扶持弱势群体的对策建议，本文主要内容关键词为：弱势群体论文,对策论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、弱势群体的定位分析
弱势群体主要是指在身体、精神、文化、技能等方面存有缺欠，或由于经济、政治、社会某种机制的缺失，或由于所处的阶层等原因，造成经济收入低下，生活极端困难的城乡人群。据此，本文根据产生原因把弱势群体分成以下几个类别：
1、生理性弱势群体，即由于生理原因（包括先天性的和后天性的）所产生的收入低下、生活困难的人群，如残疾人群、缺乏收入来源的老年人、妇女等。
2、阶段性弱势群体，指由于社会转型、产业结构转换而形成的特殊群体，比如国有企业下岗失业人员、“放长假”人员等。
3、历史性弱势群体，主要是那些由于历史原因形成的、现在仍然处于社会弱势的一部分人群，比如那些从集体企业较早退休的人员和1950、1960年代精简下放的城镇人员，他们当初退休时的工资水平和国家政策补助标准很低，维持正常生活有很大困难。
4、阶层性弱势群体，即长期以来一直处于社会底层、占人口绝大部分的广大农民。经济体制改革导致城乡发展的不平衡，而这种不平衡又加剧了城市居民和农民收入差距的日益扩大，使得农民作为一个阶层，远远落后于城市的发展。1998—2000年，我国城镇居民人均收入分别是农村居民的2.52倍、2.66倍和2.79倍。若按货币收入比较，再考虑城镇居民事实上存在的隐性收入因素，则城乡差距至少在5∶1（国家统计局副局长邱晓华）。他们中的许多人刚刚满足温饱，还有许多人仍在为满足温饱而挣扎着。即使是已经达到温饱水平的农民，也有许多由于天灾人祸等原因而再次返贫。
5、其他类型的弱势群体，指除以上提到的以外存在的经济收入低于正常水平过多、生活极端困难的人群，如“体制外”人员，如城镇那些从未在单位工作过，靠打零工或摆小摊养家糊口的人们。
上面提到的这些弱势群体，均具有以下三个共同的特点：首先，综合能力“弱”。他们或者是体能不足，或者是后天的技能难以满足日益变化了的社会需要，或者是长期以来只从事某一类非常具体的技术工作，而对其他相关能力储备不足，一旦社会形势发生变化，往往经受不住外来的冲击。综合能力的不足使这一特殊群体对资源、机遇和利益的竞争都处于弱势。其次，收入水平与能力“弱”。就收入来讲，本文所界定的弱势群体是指人均月收入一般只有社会平均人均月收入20％左右的人群，他们中的许多人社会地位相对较低，生活极端贫困，一般属于社会救济或应当救济的对象。再次，对政策的影响力“弱”。他们位于社会的最底层，参与竞争的能力弱，融入社会的本领差，另外由于处于无组织的状态，使得他们很难形成一股合力对政策施加有利于自己利益的影响。所以，在不难看出的关联中似乎是贫困导致了弱势，而弱势又加剧了贫困。
党的十六大已经明确提出了未来一段时间内全国人民共同努力的目标，即全面建设小康社会，然而，大量弱势群体的存在成为我们全面建设小康社会道路上的一个非常大的障碍，只有妥善解决弱势群体问题，才能真正实现全面建设小康社会的目标。本文观点就是，对于一个法制国家来说，并不在于这个国家是否存在弱势群体，而在于是否对弱势群体给予了尊重和保护。对于弱势群体，仅有关注是不够的，但我们必须从关注开始，这要求我们的政府在这方面充分行使自己的职能，关注并努力解决日益严峻的弱势群体问题，为新世纪全面建设小康社会打下坚实的基础。
二、政府在扶持弱势群体方面应居于主导地位
之所以应该以政府为主导扶持弱势群体，这是由如下三个方面的因素决定的
1、以政府为主导，是由社会主义市场经济条件下政府的职能所决定的。在市场经济条件下，资源的配置是以市场为基础的，但是市场并不是万能的，它也有难以正常发挥作用的时候。边际效用学派的分析告诉我们，市场按照边际生产力原则进行收入分配，会导致收入水平的巨大差异，进而存在社会分配不公平的问题，弱势群体的存在就是社会分配不公的一个体现，也即我们通常所说的市场失灵的表现之一。弱势群体的存在是市场经济运行的必然结果，同时市场本身又难以自行解决由于弱势群体的存在所产生的一系列问题，因此，必须借助于政府的力量，发挥政府的主导作用。
2、以政府为主导，也符合市场经济条件下市场和政府职能分工的要求，即市场主要着眼于微观经济效率，而政府则主要着眼于宏观上的社会公平。以政府为主导，解决弱势群体问题，正是解决社会公平、保证社会稳定的客观要求。
3、以政府为主导，有利于调动全社会扶持弱势群体的积极性，促进全民族大团结。市场经济、工业化的发展必然会导致收入差距的拉大，但若收入差距过大，尤其是大量弱势群体的存在，处理不当可能会引起弱势一方对强势一方的敌视，严重时甚至会产生骚乱，上个世纪末发生在印度尼西亚的针对富人，尤其是华人的骚乱，就是某种意义上收入差距过大产生的不良后果。目前，我国的基尼系数已经超过了国际警戒线，属于收入差距过大的国家之一。因此，一方面，通过政府作用的发挥，可以在一定程度上减少收入差距，另一方面，通过鼓励高收入阶层以捐赠、资助等方式对弱势群体加以扶持，可以在很大程度上直接缓解上述敌视状态，防止不稳定形势的出现。但这方面，政府的主导和示范、鼓励作用是非常重要的。
以政府为主导，大力扶持弱势群体的现实意义表现在：一方面，是保证按期完成全面建设小康社会奋斗目标的需要。党的十六大提出“全面建设小康社会”的奋斗目标是建立在对我国经济社会发展的现状进行了科学分析的基础上提出的，也是广大人民群众整体利益的综合反映，是人民呼声的体现。所以，小康社会应当是全体人民的小康社会。如果占人口很大比例的弱势群体依然生活在贫穷落后的状态中的话，那么，就难以真正实现全面建设小康社会的目标。本文认为，重视并逐步解决弱势群体问题，是完成“全面建设小康社会”奋斗目标的前提。另一方面，以政府为主导扶持弱势群体，是确保社会稳定的必要条件。社会稳定是一个国家经济发展、社会进步的基本前提。毋庸置疑，在改革和发展过程中出现的弱势群体问题已经成为影响我国社会经济稳定的一个重要因素，它极易引发诸多的社会矛盾，尖锐时甚至可能引起社会动荡。大力扶持弱势群体，使其切实感受到党和政府的关怀，解决其生活过程中暂时遇到的困难，可以有效地减轻他们的生理和心理上的压力，得到一种安全感和归属感，不再是“边缘群体”，从而消除社会不安全因素，促进社会稳定，为社会与经济的可持续发展提供良好的环境与条件。
三、扶持弱势群体的基本策略
（一）总体设想——使弱势群体在满足生存型生活质量的基础上向发展型、享受型生活质量阶段过渡
恩格斯把满足人类需求的消费资料科学地划分为三类：生存资料、发展资料和享受资料。从这三类消费资料支出的比重可以反映出人民生活质量的高低。从国际国内的实际情况看，人民生活质量提高的一般历史趋势，大致可以分为三个阶段：
第一，维持生存型的生活质量阶段，即获得最低限度的衣食住行等基本生存资料和必不可少的学习条件，以解决温饱问题和最起码的智力开发问题，使劳动力再生产得以维持。这是最低层次的生活质量阶段。
第二，发展型的生活质量阶段，即劳动力再生产的水平有所提高，人们所享用的生存资料在数量和品种上较以前丰裕，质量上也有所提高，人们的消费领域中增添了较多的发展资料和少量的享受资料，劳动者体力智力得到发展，劳动力的再生产水平有所提高。
第三，发展型兼享受型的生活质量，即在上面标准的基础上生活质量的进一步改善。
生存和发展的层次是对应的，就弱势群体而言，生存是发展的基础和必要前提，是首要的基本问题；而发展与享受则是在逐步上层次的情况下求得生存。因此，扶持弱势群体，首先就是要满足其劳动力再生产的基本需要或者是维持劳动力存续的基本需要，即满足生存需要。既要满足其温饱、又要为其创造必不可少的学习条件；其次，要为个人和家庭的生活向发展型、享受型生活质量阶段过渡创造条件。当实现这一目标的时候，则意味着我们“全面建设小康社会”就指日可待了。
（二）具体对策——分类、分层、分期、分步进行
1、分类
扶持弱势群体的一个重要的前提就是要弄清楚他们究竟需要什么援助。不同类型的弱势群体、不同原因所产生的弱势群体，其对援助的需求也不同，因而，必须对弱势群体加以分类，进而才能做到对症下药，达到事半功倍的效果。搞“一刀切”的后果只能是低效率，也难以实现扶持的目的。
在前面的分析中，我们已经将弱势群体分为生理性、阶段性、阶层性、历史性弱势群体以及其他弱势群体五类，每一类弱势群体都有自己特定的产生原因，为便于分析，将上述五类人群归纳为以下几类：
第一类：由于先天或后天的原因，难以自食其力养活自己而又没有其他生活来源的人群，这一类中有残疾人、孤寡老人、未成年的孤儿以及其他不具有或丧失劳动能力的人。对于这类人群，政府应采取无偿援助的方式，使得这些个人和家庭获得维持最起码生活标准的物质支出水平，而且随着社会经济的发展和人民生活水平的不断提高，对他们的援助标准也应当相应得到提高。
第二类：具有工作能力，只是由于自身技术水平难以适应社会发展的需要而导致经济收入水平低下，暂时处于困难状态的弱势群体。如下岗职工、失业人员、“放”长假人员等。对此，首先，政府应当加大公共支出水平，发展公共事业，扩大就业；其次，也是比较重要的一个方面，应当健全培训体系，为这些人提供低于市场价格或免费的培训，提高他们的素质，使其拥有自强自立的本领，从根本上扭转其弱势地位，同时也可以为国家创造可观的财富。还应当对他们进行思想教育和就业岗位指导，充分利用技校、职业学校等力量，有效实施免费的技术和再就业培训；再次，政府应提供免费的就业信息资料，使他们真正走向自食其力的工作岗位。
第三类：农民。现阶段，中国的问题在很大程度上讲就是农民问题，而解决弱势群体问题，最本质、最重要也最为困难的一个方面就是解决农民的弱势问题。因此，解决农民问题，使其真正摆脱弱势状态，是一项系统的工程，也是一场制度上的革命。目前，农村正在进行税费改革、减轻农民负担的试点工作，笔者认为，对农民来说，减轻负担固然重要，但更为重要的是要增加他们的收入，把增收和减负紧密结合起来，才能对解决农民问题产生本质的影响，而这样做的前提是应当在制度设计上给农民一个公平、平等的社会环境。本文认为，对农民的扶持应从以下几个方面做起：首先，尊重农民，解放农民。要使农民从土地和户籍的双重束缚之中解放出来，尊重农民自己的选择。这就要求逐步取消城乡户籍的限制，放宽土地政策，全面贯彻《农村土地承包法》，在承包期内，即使承包方（农民）全家迁入小城镇落户，也应按照其意愿，保留土地承包经营权或允许其依法进行经营权的流转。其次，投资农民，吸引农民。农村剩余劳动力的转移和就业压力与城市下岗失业人员的就业压力同时出现，这是我国当前就业形势的总体态势。为缓解可能出现的农民大量进城对城市就业产生的巨大压力，政府可以采取一些措施，增强农村对农民的吸引力。比如加大对农村和农业的支出，就地发展农村经济，实行“以工代赈”，就地吸纳农村剩余劳动力，同时，也允许并鼓励城市的下岗失业人员到农村开辟就业渠道。再次，转移农民，减少农民。在有条件的地方发展小城镇，建设一代农民城，走具有中国特色的城市化道路。在此过程中，政府要为发展农村小城镇创造一个良好的政策环境。发展小城镇、建设农民城，不仅有利于在加速工业化和城市化的同时扩展非农产业，提高全国整体就业水平，解决弱势群体问题，而且又不会给现有城市居民造成就业负担。
2、分层
在市场经济条件下，可供政府选择的弥补市场失灵、实施宏观调控、促进社会公平的工具不外乎有税收、公共支出和公共管制三种政策手段。与税收政策和公共管制政策相比，公共支出政策在一定的时期内更具有优势。因为公共支出政策，尤其是转移性支出政策，要比税收政策更能有效地改变社会的收入分配格局，税收政策只限于不使穷人再穷下去，而公共支出政策则可以使穷人变得富有一些。所以，在执行收入分配公平职能时，税收政策被认为是消极的，而公共支出政策则是积极的。公共管制政策则可能引起社会供给不足和造成资源的浪费，如最高房租管制可能会使房主缺乏出租住房的动力，宁可让其闲置。因此，扶持弱势群体，应当以公共支出政策为中心，同时辅以税收和公共管制政策。
（1）公共支出政策
一方面，实施福利性转移支付，向处境不利的弱势群体提供现金和实物救济，以便保证人们能够获得起码的生活保障，维持起码的体面和尊严；另一方面，对社会保障基金提供财政补助；此外，通过一些公共支出项目，扩大就业。比如通过兴办一系列大型工程、增加基础设施投资等，一方面扩大了就业，另一方面，也为经济实现高速发展扫清了障碍。
（2）税收政策
一是对现有企业和个人减税，通过减税来刺激投资，增加就业。对于我国来说，目前首要的一点就是清理对企业的乱收费项目；二是发展中小企业，给予减免税费优惠，充分发挥其在扩大就业方面的作用；三是鼓励自谋职业。政府可以给予低息或无息贷款、减免税费，鼓励弱势群体单独或合伙创办企业，大幅度简化各项审批手续。
（3）公共管制政策
采取最低工资、最高房租管制等，但要经过充分论证，不能定得过高或过低。
3、分期
扶持弱势群体，我们的总体设想是在满足他们生存型生活质量的基础上，为之向发展型、享受型生活质量阶段过渡创造条件。就政府而言，其目标应是使人们享受到大体均等的公共服务水平，实现全体人民的共同富裕。但这并不是一蹴而就的事情，而应循序渐进、分期进行。
（1）短期内，先把目标定位在使各地至少享有基本的公共服务上，如普及初级义务教育、初级卫生保健、村村通电通路并保障安全饮水，建立保障全体国民基本生存需求为标准的社会安全网。
（2）中期内，在弱势群体大量存在的老、少、边、穷地区、农村，培育增长极、增长带。结合西部大开发战略，以一些重大基本建设项目为突破口，通过建立项目所在区域的“增长极”、“增长带”，通过“扩散效应”、“关联效应”，实现以点带面，不断改善弱势群体的生存质量。
（3）长期上，在条件成熟时（如中央财力显著增强、中央与地方财政关系基本理顺时等），将公共服务大致均等化作为中央财政转移支付制度的首要目标和工作方向，实现全体人民的共同富裕，完成“全面建设小康社会”的奋斗目标。
4、分步
第一步，也是目前最为紧迫的任务，是完善最低生活保障制度，它对于城市弱势群体来说尤为重要，是最后一道“安全网”。所需资金应当完全来自政府财政，应不断扩大低保的覆盖面。第二步，健全城镇社会保障体系。对于已经实现再就业的人群，应按要求将之纳入到社会保障体系内；那些还没有实现再就业以及不能就业的但又没有保障的人们，应由政府出面，从财政预算中多支出一块，为这些人缴纳社会保险金。
第三步，把农民纳入到社会保障体系内，实现更高层次的社会保障。国家或国有单位免费或低价为人民提供一些服务，如义务教育、住房补贴、发放实物、各种生活补助等，这时，人民的生活将更加幸福，弱势群体问题也将得到根本的解决。
（华夫）
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