我国建制市设置存在的一些问题——系列思考之一，本文主要内容关键词为：我国论文,系列论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
按照中华人民共和国宪法，我国的行政区划分为三级：（1 ）全国分为省、自治区、直辖市；（2）省、自治区分为自治州、县、 自治县、市；（3）县、自治县分为乡、民族乡、镇。 但实际上第二级地方政区中的自治州下辖自治县、县，而且省、县之间，解放以来也一直有与自治州同级的专区、地区或地级市，因此，实际上是四级。
改革开放以来，我国行政区划的变化，一是地方基层（四级）行政区的乡改镇和切块设市（镇脱离原县升为县级市），二是地方三级行政区撤县设市（仍是县级），三是地方二级行政区地区、专区、自治州改为地级市，四是个别省分出新的省（如广东省分出海南省）或直辖市（如四川省分出重庆市）。最大的变化是大量的乡改镇和设置了许多新的县级市和地级市。这一方面从大势上符合乡村——城市发展的规律，另一方面由于是整县或整个地区设市，也出现了许多问题。本文目的是通过科学分析，指出建制市的特点和内涵，并以此为对照，以广东为例，分析我国近十余年建制市设置中存在的主要问题。
1.“城市”、“建制市”的特点与内涵
城市（city）和建制市（municipality），特别是前者，在国内外各种著作中，有各种各样的解释。而且不同学科的学者有不同的解释。
1988年出版的《中国大百科全书》“建筑、园林、城市规划”认为，城市是“依一定的生产和生活方式把一定地域组织起来的居民点，是该地或更大腹地的经济、政治和文化生活中心。概括起来，对城市有以下认识：城市聚集了一定数量的人口，以非农业活动为主，是区别于农村的社会经济形式……”（吴良镛，第42页）。
美国哥伦比亚大学1975年出版的《新哥伦比亚百科全书》称，“城市，大于村和镇，居民主要从事商业或工业的人口稠密的都市中心。在美国，法律上是一种自治体城市”（564页）。
1980年出版的《不列颠新百科全书》称：“城市是一种相对永久的和高度组织的人口中心，与镇或村的人口中心比较，其范围较大或较重要。”（卷2.951页）
1979年版《苏联大百科全书》则认为：“城市的特征在于较高的居民密度和建筑密度（常常是多层建筑）。”
总之，城市和建制市具有以下特点和内涵：
（1）人口多于镇、乡等乡村居民点，建成区范围大些， 功能上也重要些；
（2）人口密度较高，高于镇、乡等乡村型政区；
（3）建筑密度较高，多层、高层建筑较多，基础设施较完善；
（4）大部分居民从事工业、商业及其它服务业， 只有少部分居民从事农业；
（5）城市一般从法律上确定为市的建制， 建制市是以城市地区为主的行政区。
北京知识出版社1995年出版的《中国行政区划概论》一书中认为，市和城市都具有中心性、密集性；市是“在以城市为主的地区设置的一种行政区域单位”，“是一种人为设置的行政建制，是政治、法律概念”；而城市“是社会经济发展到一定阶段的必然产物，不以人的意志为转移，是社会、经济、地理概念”（303—304页）。我们认为这些说法基本上是对的，与上述百科全书的解释并不相悖。该书又认为：“城市古已有之，而市制产生于近代，在中国直到20世纪20年代才开始形成”（305页）。这在中国基本上是事实。但是， 城市出现于中国大地上并不晚于西方发达国家，而设置建制市却比西方发达国家晚了几百年。中国落后于西方发达国家，也主要始于几百年前西方开始设置建制市和进行工业革命的时候。既然城市是客观存在，设市是主观行为，如果主观与客观一致，不是更能促进社会经济的发展吗？
2.改革开放以来建制市设置概况
迄至1996年底，我国有建制市666个。其中，中央直辖市3个，地级市218个，县级市445个。与改革开放前的1977年相比，建制市数量增加476个，其中地级市增加121个，县级市增加355个。
改革开放以来是我国建制市迅速发展的时期，1977—1996年平均每年增加25个，大大高于新中国成立后建制市持续增加的1949—1961年（平均每年增加6.3个）。与徘徊不前的1964—1977年（平均每年增加1.8个）和持续下降的1961—1964年（平均每年减少13.7个）相比，简直是个奇迹了。这与改革开放以来，国民经济的高速发展相一致，是一大可喜现象。本文将重点讨论县级市和地级市设置的情况和问题。
中国县制孕育于春秋时代，是秦始皇统一中国以来一直沿用至今的中国地方政制。1977年，广东（不包括1988年分出的海南省）有8 个县级市，即汕头、佛山、江门、肇庆、韶关、湛江、惠州和茂名。1979年增设梅州、潮州（属复设，1953年初设，后并回潮安县）2 个县级市。1983年，上述10个市中有6个上升为地级市，仅保留惠州、梅州、肇庆、潮州4市为县级市。1985年增设中山、东莞为县级市。1988年， 除潮州外，上述5个县级市均上升为地级。1991年，潮州市也升为地级， 全省没有一个县级市。1992年起，同全国其它省区一样，大搞撤县设市。其中，1992年设5个，1993年设12个，1994年设13个，1995年设2个，1996年设1个。现在全省有县级市33个，均为整县改设。
地级政区是介于省、县之间的政区。我国的地级，政区始设于东汉，至今已有1700多年历史。但它不如县制那样稳定，时设时废，虚虚实实，名称变更也颇频繁。战国时期出现的一级地方政区郡，随着朝代的更替越设越多，至汉代已逾百个。东汉便设州辖郡，州变为一级政区，郡则成为中国最早的地级政区。隋初废郡，实行州县制，隋炀帝时又改州为郡，恢复了郡县制。唐初又改郡为州，唐肃宗时州之上设道，实行道、州、县制；州成为主要的地级政区，直至辽。金代以后，府、州成为主要的地级政区，但元末以行省代替宋以来的路作为一级政区，路曾改为主要的二级政区。明至清，府、州复为主要的二级政区。民国初，废府、州，改设道为地级政区。1927年废道，30年代设区行政督察专员公署，作为省政府的派出机构。1949年以来，虽然宪法规定全国行政区划分为省、自治区、直辖市——自治州、县、自治县、市——乡、民族乡、镇三级，但正如前述实际上是四级，即省、县之间加了个地级，只不过前期（50及60年代）地级以专区为主，中期（70年代以及80年代前半期）以地区为主，近期（近十余年）以地级市为主，而且虚冠其名，实有其区。1994年底，全国有206个地级市、89个地区、30个自治州以及8个盟等共303个地级政区。广东则从1988年起全部地级政区改为地级市。 现在全省有21个地级市，下辖21个市区、33个县级市（代管）及43个县、3个自治县。
3.新设县、地级市存在的主要问题
用前述建制市和城市的特点与内涵衡量，改革开放后，特别是近10年来设置的新县级市和地级市，至少存在下列问题。
3.1非农业人口比率低，仍有大量居民从事农业
广东33个县级市中，1996年只有三水市的非农业人口（占总人口的）比重超过50%，其余县级市绝大部分（31个）均低于40%，而且有11个低于20%。这里姑且不讨论三水市的非农业人口比率为何会高居其它县级市之上，应该指出的是，非农业人口统计可能未包括所有已洗脚上田、从事工业和服务业，但仍住在农村的农民，以及居住一年以上的外来人口。因此比之实际情况可能是偏低的。但是，即使加上这些人口，多数县级市的非农业人口比率仍然不会超过50%，不符合多数居民从事非农业的城市和建制市的内涵。由于我国的县级市面积较大，即使全市的非农业人口比率超过50%，但由于大部分聚集在市区（原县城），分割到面积达100平方公里左右的各乡镇，大部分地区仍然是农业人口占多数。
广东21个地级市中，除广州、深圳、珠海三市非农业人口比重超半，分别达61.1%、76.3%和68.2%外，其它地级市均低于50%，而且有15个地级市的非农业人口不到总人口的1/3，最低的梅州市仅18.6%。
广东如此，其它省区的县、地级市的非农业人口比重就更低了。例如，同为沿海较发达地区的江苏、山东、浙江三省，按1994年的统计，有一些县级市的非农业人口比重低于10%，比广东1995年最低的高州市（14%）还低很多。地级市则没有一个非农业人口比重超过50%。江苏省的淮阴市1994年非农业人口仅占总人口的2.6%， 大大低于广东任何一个地级市。
3.2第二、三产业比重低，农业仍占重要地位
建制市作为城市型政区，第二、三产业在国内生产总值中的比重本应占绝对或极大优势。广东33个县级市中，多数市农业在国内生产总值中已不占主导地位，但仍有雷州、英德、阳春、连州、南雄、高州、廉江、信宜、化州、陆丰、乐昌、兴宁、罗定等13个市的农业产值超过国内生产总值1/3以上。在广东21个地级市中，仅广州、深圳、珠海、佛山四市农业在国内生产总值中的比重低于10%，河源市农业仍占突出优势， 占国内生产总值的51%。阳江、清远二市也占明显优势，比重达44.2%和45.8%。另外，云浮、梅州、汕尾等市， 农业也占国内生产总值的1/3以上，仍具优势。
3.3人口密度偏低，许多市域仍具地广人稀的乡村型政区特点
1995年末，广东33个县级市的平均人口密度371.9人／km[2]，比全省人口密度375.9人／km[2]还少4人。其中，15 个市的人口密度低于全省平均水平，甚至有5个市（从化、南雄、乐昌、连州、 英德）低于全省46个县的平均人口密度240.8人／km[2]。具体而言，在33个县级市中，1996年只有澄海、潮阳、顺德3市的人口密度超过1000人／km[2]，另有8个市的人口密度介于500—1000人／km[2]之间，22个市（占县级市2/3）低于500人／km[2]。最低的英德市仅172人／km[2]。
广东的地级市由于复盖了全省，人口密度方面更难以显示城市型政区的特点。在全省21个地级市中， 1996 年仅汕头1 市的人口密度超过1000人／km[2]，达1958人／km[2]。另有揭阳、广州、佛山、潮州、中山、东莞、汕尾、深圳8市的人口密度在500—1000人／km[2]之间。 其它12个市均低于500人／km[2]，其中韶关、清远、河源3市低于200人／km[2]，最低的韶关市仅173人／km[2]。
广东如此，内陆边远地区的新建制市人口密度就更低了。例如县级市中，内蒙古自治区的扎兰屯市平均27.4人／km[2]， 新疆维吾尔自治区的吐鲁番市14.3人／km[2]，青海省的格尔木市仅0.6人／km[2]。 地级市方面，新疆老牌工业基地克拉玛依市平均23.1人／km[2]， 库尔勒市仅1.9人／km[2]。国内较早实施地级市制的吉林省白城市，才76.5人／km[2]。
3.4建成区面积不大，市域范围却普遍很大
广东33个县级市建成区的资料，主要根据当年提交省行政区划研究会的撤县设市论证报告，有些市当时可能有些夸大之虞。时至今日，不少市已有变化。建成区面积最大的高州市为18平方公里，最小的普宁市6.83平方公里。 市域面积均为建成区面积的百倍以上， 其中连州市达339倍，最小的鹤山市也达115倍。其它省区的情况有些更为可观，例如根据《中华人民共和国县级市建设与发展》的资料，新疆吐鲁番市的市域面积为建成区面积的2498倍，青海的格尔木市更高达7668.5倍。
广东21个地级市中，建成区面积超过100平方公里的有广州、 深圳2市。建成区介于50—100平方公里的有汕头、湛江、东莞、珠海4市， 其余15个市均为建成区50平方公里以下的中小城市。与建成区相比，市域面积却普遍很大，即使是不辖县的中山市，建域比也达1∶70。 市域面积较小的深圳、汕头、珠海、潮州四市，市域面积分别为建成区面积的20倍、23倍、20倍和81倍。特大城市广州虽然建成区面积很大，但因辖4个县级市，建域比也达1∶27.8。其余14个地级市的市域面积均为建成区面积的百倍以上。我国边远内地的地级市更为突出。例如内蒙古自治区的赤峰市， 建成区面积32平方公里，市域面积却达90393平方公里，建域比几乎为1∶2825。 新疆维吾尔自治区的巴音郭楞蒙古自治州如果正式改为库尔勒市， 其市域面积 48 万平方公里， 将为建成区面积的14196倍。
由此可见，我国近十年来设的地级市和整县改的市，从建域比方面看，实际上是小马拉大车式的建制市。
3.5市内设市，造成纵向行政区域政区通名重复
古今中外行政区划的一个不约而同的原则，是纵向各级行政区政区通名不重复。查一下各国的行政区划，惟日本的“都、府——市”二级地方政区的通名有字义相近之嫌，即都有“城市”之意。但“都”、“府”、“市”三字从汉字上说，字形、笔划不同，字义严格说来也有差别。从英文表达上说，“都”为“metropolis”（都市），“府”为“urban prefecture”（城市地区），“市”为“municipality”（自治市或建制市），三者更不相同，词义也有差别。因此，严格地说，都、府与市，通名是不重复的。我国历代纵向各级行政区，政区通名也是不重复的，解放后30多年亦然。但是，地区改地级市和撤县设市后，许多二、三级地方政区的通名重复了——都是“市”。广东21个地级市中，除未设县级市的河源、潮州、珠海3市和不带县的中山、东莞、深圳3市外，其余15个地级市都存在政区通名重复的现象。这在国际上开了纵向行政区域政区通名重复的先河，不是一个值得肯定的做法。
新设立的重庆直辖市，政区通名重复就更严重了，三个级别的地方政区都叫“市”。例如南川市，现在的地名全称是：重庆市涪陵市南川市，读起来是多么别扭！
3.6市域大小、人口、经济实力相差悬殊，人为引发一些矛盾
广东21个地级市中，面积最大的清远市19225平方公里， 为最小的珠海市的16.3倍。人口最多的广州市，1996年人口656万多， 为珠海市（65万多）的102倍。人均国内生产总值最高的深圳市1996年达27005元，为最低的河源市（2311元）的11.7倍。县级市间人均国内生产总值相差也很悬殊，最高的番禺市22523元，为最低的陆丰市（2354元）的9倍多。
在21个地级市中，中山、东莞、深圳3市不下辖市县，清远、梅州2市管7个市县，韶关更管8个市县。由于开了一个县升地级市（中山、东莞）的先河，经济实力强的县市都想升格为地级市。例如改革开放后被誉为“广东四小虎”的中山、东莞、南海、顺德4市， 前二者为地级市，后二者为县级市。1996年南海、顺德的国内生产总值分别以214.9 亿元和200.1亿元，超过了中山市（181.1亿元），与东莞市（245.1 亿元）也相差不远，甚至超过了代管它们的佛山市市区（130.9亿元）； 人均国内生产总值则分别达20730元和19681元，双双超过中山市的 14372元和东莞市的16969元。 这些情况造成了县级市与地级市间的攀比和矛盾。
地级市由地区（专区）越分越多的结果，加深了地区间发展的不平衡和贫富悬殊。例如，深圳、东莞、惠州、汕尾、河源5 市原同属惠阳地区，一分为五后，深圳市深得政策优惠和地缘、人缘优势而发展最快，河源市则由5个最穷的兄弟县组成，发展最慢。 改革开放后二者间的差距越拉越大。1990年深圳、河源二市的人均国内生产总值分别为6896元和809元，1996年则为27005元和2311元（均为当年价），二者间的差额从6087元增至24694元。
应该指出，改革开放前设置建制市，虽然存在已达城市规模而未予以设市的“滞后”现象，但比较注意郊区不过大，郊县不过多，因而一般而言，建制市比较能体现城市型政区的特点和内涵。近十年来，大范围的地区（专区）改的地级市和整县设的市，正如上面所分析的，大部分不具备城市型政区的特点和内涵。有人认为，行政区冠以什么通名是主观行为，叫“县”还是叫“市”，是无所谓的。这种观点缺乏严谨的科学态度。“市”是城市型政区，“县”是乡村型政区或城乡结合型政区，主观行为应尽可能与客观实际相一致，否则会影响城乡的长足发展。