我国城市群的协调发展：问题及政策选择，本文主要内容关键词为：协调发展论文,城市群论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F231 文献标识码：A 文章编号：1003-0751(2013)07-0021-06
中国城市群的真正形成与发育始于20世纪80年代的改革开放初期，历经30年的发展历程。从国家层面正式提出“城市群”这一发展战略，开始于“十一五”期间。“十一五”规划明确提出，将城市群作为我国城乡区域发展中的主导推动力量；并且这一时期，我国已形成三个梯次的城市群空间体系格局。“十二五”规划进一步提出，将逐步建设形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展，构建“两横三纵”的空间网络体系；同时提出“在东部地区逐步打造更具国际竞争力的城市群，在中西部有条件的地区培育壮大若干城市群”以及“科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局”。[1]党的十八大报告也提出“科学规划城市群规模和布局”。这些政策都充分表明，在未来几十年，城市群将成为我国城市化发展的主要形态，也将是未来城市发展的主题形态。从目前我国城市群发展的现状来看，各种各样的问题相继出现，如“行政区经济”问题、土地开发利用及基础设施建设问题、城市群的产业协调问题和空间体系问题等等。能否有效解决这些问题，不仅直接关系到城市群协调发展能否实现，更进一步地关系到我国城市化进程能否有效推进。因此，在现阶段对我国城市群发展的问题展开探讨，并据此提出相关政策建议，将会对我国现阶段城市的发展具有较大的现实意义。
一、我国城市群协调发展中存在的问题
(一)宏观层面存在的城市群非协调发展问题
城市群是城市化发展的新形式，其形成与发展得益于城市化进程的加深，但由此也带来了一系列的问题。我国的城市化发展采取的是一种“跨越式发展”模式，[2]这种发展模式以生产要素在量上的大规模投入为前提条件，以粗放型生产模式为实现方式，以大规模扩张城市建设规模为目标。目前，这种发展模式已经对我国城市化发展带来了一系列的问题。
1.制度性障碍难以突破，使得“行政区”经济问题难以解决
传统的计划经济体制下所形成的“路径依赖”依然影响着我国经济的发展，这一现象使得“行政区”经济成为制约我国城市群发展的重大障碍因素。这样一种制度会在行政区内部形成强大的行政壁垒，从而阻断城市群内外协调机制的建立和发展。例如，在国家提出“中部崛起”政策之后，中部地区陆续形成了6大城市群，而一些城市群之间的经济联系和产业分工合作并不十分紧密，基本处于各自发展的状态。同时，城市群内部存在着更为严重的“行政区”经济现象。城市群内部发展水平相当的核心城市，为了争夺城市有限资源和国家的优惠政策，常常采用各种手段获取自身利益，导致城市群整体利益受到影响。[3]这种各自为战且壁垒森严的行政区经济，正是城市群内部出现地方保护主义、基础设施重复建设、产业结构趋同、区域生态环境治理失调的重要根源所在。
2.城市群建设盲目跟风，导致土地资源开发利用不合理，基础设施建设供求不平衡
截至2013年4月3日，我国一共确定了11个国家级综合配套改革试验区和2个“综合改革试验区”。同时，截至2012年底，我国已经先后确立了20多个国家级经济区和城市群。这些国家级的“试验区”和“经济区(城市群)”基本遍布了我国东部沿海地区、东北地区、中部沿江流域和西部地区。鉴于此，很多地区都相继出台各自的区域发展规划，申报国家战略层面的城市群、经济区和试验区，试图使自身纳入到整个国家发展战略之中。
在这一争抢国家政策的过程中，各地争相扩大自身城市建设规模，大量农田被推平占用，甚至有些“科技园区”最终被荒废。这种“土地城市化”现象导致建设用地的城市化大大快于人口城市化，同时导致大量土地不能被合理利用，造成土地资源的严重浪费。另一方面，由于受到行政区经济的影响，地方政府出于自身利益最大化的选择，使得城市基础设施建设缺乏与周边地区的共享机制，从而导致城市群内部存在大量的公共基础设施重复建设，造成了巨额投资浪费的同时也使得大量基础设施供给过度而闲置。[4]
3.环境问题已经成为城市群实现可持续发展的重要问题
近年来，PM2.5开始进入人们的视野，成为衡量一个城市空气质量的重要指标。我国PM2.5最为严重的地区集中在我国经济发展程度最高的东部地区，尤以环渤海经济圈和长三角地区最为严重。这在很大程度上也说明我国城市化和工业化进程的粗放发展模式已经对生态环境造成了极大的威胁，转变发展方式迫在眉睫。又如，水域治理问题也是城市群环境问题的集中表现。长三角城市群内长江、太湖、钱塘江、京杭大运河等主要河流水域基本都流经城市群内的各城市，很多城市均存在跨地区排污问题。[5]区域性环境污染治理难以推进，是因为在综合整治的过程中缺乏合理的制度安排，当相应的问题都能通过法律法规的制定达到标准化，跨区域治污问题便迈进了一大步。
(二)城市群体系层面存在的非协调发展问题
1.区域和城市之间的产业关系非协调发展
城镇化的过程就是产业的发展和集聚所带来的人口的集聚和发展，最终推动地区整个经济的发展。由此来看，产业是支撑一个地区经济发展的核心环节，也是实现区域之间协调发展的关键因素。我国城市群发展中存在的重要问题之一，就是产业关系问题，主要表现为城市群之间的产业关系的非协调，以及城市群内部各城市之间产业分工合作关系的非协调。
(1)区域之间尚未建立起协调的产业关系，城市群协调发展的内在机制缺失。目前，在我国发达地区与欠发达地区之间缺乏合理的产业协调关系，这一方面导致发达地区实现产业升级困难，另一方面无法有效带动欠发达地区实现发展。导致这种现象的原因有以下几点：一是我国东部地区三大城市群内部自主创新能力还不强，在全球产业链分工中处于较低端环节，从而使得这一梯队城市群的产业向中西部地区城市群转移的速度放慢；二是存在生产要素市场二元性问题，东部发达地区可以同时获得高素质人才和中西部地区较为廉价的劳动力和原材料，使得创新性产业和传统产业在东部地区并存，导致传统产业在较长时期内滞留在东部地区，无法实现向中西部的转移；三是中西部地区城市群承接产业转移的软环境尚不完善，从而导致东部地区企业缺乏对中西部进行投资的信心。[5]
(2)一些新兴城市群区内产业竞争大于产业分工协作。城市群的核心是推进区域经济一体化，关键是城市间的分工协作，其中产业分工，特别是制造业分工尤为重要。在20世纪80年代形成的长三角和珠三角两大城市群，到目前都形成了各自区内的优势产业体系，以及较为合理的产业分工。长三角城市群的15个城市都有明确的城市定位和鲜明的经济特色，产业发展各有侧重。例如，南京定位于物流、资金流和信息流的集散中心，侧重发展重化工和电子信息产业；杭州定位于长三角的制造业中心；宁波定位于华东地区的外贸口岸，基本形成了“特色发展、错位发展、梯度发展”的区内产业发展模式，从而避免了“小而全”或“大而全”的发展模式。近些年由于国家政策因素形成的城市群和经济区却往往忽视了区内产业协作，形成了区域内部竞争大于协作的产业发展现状。例如武汉城市圈，在明确了武汉的中心地位基础上，其余7个城市的产业定位却十分不清晰，各个城市都抢做武汉的“米袋子”和“菜篮子”。[6]又如环渤海经济圈，大连、天津、青岛都争做区内的国际航运中心枢纽港，缺乏相互合作、共同构建组合港的协调理念。
2.城市群内部等级体系和空间网络体系的非协调发展。这一问题在我国不同发展水平的城市群中有着不同的表现形式。在我国东部地区三大城市群，这一问题具体表现为“双核心”或“双龙头”城市之间的问题。如长三角城市群的南京和杭州两个次中心城市，为了实现自身发展利益，以及提升自身的竞争力和影响力，两座次核心城市均不遗余力地争取区内资源和国家的优惠政策，严重阻碍了城市群内部核心城市之间的分工合作，从而不利于城市群的整体发展。[7]对于中西部地区的城市群，这一问题表现为核心城市的辐射作用不强、城市群空间体系分布失衡。通常来讲，城市群体系中核心城市的整体经济实力越强，其对于周边城市的辐射力也就越强。此外，核心城市与周边城市基于市场的经济关联度，决定着城市和产业的“金字塔”模式空间体系的建立。我国中西部地区很多城市群表现为城市和产业空间体系的“哑铃型”断层，这直接导致中心城市无法实现对周边地区的有效经济扩散。
二、城市群协调发展的政策选择
我国城市群发展过程中存在的问题，主要根源于城市化过程中的制度性障碍，其中最严重的当属政府行政管理体制、土地制度和城镇管理体制方面的障碍。因此，从这些方面入手，寻找破解我国城市化过程中的难题是城市群健康发展的重要基础。同时，在城市群体系层面，城市群的发展也亟须建立合理完善的体系，以有效协调各参与主体的利益关系。
(一)宏观制度层面的政策选择
1.实现政府行政管理体制和政府职能的有效转变
政府部门在区域经济的协调发展中起着重要的作用，尤其是在现阶段我国市场经济发展并不是很完善，政府的职能更是扮演着更为重要的角色。然而，在目前我国城市化发展的过程中，政府往往过多地使用其行政权力干预市场经济的自身发展，在一定程度上阻碍了城市化的进程。这种政府行政体制集中体现在三个方面：GDP导向的政府行为、政府行政权力的垄断性、“行政区”经济。[6]首先，我国的政府考核体制往往以GDP为标准，这导致政府行为从整个区域的协调发展转向本行政区的经济发展，最主要体现在追求GDP的增长上；其次，为了实现GDP目标，政府会动用其行政垄断权力阻碍资金、资源等生产要素向外流动，并以此获取更多的优惠政策，这样就隔断了行政区之间的有效联系，从而导致了“行政区”经济的普遍存在。要改变政府行政管理体制，首先就要从GDP导向的行政体制入手，改变政府考核的内容。将政府的政绩从地方、区域甚至国家的多维角度进行考察，同时将考核的重心逐步从经济发展转向社会及公共服务等领域。其次，应当严格规范政府的职能范围和界限，避免地方政府过分干预地方经济发展。对于涉及市场经济领域微观层面的事物，应当充分发挥市场经济的作用，避免政府过多地干预经济主体的经济行为。由此，地方政府行政权力的垄断性也会得到有效改善，“行政区”经济的现象也会得到一定程度的遏制。
政府职能与政府的行政管理体制息息相关。我国政府强大的行政垄断权力以及GDP导向的政府行为，促使政府部门在行使职能的过程中过多强调对经济发展的干预，从而导致实现社会发展、提高社会成员的整体福利的职能任务被淡化甚至遗忘，最终导致城市发展乃至城市群发展的失调。因此，政府部门应当以实现全体社会成员的整体利益为目标，重新定位其职能。
具体来讲，政府职能应当从以下两个方面进行重新定位。首先，从城市自身发展来讲，政府职能包括以下两点。第一，宏观层面，政府要定位城市发展核心理念。政府作为城市的代言人和领导者，首先要确定自身发展的目标和方向，明确自身发展优势，定位城市发展理念，从而在宏观层面为城市发展树立起标杆。第二，微观层面，政府应当积极鼓励民营企业和民间组织参与经济社会的建设。民营企业作为社会经济发展的重要成员，具有强大的生命力，政府应当充分利用这股先进力量为当地经济社会发展助力；同时，民间组织也是进行经济主体相互协调的有效组织，充分合理地发展民间组织，能够实现经济社会各方面参与者有效地参与地方经济发展建设，实现各方利益协调，为城市群的协调发展注入新鲜活力。其次，从城市群的协调发展来看，政府职能应当包括实现城市之间、政府之间的有效协调和协作。实现政府之间的协作，通常要借助于各种有效的协作组织和机构的建立和完善。作为城市群的中心和次中心城市的政府，应当扮演起城市群协作组织发起者和组织者的重要角色，主动牵头各城市政府有效参与区域内各种协调机构和组织的活动，充分发挥作为中心城市政府的龙头带动作用。作为周边城市政府，应当积极响应并且参与到城市群各种协作组织当中。
图1 政府职能定位示意图
2.土地管理制度的政策选择
我国的土地管理制度要求城市土地和农村集体土地之间，必须通过征地的方式来实现城镇建设用地的开发。这种土地制度保证了国家的工业化积累，降低了工业投资成本和基础设施建设成本，但使农民利益受损，大量的资金流入了企业家的口袋，并最终导致了社会收入分配差距加大。同时，这种制度使得城市居民在二次分配中获得了更大的利益，主要体现在城乡基础设施和公共服务水平的差异上。这种制度最根本的原因在于，地方政府的收入来源很大程度上依赖于土地出让金，因此形成了所谓的“土地财政”。另一方面，政府为了减少人口的公共支出，将大部分外来人口的公共支出排除在外，从而加剧了户籍制度改革的困难。[8]
要改革土地制度，关键在于降低地方政府对土地财政的依赖，最终实现土地同权，遏制地方政府对土地的乱占，让农村集体土地参与开发。同时，还需要税收体制、城市融资体制、基础设施运营体制改革同步进行。只有这些体制问题得到更好的解决，才能使地方政府从“土地财政”收入渠道转向其他财政收入渠道。在此过程中还应当充分考虑到城市居民的利益，平衡好城乡各方利益，才能实现城市化的协调发展。
3.关于城镇管理制度的政策选择
首先，我国的行政区划制度具有等级制的特征，等级越高的政府就具有更大的行政垄断权力，从而占有更多的社会资源。其次，我国城镇管理制度实行的是事权和财权相分离的制度体系，这使得很多财政收入贡献较高的市、县等地区出现经济发展程度与财政收入水平不相符的状况。例如，苏州的70多个乡镇以及温州的50多个乡镇创造的财富，都相当于该市财政收入的一半以上，但这些乡镇所创造的财富绝大部分都上缴到当地政府，自留的财政收入却很少，这就造成了乡镇级别的地区无法将更多的财政收入用于创造更多的就业岗位，从而使得当地剩余劳动力向外流出。我国城镇管理体制的改革应当从以下几方面入手。第一，合理划分行政区划。中国目前有6.9亿城镇人口，但城市规模只有660个左右，因此需要建立起一批大中型城市以容纳大量的城镇人口，但是合理规划和调整城镇体系，应当在城市发展的现实基础上，遵循客观的自然、经济和社会发展规律，设立合理的标准。否则，缺乏正确合理的指导，盲目进行城镇体系改革和调整，可能不仅不会推动城镇化的发展，反而会为城镇化进程设立障碍。第二，建立合理的中央地方关系，合理划分事权和财权。[9]对于经济发展水平较高的地区，中央或者省级政府应当适当放松地方的财政权力，给予地方政府更大的空间和更多的财政支持以解决地方的就业问题和基础建设问题等等。
(二)城市群体系层面的政策选择
我国城市群发展过程中的很多问题是由我国城市化的问题所带来的，但同时，城市群自身发展层面也存在很多问题，这些问题并不是由宏观制度所引起的，有的可能是地方层面的原因，有的可能是由于区域之间的非协调关系产生的。对于这些问题，也要及时采取有效的政策措施加以解决。
1.建立完善的法律法规政策体系
协调城市群之间和城市群内部的发展，法律法规的建设可以从社会角度规范区域主体的行为。一方面，完善法律法规政策可以有效限制地方政府行政权力的滥用，从而遏制行政垄断权的发展；另一方面，法律体系的构建和完善，可以为区域内的参与者提供良性的竞争环境。举例来说，美国是通过上级司法部门解决城际和州际的经济问题，从而避免了区域内部司法部门出于地方保护主义而进行偏私执法。我国在实现向城市群经济转变的过程中，可以充分借鉴美国经验，扩大立法执法机构的设立范围。[10]从具体的法律法规设立来说，还应当从以下几方面进行完善：首先是对现行土地法进行修改；其次是建立《城乡规划法》等；再次是要出台关于城市群设立申报审批的相关法律法规，比如可以设立《城市群规划编制审批办法》和《城市群规划实施管理条例》等，推进城市群一体化发展的立法工作。
2.构建合理的城市空间体系
近10年来，我国已经建立起的城市群大大小小有20多个，但很多所谓的“城市群”其发展规模和经济发展水平尚未达到城市群的设立标准，盲目建立城市群给当地政府带来了各方面的压力，对当地经济社会的发展带来很多问题，如何合理设置城市群成为我国城市化进程中重要的命题。首先要从法律法规上对相关设立申报建立标准，同时，中央政府部门也应当从我国现实经济发展需要和地方经济发展水平的实际加以考虑。目前，我国东部地区的长三角、珠三角、京津冀三大城市群，是经济发展的重要引擎，是引领我国经济走向世界的重要力量。其他中西部和东北地区。由于这些地区经济发展水平相对落后，不可能建立起像东部三大城市群那样大规模的城市空间体系，但可以构建其他的空间体系形态来推动经济的发展。比如，中部地区以构建城市网络体系为发展重点，而西部地区则以建设节点城市为发展重点；同时，中西部地区可以结合其实际情况建立起两到三个中等级别的城市群体系，比如目前已建立的以武汉为中心的长江中游城市群，以重庆和成都为中心的成渝经济圈等等，这些地区经济发展水平较高，对带动区域经济的发展有着重要的作用。
3.强化城市及城市群的产业支撑
目前，我国许多城市将其发展重点放在扩大城镇规模和基础设施建设之上，却忽视了当地的产业发展。然而，在现实中，工业化和产业发展则是城镇化的核心，是城镇健康发展的重要支撑。一个没有产业支撑的城市，必然是没有发展动力和发展前景的。在加快城镇化进程的实践中，决不能单纯地靠城市规模和框架的快速膨胀来提高城镇化率，扩大城市规模必须以产业发展为前提，要努力通过产业发展创造更多的就业机会，吸纳更多的生产要素聚集，使扩大城市规模与强化产业支撑走上良性循环的轨道。强化城市群的产业支撑必须从当地实际出发，明确城市功能和产业定位，进行合理的城市分工。[11]同时，紧密结合各城市的资源禀赋、产业基础、发展水平、区位交通等，因地制宜地培育和壮大比较优势产业，并强调各城市之间的产业联系，实现城市群内部的有效分工合作，推动整个区域产业的健康发展。
4.建立完善有效的城市群协调机制
我国正在经历由行政区经济向城市群经济的重要转变，然而这一过程必将是艰难和复杂的，因而，在区域内部设置有效的一体化机构，协调区域内部各个行政区之间的利益，将会使这一过程的实现得到重要的保证。从全球许多区域组织的发展历程中可以清楚地看到区域协调机构在区域协调发展中的重要作用。例如欧共体经济一体化的有效推进，在很大程度上是由于其建立起了一个有效的区域协调机构，并实施相应的区域协调机制，使区域内部各利益主体实现有效协作。再如美国的区域开发委员会，加拿大的大都市区政府，德国的区域联合体等等。[12]这些机构有的是官方设立，有的则是半官方的机构，这些机构融合了社会各个层面的参与者，将政府、企业和民众有效组织在一起，实现各方利益的有效协调。
5.培育城市群经济发展的中介组织
中介组织是联系政府与企业的有效纽带，它实质上是市场经济自组织过程中自发形成的利益共同体。它可以在一定程度上清除一些障碍性因素，实现市场更有效的开放。城市群经济的中介组织可以涉及很多领域，例如大型招商会、洽谈会，以及行政区之间高层领导的对话等的组织工作。[9]同时，城市群经济的中介组织也可以为区域内各方参与者提供信息共享平台、监督市场参与者的行为等，以实现市场的公平性和有效竞争性。具体来说，这些组织可以成立相关的协调组织机构，例如各种行业性协调组织、环境协调组织等，进行相关的行业发展、产业发展、环境保护等工作的合作和交流。在培育和发展城市群中介组织的过程中，应当注意两点。首先，政府要给予城市群经济中介组织有效定位，并且给予其更多的支持，同时避免与中介组织发生过于亲密的关系，从而导致中介组织被政府化。其次，要通过加强立法环节，以健全中介组织的行为，维护中介机构的合法权益。
6.充分发挥微观个体在区域协调中的作用
由于我国政府行政管理体制的缺陷，使得城市化发展被烙上了深深的“行政区经济”的印记，由此导致了区域协作迟迟未有实质性突破，城市群经济发展之路被严重阻碍。体制问题是一个深层面的问题，体制改革也是一个渐进式的过程。因此，在宏观制度无法在短期内实现转变的前提下，发挥微观个体的作用，将成为未来城市群发展和区域协作的重要力量。无论是政府机构还是企业和个人，市场经济的参与者都将实现自身利益最大化作为目标，因此，如何在既能实现经济体利益的前提下又能实现有效的协作，就成为实现城市群协作发展的突破口。从微观层面出发，可以将企业股权在有合作关系的行政区之间进行有效分配，进而实现股权利益的一体化，从而使城市群内部企业之间形成股权利益一体化，避免出现地方政府完全把控区域协作的局面，这将会在很大程度上遏制行政区经济的发展，最终促进城市群协作的有效进行。这样一种路径可以表示为：股权一体化→企业一体化→区域一体化(城市群一体化)。
7.城市群内部共同文化理念的建设
一个区域的协调发展是各种不同的参与者通过其经济活动得以实现的，这就要求市场经济的参与者之间要实现协调，这种协调就是区域内部共同文化理念的体现。“以人为本”应当是实现区域协调发展的出发点，也是实现区域协调发展的最终目标。这一原则应当贯穿于城市群机构组织建设以及法律法规建设等的各个环节之中。具体来讲，城市群内部共同文化理念的建设应当包括发展目标、价值观念以及行为准则的建设。[9]发展目标的建设应当以“以人为本”为基本原则和出发点，反映城市群及其所有成员的共同长远利益；价值观念的建设，要求将不同文化背景的城市在原有的价值观念上统一到一个共同的价值体系之中，这要求城市群在地域范围上的划分应当充分考虑历史文化发展因素，将具有相同的历史文化背景的城市有机地联系起来，成为一个有机的城市群系统。行为准则的建设，要求城市群在法律机制的设立上应当秉承共同原则，将整个城市群作为一个整体实施共同的法律机制。城市群的共同文化理念建设是一个长期工程，它可以通过不同的方式得以实现。自上而下的形式，比如政府部门在民众之间进行宣传，培育起民众的共同意识；自下而上的形式，例如通过民间的文化交流和商业往来，使民众在这些活动中发现共同利益，共享合作所带来的好处，等等。
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