洲的平均水平，有些国家如布隆迪甚至不及非洲平均值的一半，根本不具备建立公共征信机构的基础，在德国、法国、比利时、葡萄牙等前宗主国的帮助下，12个非洲国家才建立了公共征信机构。这些公共征信机构通常规模较小、征信产品单一，发展缓慢。由于是以超经济规律的形式建立在较小的经济体中，不具有代表性，所以本文接下来的部分主要探讨原生机制背景下公共征信机构建立的原因。
三、公共征信机构建立的供给因素：后工业化背景下的政府干预
与英美工业化相比，后发国家工业化的一个突出特点是强调政府对经济的干预，这种干预为政府建立公共征信机构提供了基础。
从历史看，后发国家在市场经济背景下推进工业化有以下几种模式：
1.莱茵模式。通过国有化加强国家对经济的控制，在主张市场竞争的同时，强调有序竞争和社会责任，主张高税收高福利。以德国、奥地利等欧洲大陆国家为代表。
2.拉美模式。在强调民族主义的基础上，采取加强政府干预，实行企业国有化和增加基础设施建设等手段，取得经济高速增长，以巴西、墨西哥、阿根廷为代表。
3.东亚模式。既不同于西方的资本主义，也区别于东方的社会主义，而是开明专制主义，注重“强政府”的职能，以新加坡、中国台湾等为代表。
4.转轨模式。以私有制和混合所有制为基础、市场机制与国家干预相结合，具有鲜明的“社会市场经济”特征，以东欧、原苏联加盟共和国等为代表。当然中东国家的工业化也别具一格。[14][15]上述模式一个共同的特征是强调政府对经济的干预。纵观这些建立公共征信的国家，其经济发展均属于上述模式(见表1、表2)。
后工业化背景下的国家干预通常围绕一个核心问题展开：短缺资本的配置。后发国家工业化的发展基础一般比较落后。一国经济越落后，它的工业化越不会平缓渐进地起步，而往往始于一个制造业高速增长的大冲刺。工业化的重点放在建设大企业和大矿山上，强调发展生产资料生产，忽视消费品生产。某些特殊的组织机构因素所起的作用比较大，这些组织机构因素旨在增加对各种初生工业的资本供给等。[16]而建设大企业、开发大矿山和生产资料生产意味着巨额的资金投入，大冲刺型的增长又意味着在短期内资金的缺口很大，依靠市场力量和企业的自我积累根本无法满足。
因此政府采取种种干预措施满足工业化的资本分配需求。这些措施同时也为建立公共征信机构奠定了基础：(1)建立国有企业，这为公共征信机构的建立提供了物资保证。(2)中央银行国有化，而建立公共征信机构的牵头单位以及后来的运行单位都是中央银行。(3)政府控制整个金融体系，尤其是银行系统，政府可以强制要求这些银行向公共征信机构提供信用信息，这就为公共征信机构收集信用信息提供了保障。(4)政府严格控制企业融资渠道，这就为公共征信机构的产品提供了需求市场。政府可以规定融资者必须提供公共征信机构的信用报告方能融资。(5)财政政策、货币政策的运用也为建立公共征信机构创造了环境。(6)各国经济发展计划的制订与推行更是加强了对经济的干预力度，也更有利于为建立公共征信机构创造条件。当然，后发国家的一些经济理论如李斯特的历史主义和幼稚产业保护理论、中心—外围理论、社会主义经济调节理论等也为建立公共征信机构提供了一定的理论依据。因此说，后发工业化国家的经济干预是公共征信机构的供给因素。
这一点在最早建立公共征信的德法两国表现得尤为明显。由于深受1929年经济危机的冲击，德国政府更是加强了对经济的干预力度，1932年的德国政府全面控制投资、消费等，成立“德国经济总会”，颁布“德国经济建设有机条例”，严格控制投资流向，使其集中于重工业和军备产业，而消费工业备受忽视。[15]在此背景下，德国在1934年建立了公共征信机构，以确保信贷资源配置服务于政府政策。第二次世界大战后，为了恢复经济和继续推进工业化，法国政府在20世纪40—50年代对宏观经济实行全面统制管理，采取一系列措施，集中使用有限的资金。1946年，莫内组建计划总署并编制《现代化与准备计划》(1947—1953年)，在此背景下，法国于1946年建立了公共征信机构。[17]
四、公共征信机构建立的需求因素：金融体系的银行主导型特征
征信机构是金融基础设施的一部分，首先为金融服务。所以一国金融体系的特征与公共征信机构密切相关。现实中不同国家的金融制度差异较大，一般根据融资方式分为银行主导型和市场主导型金融体系两类。从二者的特征对比来看，银行主导型的金融体系与市场主导型的金融体系相比，更宜于建立公共征信机构。
1.银行主导型金融体系，市场信息透明度明显低于市场主导型金融体系。在银行主导的模式中，为了限制信贷市场竞争，确保其垄断地位，当有关联的大型企业和金融机构来监督企业经理层决策时，它们不会(或觉得没有必要)把企业的真实情况和决策过程明示于公众，进而大量的信息是机构或企业的“私人信息”。而在市场主导型模式中，严格的强制性信息披露制度确保了市场透明度或信息的公开化。因此银行主导的金融体系通常有必要建立公共征信机构，以强制的方式要求银行间共享借款者的信用信息，以便进行有效监督，而在市场主导的金融体系中，公开的信息制度使得私营机构可以通过市场手段轻易获得信用信息，因此无需建立具有强制性的公共征信机构。
2.银行主导金融体系的金融风险主要由银行系统承担。与信息透明度密切相关，在银行主导的金融体系中，企业融资(尤其是中小企业)的主渠道是银行，而在市场主导的金融体系中，企业融资主要依赖于证券市场。融资方式的差别意味着金融系统的风险发生领域不同，对于前者，银行最易引发整个金融系统的风险，所以一国中央银行，或者其他金融监管机构，有动力通过构建公共征信机构来抑制金融风险。
3.银行主导的金融体系运行主要依赖“主体声誉”的自我实现，而公共征信机构就是强化这一主体声誉自我实现机制的重要举措。间接融资本质上是在信息不透明，进而资产缺乏流动性的背景下，融资者凭借自己的特殊信息优势监控或干预来缓解被融资者的代理问题的一种融资方式，所以和市场主导的金融体系相比，对完善的法律、会计制度等外部约束机制的依赖性比较小。所以建立公共征信机构其实是银行系统完善内部运行机制的一种手段。通常有着良好信用行为的企业，可以较优惠的条件获得贷款，这就提高了“声誉融资”的比重，强化了主体声誉的自我实现机制，一定程度上完善了银行主导的金融体系。
4.在银行主导的金融体系中，资金成本的决定一般不是由单个项目的风险所决定的，而是由借贷双方基于一种信贷关系长期锁定之后的跨期权衡。公共征信机构可以提供比较完整的企业信用历史记录，这为跨期权衡信贷成本提供了信息支持。而在市场主导型模式中，借贷双方的资本成本与风险直接对应，主要由市场决定。[18][19]
由前文可知，德法等国工业化属于后发类型，资本配置主要依靠政府和银行，银行通常是企业融资的主渠道。相应的这些国家的金融体系为银行主导型，所以这些国家大多建立了公共征信机构。
以欧盟为例，从金融体系的相关指标上看，德法等建立公共征信机构的7国均为银行主导的金融体系(见表3)。在对私人部门的银行贷款/GDP指标上，1980年，这7国中有4个国家都在0.7以上，而欧洲的平均水平为0.601，市场主导金融体系的典型代表英美两国的同期指标为0.276和0.354。比利时的这一指标值最低，几乎与英国持平。在存款/GDP指标上，西班牙、葡萄牙、法国、奥地利不但高于欧洲平均水平，更是远远高于同期英美水平。但是在股票市值/GDP、上市公司数量/百万人口上指标上，7国均远远落后于英美两国。
五、公共征信机构建立的触发点：重大经济/金融问题
由于投资、技术进步等原因，经济发展表现为繁荣、萧条、衰退和复苏4个阶段的周期性波动。而与经济萧条、衰退相伴随的通常是严重的金融问题甚至是金融危机，如货币危机、银行危机、债务危机、股市危机等。在危机时期，市场失灵的表现十分明显，所以在危机阶段，政府干预经济的倾向与力度极其强大。由于中央银行承担调控货币数量、稳定币值、维护金融机构的正常运作与安全、调控管理宏观经济、协调国际金融活动(即发行的银行、银行的银行、国家的银行)等基本职能，所以央行干预危机的通常手段是配合财政政策控制货币供应。建立公共征信机构可以遴选优质借款者和“合意”项目，既可以控制货币流量，又可以控制货币流向，使信贷资源配置到“安全”的借款者手中，降低金融风险。所以在政府干预经济程度较深的国家，且在银行主导的金融体系背景下，一旦面临重大经济、金融问题，政府就倾向于以建立公共征信机构作为反危机的措施(当然实施者是央行)。各国建立公共征信时的经济、金融背景也的确如此(见表4)。[20][21][22][23][24]德国、法国等国在建立公共征信系统时，金融体系几乎瘫痪，西班牙等国则是面临巨大的金融风险，拉美国家则是债务危机与高通货膨胀并存，阿根廷的通胀率高达1413.98％，巴西为592.48％，玻利维亚为68.85％，多米尼加为30.9％，乌拉圭为22.75％。转轨国家情况有过之而无不及，不但频频爆发金融危机，通货膨胀也居高不下，哈萨克斯坦的这一数据为2497.5％，白俄罗斯为928.43％，保加利亚为256.78％，越南为148.83％，立陶宛则为110.25％。根据赖因哈特和罗戈夫(Reinhart and Rogoff)的研究，世界范围内金融危机爆发的频率越来越高，更多的国家被卷入金融危机，尤其以20世纪80年代、90年代的金融危机最为频繁。[25]而各个时间段公共征信机构建立的数量变化也正与这一事实吻合(见图1)，尤其是金融危机频演的20世纪90年代有22个国家建立公共征信机构。
图1 各个时间段建立公共征信机构的经济体数量
资料来源：根据Margaret J.Miller.Credit Reporting Systems around the Globe:The State of the An in Public Credit Registries and Private Credit Reporting Firmns[A].Margaret J.Miller.Credit Reporting Systems and the International Economy[C].Boston:MIT Press,2003等资料整理。
实际上，经济/金融危机的爆发是一国建立公共征信机构的时机因素。至此，利用上述三点理论，不难理解为什么公共征信机构最早出现在20世纪30年代以后而非之前，在德国而非其他国家。(1)1929—1933年的资本主义经济危机，对亚当·斯密的自由资本主义理论形成严重挑战，也为国家资本主义的发展提供了契机。而德国深受李斯特历史主义的影响，国家干预经济的程度远远高于英美。(2)德国的金融体系是银行主导型的典型代表。(3)1929年的经济大危机波及德国是在1933年前后。当然，1929年经济大危机的另一深远影响就是金本位制的崩溃。德国等国宣布停止金本位，银行券广泛发行使用，由此带来的一个重要问题就是通货膨胀。因此各国采用管理通货制度，并运用财政、货币杠杆等全面干预经济运行。正是在这一背景下，1934年世界上第一个公共征信机构出现在德国。
最后还有一个问题需要解释：同样是建立公共征信机构的国家/地区，为什么有的只有公共征信机构，而有的是与私营征信机构并存？对此应辩证地从二者的互补性、替代性解释。从基本功能看，二者具有替代性，因为其功能是相同的，但是在具体功能发挥机制上，在以下3个方面二者还具有互补性：(1)公共征信机构与私营征信机构在微观运作上，在信息收集的范围、来源、更新频率以及传播渠道等方面具有互补性。(2)市场定位。以中国台湾为例，公共征信机构服务于短期信用市场，私营征信机构服务于中长期信用市场。(3)功能定位。通常而言，公共征信机构的运营目的是服务金融监管，私营征信机构是提高信贷质量。但是公共征信机构的功能也可以拓展到后者，而私营征信机构的功能却无法拓展到前者。各国公共征信机构的设计并不完全一样。如果一国公共征信机构在功能上、市场上都覆盖了私营征信机构，则通常只有公共征信机构，否则二者并存。由于各国征信机构制度安排不同，二者是互补抑或替代性并无定论。因此，米勒(Miller)、杰派利和加诺(Jappelli and Pagano)从二者关系解释公共征信机构的建立，都具有很大的片面性，更为重要的是，米勒(Miller)只着眼于微观运作机制上的互补性；杰派利和加诺(Jappelli and Pagano)只着眼于二者在基本功能上的替代性，都没有对二者进行辩证综合比较。[1][10][11]
六、结语及对我国的启示
把公共征信机构作为一种“产品”，用经济学的供求理论来看，在原生机制背景下，一国之所以建立公共征信机构，在供给方面的原因是后工业化背景下政府对经济的高度干预，政府对金融、企业等的控制为建立公共征信机构提供了基础。在需求方面的原因是金融体系的银行主导性特征，信息不透明、化解银行风险、融资成本的跨期权衡、主体声誉机制的自我实现等是公共征信机构的需求动力。而上述供给曲线与需求曲线的交叉点则取决于经济波动中的金融/经济危机，金融危机加剧了公共征信机构的供求矛盾。当然，隐私保护程度、公共征信机构的最低贷款额、金融市场的分割程度等因素也会对公共征信机构的建立产生一定的影响。
据此可见，当前我国由中国人民银行主导构建的公共征信机构，符合我国的基本国情，具有经济上的必然性和合理性：(1)政府对经济具有较强的干预力度，这是所有转型国家的共同特征，具有历史的客观性和必然性。(2)我国的金融体系以银行为主导。四大国有控股商业银行在我国金融体系中占有举足轻重的地位。(3)我国公共征信机构既为金融监管服务，也为信贷决策服务，且征信最低贷款额度为零，即公共征信机构在功能与市场定位上都囊括了私营征信。所以，主张以私营征信机构占主导或者完全私营的征信模式不符合中国当前的经济金融特征，也与当前征信框架设计不符。简单地以美国作为中国征信样板的观点，缺乏理论和经验的支持。中国在未来可以适当考虑向私营征信开放部分市场，但在当前经济社会矛盾凸显的背景下时机还不成熟。只要我国银行主导的金融体系结构特征不改变，私营征信机构主导或者完全私营的征信模式将会对我国经济金融发展造成不利影响。
［收稿日期］2011－08－29
注释：
① 在中国，信用评级也被列入征信范畴(如国务院法制办公室于2009年10月公布的《征信管理条例》)，而在本文中不包括信用评级(如标普、惠誉和穆迪的信用评级)，原因是信用评级与征信差别较大，对此笔者已有他文专门论述。
② 世界银行等重要金融组织已经开始关注、研究这一现象，可惜学术界对此还没有给予足够的关注。
③ 至于私营征信机构建立的原因是另一个复杂的问题，并非完全是本文探讨问题的反面，笔者将另行讨论。
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