《立法法》起草工作研讨会综述，本文主要内容关键词为：研讨会论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《立法法》1993年列入《八届全国人大常委会立法规划》，全国人大常委会法制工作委员会从1994年着手研究起草，历经三年，几易其稿，初步形成了《立法法（法工委国家法行政法室内部试拟稿）》，共七章五十七条。为了进一步广泛征求各方面的意见，4月9日至12日，法制工作委员会在广东省东莞市召开“《立法法》起草工作研讨会”。中央有关部门、部分地方人大和政府法制部门、有关专家共80多人参加了会议。现将主要意见综述如下：
一、关于制定立法法的必要性和指导思想
1.与会同志一致认为，改革开放以来，我国的立法发展很快，取得了巨大的成就，为依法治国，促进我国社会主义民主与法制建设的发展，保障改革开放和经济建设的顺利进行，发挥了重要作用。但随着立法步伐的加快、立法数量的增加，不同法律部门、不同效力等级的法规之间呈现出错综复杂的关系，相互矛盾、冲突的情况时有发生，发生了矛盾、冲突如何解决又缺乏明确的规定，使公民和执法机关无所适从。认为制定立法法，对立法活动进行必要的规范，对维护国家法制的统一与和谐，维护国家的统一和国内市场的统一，是十分必要的。
2.多数同志同意制定立法法应遵循以下指导思想：一是既要有利于维护国家法制的统一，又要有利于充分发挥各方面的积极性。二是既要遵循法的一般理论，又要符合我国当前的客观实际。立法必须有理论作指导。但实际与理论总是有一定的距离，如果一味讲理论，要么久拖不决，要么立出来的法脱离实际，不起作用。三是既要把握我国法制建设的发展方向，又要留有余地。特别是在当前改革还远未到位的转轨过程中，立法所存在的问题，有其自身的必然性和过渡性，立法只能着眼于大的方面，着眼于制度性建设，不可能每一个问题都规定得十分明确、具体。
3.按照这样一个指导思想，对立法法的几个主要问题，多数同志同意按照以下一些原则处理：一是对立法体制应当遵循宪法的规定，不能脱离宪法规定另搞一套；二是对立法权限的划分应当宜粗不宜细，对中央专属立法权的规定应当遵循最低限度原则，只规定确实必须由中央统一规定的事项，凡可以由地方作规定的，应尽量允许地方规定。三是对监督应当宜紧不宜宽，要让监督机制确实运转起来，以弥补立法权限划分“宜粗”之不足，保证国家法制的统一。
二、关于立法法的适用范围和立法所应遵循的原则
试拟稿第一章规定了制定立法法的依据、适用范围、术语解释、立法所应遵循的原则。多数同志认为术语解释可以不作规定，对其他部分提出了一些具体修改意见。
1.关于适用范围。试拟稿第2条规定：“本法所称‘立法’是指法律、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止。”“行政法规、规章的制定、修改和废止适用本法。”这样表述的目的是为了将由权力机关制定的法律、地方性法规、自治条例和单行条例与由行政机关制定的行政法规、规章区别开来。与会多数同志建议不对“立法”下定义，只规定本法的适用范围，即将本条修改为：“本法适用于法律、法规、自治条例和单行条例、规章的制定、修改和废止。”有的同志提出，本法的内容还包括适用规则、冲突的解决和法律的解释，建议适用范围增加这些内容。
2.关于军事法规问题。试拟稿第3条、第9条根据国防法的规定，对军事法规的概念和权限作了规定。许多同志提出，宪法没有关于军委可以制定军事法规的规定，立法法不应增加规定这一规定。军委法制局同志则认为国防法根据实际需要已经赋予军委制定军事法规权，立法法应当予以肯定。并建议增加规定军委各总部、各大军区可以制定军事规章。有些同志则认为，由于军事法规只在武装力量内部实施，与行政法规、地方性法规在社会实施有所不同，因此，立法法正文可以不作规定，而在附则中规定军事法规的制定、修改和废止参照立法法的有关规定执行。
3.关于立法所应遵循的原则。试拟稿第4条、第5条规定了立法所应当遵循的原则，即立法应当维护社会主义法制的统一和尊严；应当按照法定的权限和程序，遵循民主、公开、公正的原则；应当从实际出发，实事求是，科学地规范社会关系。许多同志建议增加规定，立法应当根据宪法，坚持社会主义原则，人民利益至上原则或者从国家整体利益出发原则，经济原则或者效益原则，超越权限或者违反程序无效原则等等。
三、关于立法权限
试拟稿第二章根据宪法的有关规定，对法律、行政法规、地方性法规、规章的权限范围作了进一步的明确。
1.关于立法权限的划分方式。各方面曾提出三种方案：第一种是对法律、法规、规章的权限不具体列举，基本沿用宪法和现行有关法律的规定。第二种是对法律、法规、规章的权限范围都作出具体列举。第三种是只对应由全国人大及其常委会专属立法的事项作出界定，对其他不作具体规定，但对行政法规、规章的“根据”原则和地方性法规的“不抵触”原则的含义，作出界定。试拟稿采用了第三种方案，多数同志表示赞同。但也有一些同志主张对法律、行政法规、地方性法规、规章的各自权限范围作出明确、具体的列举，以便遵循。
2.关于中央专属立法权限。试拟稿第7条规定了九项应由全国人大及其常委会制定法律。多数同志同意将涉及国家主权，公民的基本政治权利、公民的生命权和人身自由权，国家组织机构、国家公务员制度、法官和检察官制度、司法程序，婚姻、继承、商标、专利、著作权等基本的民事法律，财政预算和决算制度、货币发行，海关、航天、核能的管理制度，历法、度量衡等划归中央专属立法，但认为应允许地方就以上事项根据国家法律制定实施办法。许多地方人大和政府的同志不同意将财产扣押、冻结、强制划拨和强制执行的设定，劳动权和教育权的限制，律师和公证制度、仲裁制度，劳动和社会保险制度，金融和外贸制度，民航、邮电、通讯、铁路等方面的管理制度划入中央专属立法权，认为这些事项在中央没有立法之前，应当允许地方先作规定。有的地方人大的同志还提出，应允许地方性法规规定五年有期徒刑以下的刑罚。有的同志提出，劳动权和教育权是人的生存权和发展权，不仅地方立法不能予以限制，国家立法也不能予以限制。
有的地方的同志提出，现在有些50年代通过的法律，已经不符合实际，如《城市街道办事处组织条例》，但全国人大常委会又没有宣布废止，地方很难办。建议明确规定，上位法已经过时并成为社会发展的障碍时，必须废止或修改；在没有废止或修改前，下位法可以根据实际情况作出与过时的上位法不一致的规定。
3.关于规章权限的限制。试拟稿第10条、第14条规定，除法律专门授权外，规章不得规定涉及公民人身自由权利和财产权利的事项。许多同志认为这一规定与其他有关条文的表述不够衔接，建议删去。
4.关于经济特区授权立法的权限，试拟稿没有涉及。一些同志提出，由于全国人大的授权决定比较原则，经济特区的授权立法究竟可以规定哪些事项，不够清楚，建议在立法法中进一步加以明确。
5.根据现行法律规定，国务院的直属机构不能制定规章，但实际上国务院各直属机构都作了不少规定。因此，有的同志建议对国务院直属机构制定的规范性文件的法律地位问题作出规定。
6.许多同志提出，现在各方面的立法积极性很高，这是好事。但也存在重复立法的现象，有些法律三世同堂、四世同堂，群众只知法规、规章而不知有国家法律，很不利于法律的宣传和普及。有些地方性法规、规章百分之八、九十大多是照抄法律、行政法规，真正新规定的只有几条，而且还往往不一定合适。一个新法律颁布，有的地方首先考虑的不是如何认真贯彻执行，而是如何标新立异，想方设法在制定实施办法中夹塞一些与法律规定不太符合的私货，影响了法律的权威。因此，建议明确规定，地方制定法律的实施办法时，只能根据本地的实际情况作具体规定，有几条规定几条，不能照抄法律规定。
四、关于立法程序
试拟稿第三章共分三节，分别规定了法律、地方性法规的制定程序，行政法规、规章的制定程序，法律、法规、规章的共同程序。
1.关于立法规划和立法计划。试拟稿第19条规定，法律、法规的制定机关可以根据实际需要，制定长期立法规划和年度立法计划。有的同志提出，搞立法规划和立法计划，不应妨碍有关机关和代表的提议案权，对没有列入规划和计划的，有关机关或代表也应有权依法提出。一些地方人大的同志提出，立法规划和立法计划应有约束力，违者应负法律责任。
2.关于政府各部门之间不同意见的协调。试拟稿第21条第二款规定，国务院向全国人大及其常委会提出的法律案，各部委有不同意见时，由国务院进行协调并作出决定。一些地方人大的同志提出，地方政府各部门对地方性法规草案有不同意见时，也应由地方政府协调并作出决定。一些部委的同志提出，试拟稿一方面规定各部委有不同意见由国务院协调并作决定，另一方面又规定列入常委会议程的法律案要征求有关部委的意见，两者有矛盾。因为向全国人大提出的议案，都是经国务院常务会议讨论由总理签署的，各部委如果还有不同意见是否可以向全国人大反映？因此，建议将第21条第二款修改为：涉及各部委职权划分问题，各部委有不同意见由国务院协调并作决定；经国务院决定后，各部委不应再提不同意见，其他问题则可以继续向全国人大反映。
3.关于法律和地方性法规的统一审议问题。试拟稿第23条第二款规定，全国人大法律委员会对法律案进行统一审议。对地方性法规没有明确规定由法制委员会统一审议。现在地方的实际做法有三种：第一种是集中制，即和全国人大的做法一样，由法制委员会统一审议；第二种是分散制，即由各委员会分头审议；第三种是相对集中制，即初审时由各委员会分头进行，向常委会提出初审报告，二审时交由法制委员会统一审议。多数地方人大的同志认为，实践证明全国人大的做法是成功的经验，对维护国家法律的统一与和谐，保证立法质量，起到了积极的作用；特别是在人大工作人员编制少的情况下，由一个委员会统一审议，也有利于集中力量，提高工作效率。因此，建议明确规定地方性法规由法制委员会统一审议。也有个别同志认为，由法制委员会统一审议，工作量太大，如果没有相应配备足够的人员，则不堪重负。
4.关于法律、法规、规章的公布问题。试拟稿第34条第二款规定，法律、法规、规章应当在报纸上刊登。但现在有些地方报纸不愿刊登法规、规章，经常在法规、规章通过很长时间才刊登，很不利于法规、规章的宣传和公民的学习、了解。因此，建议明确规定报纸应当在法规、规章通过后的一个星期或十天内刊登。
5.关于法律、法规、规章的编纂问题。许多同志提出，随着法律、法规、规章的不断增加，过时、相互抵触或者不一致的情况不可避免，因此，建议对法律、法规、规章的编纂问题作出规定。可以考虑每五年由法制机构负责编纂一次，经法律、法规、规章的制定机关同意后公布。
6.关于法律、法规、规章的汇编出版问题。许多同志提出，现在法律、法规、规章的各种汇编很多，其中错误不少，很不严肃。建议明确规定法律、法规、规章应由谁负责汇编，或者规定哪些机关汇编的文本为标准文本，是法院判案的依据。
五、关于法律、法规、规章的适用规则
试拟稿第四章规定了法律、法规、规章之间的效力等级关系和空间、时间效力，一般规定与特别规定、新法与旧法、国内法与国际法的关系。
1.关于地方性法规与部委规章的关系。试拟稿第40条第六款规定：“地方性法规与部委规章在各自的权限范围内施行。”许多地方人大的同志提出，这一规定不够清楚，建议明确规定地方性法规的效力优于部委规章。
2.关于根据授权制定的法规、规章的效力等级。试拟稿第40条第八款规定：“根据授权制定的法规、规章，在符合授权规定的前提下，具有同其相当的法律、法规、规章的效力。”即根据授予的权限大小来确定其所应有法律效力等级。有些同志提出，这一规定太笼统，建议规定得明确一些。
3.关于适用规则的执行。试拟稿第45条规定：“法律、法规、规章的执行机关发现法律、法规、规章之间相抵触或者不一致时，应当按照本章的规定执行。”一些同志提出，这一规定等于赋予了执行机关审查权，不合适。
六、关于法律、法规、规章冲突的解决
试拟稿第五章规定了法规、规章的备案及其审查，发生冲突或者不一致时由谁撤销或者裁决，在什么情况下应当撤销等问题。
1.关于监督机构。试拟稿规定由全国人大现有的有关专门委员会负责对法规、规章的审查。许多同志建议全国人大设立宪法委员会或者立法监督委员会，负责对法规、规章以及其他规范性文件的审查、监督。
2.关于法规、规章备案的审查。试拟稿第47条规定，接受法规、规章备案的机关对法规、规章可以主动进行审查，也可以根据公民、法人或者其他组织的举报进行审查。一些同志建议明确规定，接受备案的机关应当在一定时间内对法规、规章进行审查，并将审查结果告知制定机关；没有在一定时间内告知制定机关的，即表示该法规、规章没有与上位法抵触。但有些同志认为，接受备案的机关随时都有权进行审查，不能从时间上进行限制，而且实践证明，是否构成抵触有时很难仅从文字上确认，往往只能在具体的执行中才能发现。因此，不同意对审查时间进行限制。
3.关于下位法与上位法抵触或者不一致的处理。试拟稿第49条规定了法律、法规、规章应当修改或者依法撤销的七种情况，其中规定：“下位法的规定同上位法的立法目的和立法精神相违背的”，应当修改或者依法撤销。有些同志提出，立法目的和立法精神往往很难把握，建议删去这一规定。
4.关于地方性法规与部委规章不一致的处理。试拟稿第50条第二款规定：“地方性法规与各部委规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。”许多地方人大的同志提出，地方性法规与部委规章不一致时，由国务院裁决不合适，应由全国人大常委会裁决。
5.许多同志提出，现在下位法与上位法相抵触的情况经常发生，宪法和有关法律虽然规定了一些监督措施，但真正得到纠正的不多。建议立法法规定一些更具体可行的措施，使监督能够确实运作起来。
七、关于法律解释
试拟稿第六章规定了立法解释和具体应用解释的机关，应有立法解释的范围，立法解释的程序等。
1.关于立法解释的范围。试拟稿第51条第一款规定以下四种情况应由全国人大常委会解释：（1）法律规定比较原则，需要进一步明确具体含义的；（2）法律制定后出现新的情况，需要参照法律规定执行的；（3）根据具体情况，需要适当变通执行的；（4）需要根据法律规定的精神，适当扩大法律适用范围的。许多同志赞成这一规定。但也有一些同志提出，除第一种情况外，其他三种情况是属于作补充规定的问题，不属于法律解释范畴。
2.关于具体应用解释的效力。试拟稿第51条第二款规定，最高法院、最高检察院、国务院和其他有关国家机关对法律具体运用的解释，对各自的下级国家机关具有约束力。多数同志同意这一规定，认为这样规定有利于各司其职，避免相互干预。但有的同志提出，现在实际上各机关的解释对其他机关也有约束力，规定只对各自的下级机关有约束力是否合适？
3.关于立法解释的提出。试拟稿第52条第一款规定，国务院、最高法院、最高检察院和省级人大常委会可以向全国人大常委会提出法律解释案。军委法制局的同志认为军委也应可以提出法律解释案。
4.关于法规、规章的解释。试拟稿第55条规定：“法规、自治条例和单行条例、规章的解释参照本章的规定执行。”一些政府部门的同志提出，地方性法规参照执行是可以的，但行政法规、规章则很难参照执行。建议对行政法规、规章的解释问题作出比较明确的规定。
（陈斯喜整理）