财政、就业与经济发展的关系，本文主要内容关键词为：经济发展论文,财政论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［摘要］ 文章通过财政与经济发展的关系、劳动力市场与经济发展的关系的分析，指出经济发展中的财政与就业具有内在联系，并提出在实现由社会主义计划经济体制到社会主义市场经济体制的转换过程中，必须尽快理顺政企关系，建立劳动力市场，发挥财政的资源配置职能，实现劳动力合理配置，促进经济发展。
［关键词］ 财政 就业 经济发展
财政与经济发展，就业与经济发展是我国经济理论界研究较多的两个问题，在已有的研究专题中，就财政对经济发展的影响，以及如何实现充分就业促进发展等等，有大量的成果问世。然而尽管人们对财政和就业这两个领域分别做了研究，却忽视了两者之间的关系。目前我国面临的财政困难，就业不充分（尤其是农村大量剩余劳动力存在），迫使我们将财政与就业联系起来分析思考，以实现充分就业和财政收入稳定增长的双重宏观经济目标。本文将尽力阐述经济发展中的财政和就业的关系，并提出需要进一步研究的问题。
一、财政与经济发展
众所周知，我国早期的观念倾向于把工业化等同于经济发展，然后集中探讨如何实现工业化。在财政方面的主要问题是何种财政体制和政策能够最有效地推动工业化。
至少有两方面的原因促使我国采取统收统支的高度集中的财政管理体制。一是建国后帝国主义对我国实行经济封锁，不可能利用外资发展经济，因此工业化所需要的资金只能靠国内筹集；二是建国后百业待兴，各项建设都需要资金，为了动员全国的资金尽快实现工业化，只能靠统收统支的财政管理体制并伴以农产品低价收购和低工资政策来积累工业化所需要的巨额资金。由此，统收统支就似乎成为合乎逻辑的解决问题的途径。
由于经济发展过程中所采取的这种高度集中的财政管理体制，更注重经济发展的总量指标，而没有考虑到就业的效果，因此财政和就业之间没有关联或没有直接关联，至少说，这种关联没有引起足够的重视。
50年代开始至70年代末的统收统支财政管理体制在促进我国经济发展尤其是迅速实现工业化的过程中，确实起了巨大的作用，使我国基本建立起门类齐全的工业体系，工业基础薄弱的状况得以改观。但在统收统支的传统财政管理体制下，我国国民经济运行的效率很不理想，宏观经济管理统的成分太浓，微观经济被憋得半死，几乎没有活力可言，国民经济重大比例关系严重失调。这使我国不得不在1979年以后放弃了统收统支的财政体制。传统的财政体制下的工业化还产生了两个消极后果，一个是领先工业部门的增长，并未使就业大幅度增长，但工业尤其是重工业的资本密集度却迅速提高。据估算，1952～1957年间，我国重工业部门每增加1亿元投资仅能增加6389名职工，而轻工业部门同量投资可增加16543名职工，虽然当时没有认识到这一点，但高度集中的财政体制未能使就业迅速增长，则是财政和就业之间关联的消极方面；与此有关的第二个消极后果是，整个时期可观察到的边际资金产出率迅速提高。资金产出率随着经济发展有一定提高，但远远超出预期的合理程度。部分原因是由于国家财政过于注重向资本密集型的重工业的投入，因为重工业本身机械化程度高，对劳动力需求少，导致增加产出需要更多的资金投入；部分原因是由于重工业自我循环，财政支出产生的投资乘数效应很小，不能创造较多的就业机会。从而使传统的高度集中的财政体制不能很好地处理财政与就业的关系。
经济改革的一个重要组成部分是企业改革，这一改革的目标是赋予企业较大自主权，使之成为自负盈亏的经济单位，减轻国家财政的负担。1980年实行“利改税”的改革，最初在一些省市进行实验，1984年10月正式通过并在全国实行。为增加国家财政收入，财政部在1987年实行了“企业经营承包责任制”，同样地方和中央也实行了“财政包干制”。财政包干制的严重缺陷是中央财力不够，缺乏宏观调控能力。与建立社会主义市场经济体制相适应，1994年又实行了“分税制”的新的财税体制。
对统收统支、包干制和分税制的一些实际情况作一些规范化描述将为进一步讨论奠定基础。统收统支是传统的计划经济体制的产物，国家出于巩固政权迅速实现工业化和控制财政收入的基本目的而对国有（营）企业实行了财政全包的做法，企业对国家形成了极强的依附关系，由于市场机制没有建立，企业筹资渠道单一，致使企业没有财政的支持，发展就陷入停滞状态。国家财政对国有（营）企业实施的保护性行为，使国有（营）企业把产权资本看成是无成本的，因为国家并不要求企业支付利息。这样国有（营）企业被引诱采用资本密集型生产技术，从而阻碍了就业机会的增加。
企业经营体制的改革，目的是使企业以税收形式与国家发生关系。开始几年国家税收增加较快，但后来国家税收增长缓慢。实行企业经营承包责任制和财政包干体制，目的是提高中央财政收入在整个财政收入中所占的比重。由于进行了经济体制改革，企业已成为相对独立的经济实体，他们要自负盈亏，必须考虑原料、资金、劳动力的来源和产品的市场。企业面向市场的结果，使他们更注重资源的合理配置，更注重发挥劳动力资源优势，采用劳动密集型技术，从而较好地利用了中国丰富的劳动力资源。沿海地区在改革开放之初大力发展“三来一补”企业是很好的佐证。由此可见，包干制是财政体制的重大进步，但由于计划经济体制的束缚，产权关系不明确，企业仍是政府机构的附属物，而不是具有充分自主权的独立法人，因此出现承包基数不合理、企业行为短期化、隐瞒收入、偷漏税金现象，中央能够集中的财力十分有限，影响了国家宏观调控的力度。
分税制是以公共财政理论为基础的一种税收制度，它不仅是我国税收制度与国际接轨的重大举措，而且是实现税负均衡、统一国内市场、增强中央宏观调控力度的财税制度重大改革。分税制要求政府尽快转变职能，不直接采取行政手段全面干预经济活动，而是通过税收等经济杠杆对经济进行宏观调控，中央通过税收取得的财政收入主要用于公共支出。分税制也是建立现代企业制度的宏观条件。现代企业制度产权关系明晰，企业是具有充分自主权的独立法人，企业的经济运行机制将按照市场竞争规律发挥作用。企业可以合理地配置资源，他们将根据资金、劳动力和土地等资源的丰裕和稀缺程度，按利润最大化原则安排各种资源的组合和用量。与此同时，中央和地方政府也将在公共支出过程中考虑国情，将充分就业与经济发展加以有效协调。由此可见分税制将是更有活力的一种财政制度。
虽然我国的财政体制改革中一些具体问题有待解决，个别方面仍有待完善，但从总体上看，财政体制改革的深化促进了国民经济的全面发展。其积极效果是多方面的，国民收入高速增长，成乡居民生活水平明显提高，劳动力就业门路拓宽，就业量大幅增加。
二、劳动力市场与经济发展
研究表明，劳动力的职业、产业和空间分布的变化同生产结构和经济增长的变化是一致的，劳动力市场成功地使劳动力向推动增长的新生产领域流动，并改变劳动力的分布。但这并不排除一定时期，劳动力不合理分配和大量生产潜力被浪费的可能性。国外劳动力市场的运行表明，通过市场竞争机制配置劳动力资源并配以适当的财政干预更有利于产业结构成长并实现劳动力资源的充分利用。
我国1978年以前否定商品经济和价值规律，不承认劳动力的商品属性，劳动力市场发育不全。在商品市场不能有效运行的条件下，如果要寻求发展，必须依靠政府加以干预，采用行政方式配置劳动力资源。对就业条件和收入产生影响的政府干预，主要是工资制度、严格的户籍制度、口粮制度和医疗卫生制度等。政府干预对劳动力市场的影响，取决于政府干预的强度。建国后，我国政府干预劳动力市场的政策措施强硬。在城镇，通过城乡隔绝，优先解决城镇劳动力尤其是大中城市的劳动力就业问题，以获得城镇安定的社会政治环境；在农村，坚持就地消化农村劳动力的就业方针，不允许向城镇自由流动。城镇的充分就业尤其是城镇国营企业的高工资、高福利和农村劳动力的低收入使城镇和农村的劳动力市场相分离。政府对劳动力市场实施干预，实际上是以农村劳动力的隐蔽失业为代价来换取城镇劳动力的充分就业。因此，城镇企业尤其是国有（营）企业在行政配置劳动力的情况下吸纳了大量的劳动力。改革前并不明显而改革后十分突出的问题是，国有企业“冗员”现象十分严重，大量隐蔽失业的农村劳动力急待从农业中转换出来。
对我国企业的微观研究表明，企业劳动力总量过剩与企业对劳动力需求扩张同时并存，企业陷入“就业陷井”。其表面原因一方面是企业内部劳动力配置刚性，即劳动力一旦进入企业的某个岗位，某个工种就不能变动，内部无法调整；另一方面是社会劳动力配置刚性，即企业根本不可能解雇工人，然而造成企业就业陷井的根本原因却在于劳动力市场没有建立，没有合理的竞争机制、合理的流动机制和社会保障制度。政府过份的行政干预只会使劳动力资源的配置无效率，1978年前我国产业结构成长缓慢，国民经济发展受到阻碍，商品短缺就是很好的佐证。
改革开放后，我国劳动力开始流动。尽管对已经转移的劳动力和农业中的劳动力所作的微观研究已经证明，劳动者会根据比较利益的大小相应安排时期，但这本身并不足以证明我国劳动力市场已经建立。要建立劳动力市场必须改革现行的用工制度、工资制度，让价值规律、市场规律发挥作用，必须建立有效的社会保障制度，以推进现代企业制度建立的进程。
为认识就业和财政的关系，这里提出一些重要的结论：
第一，如果收入的多少不能适当反映同类型劳动者之间相互替代价值和相对稀缺价值，那么劳动市场的扭曲，更多部分是政府干预的结果，而不是固有市场缺陷所致。所以要建立有效的经济运行机制，就必须建立完善的劳动力市场。
第二，我国劳动力资源丰富，而且是绝对丰富，从事劳动密集型生产比从事资本密集型生产能吸收更多数量的劳动力就业，但未必然要由政府采取集中的财政制度。
第三，就我国劳动力就业而言，财政政策应当将提高劳动力需求作为考虑的重点之一，因为人口在增长，劳动力需求不能提高，将有大量的劳动力资源被闲置浪费。
三、财政与劳动力资源的配置
财政理论表明财政具有资源配置、收入分配、促进经济稳定和增长等经济职能。财政的资源配置职能，就是财政把有限的经济资源作有效的配置，以实现充分就业和经济发展。
我国一直注重发挥财政的资源配置职能，但由于体制限制，效果不佳。从就业来看，社会主义制度建立后，国家就将充分就业作为我国宏观经济目标之一而努力去实现。国家通过财政以税收利润等形式参与企业社会总产品的再分配，然后以财政支出形式投入企业为劳动者提供就业机会。但从一定时期来讲，社会总产品是既定的，财政从企业抽取的多少直接影响企业留利的多少，从而决定了企业投资规模的大小。国家财政的投资可以提供就业机会，而企业的投资同样可以创造就业机会。一般而言，财政通过税收和利润从企业积累资金后的间接投资与企业的直接投资具有排挤效应。也就是说，当财政向企业集资以增强政府提供就业机会的能力时，会与非财政投资创造就业机会产生矛盾，减少非财政投资所创造的就业机会。此消彼长，使总投资（包括政府财政投资和企业投资）创造的就业机会规模不变，甚至由于体制的原因，规模还会减少。因为，在计划经济体制下，国家财政在筹集资金和运用资金方面的作用力度很强。通过税收和利润方式筹集大量的资金，用于急需发展的经济建设项目上，但投资乘数作用不大，创造的就业机会较少。在计划体制下，企业将财政提供的资金看作是无成本的投入，反而用资本替代劳动追求资本密集型生产。在片面发展重工业的情况下，财政投资在创造就业方面的乘数效应更小。可见，在计划经济体制下，排挤效应明显存在。在这方面尚无计量研究。
在市场经济体制下，财政投资乘数作用的大小和创造就业机会的多少，关键取决于财政活动是否反映了资源配置总体优化的要求。其中有两点值得注意：一是财政投资对矫正市场运行的贡献。市场并不能在长时期内保持总供给与总需求的均衡，周期性的波动必然发生，财政活动如果延缓周期或降低波动频率，则财政投资的乘数效应在宏观和动态上是相当可观的，二是财政投资弥补市场不足的贡献。市场的不完全性人所共知，如果财政能在“市场空地”有所作为，则财政投资的宏观动态效应也是相当大的。在市场经济体制下，财政投资活动只要准确地反映了市场经济规律的要求，创造就业的能力就更强。我国将社会主义市场经济体制作为今后改革的基本取向，市场经济体制下将更注重运用价值规律，市场调节机制来配置劳动力资源，促进国民经济发展。宏观政策工具如财政、货币、工资、工业促进、外贸、教育和人口等都会对劳动力资源的合理配置起作用。在此，仅就运用财政政策工具配置劳动力资源加以探讨。
从理论上讲，我国劳动力利用不足问题，可以从供求两方面加以解决，供给方面的调整能做的很少。劳动供给在逐年增长，不能阻止人们去寻找工作机会，能做的只是在长时期内通过降低人口的增长率去降低劳动力供给的增长，政策的重点应放在解决需求方面，运用财政的资源配置职能实现劳动力的充分就业。主要措施有：
第一，通过市场化改革，理顺政府与企业的关系。财政具有资源配置职能，并不表明这种职能可以无限度地扩张，应当被界定在适当的时空领域里。怎样来划定财政配置资源的职能区界，一直是我国经济理论界的研究重点和难点。笔者认为，在社会主义市场经济条件下，凡是市场能够管，并且表明市场能管好的事情应该交给市场管，而市场不能管和市场管不好的事情应该由政府管。按照这个原则来划定财政配置资源的职能区界，即能促进我国市场经济体系的建设和完善，又能保证在这个过程中达到资源配置和经济效率最佳。而贯彻这一原则的前提条件是政府行为与企业行为在社会主义市场经济体制下要有一个合理分工，只有在分工的基础上，才能各施其职同时又互相协作和配合。由此，当前的改革，是尽快推进现代企业制度的建立，现代企业制度要使产权明晰化。产权含混，政府行为与企业行为区界必然含混，具有竞争和活力的市场不能形成，市场机制缺损，财政直接配置资源的职能就会无规则地扩张，这就回到改革前的老路上去了。
第二，建立有效运行的劳动力市场。改革开放后，我国逐渐放开了劳动力市场。但现行的劳动力市场与社会主义市场经济体制的要求，与建立现代企业制度的要求相差甚远。有效的劳动力市场的显著特征是劳动力可以自由流动、企业可以自主用人，工资与绩效挂钩，社会保障制度健全，职业介绍等中介服务机构网络化。围绕建立有效的劳动力市场，目前要深化企业劳动制度改革：①全面推行劳动合同制，从根本上改变用人单位对劳动者承担无限责任，劳动者依附于用人单位的格局；②对职工的工资，不能采取逐步调整工资做法，而应采取国家征税，企业自主分配的办法，使工资与效益挂钩；③改革职业培训制度，应该实行技能考核标准化、职业培训社会化，充分发挥社会培训力量的作用，使企业摆税“小而全”的内部职业培训格局；④大力培育社会职业介绍中介机构。
建立有效的社会保障体制是建立现代企业制度的重要前提条件，也是劳动力市场有效运行的必要条件，应该采取国家、企业和个人三方共同负担的原则筹集资金。一些国有企业，其退休职工较多，负担重，当年本该作为养老的积累，已被作为建设资金转变为企业目前的固定资产，国家财政应考虑将企业部分资产股权转给保险公司，成为保险基金，保险公司监督其经营。与此同时，加强对企业和个人保险费的征集和管理，应允许保险基金用于投资。国外经济运行表明，保险基金用于投资不仅能使保险金增值，而且能增加社会资金的供给，能够有效地促进经济发展。
第三，调整公共工程支出资金的投向。建国以来，国家对公共工程投资数额大，经济效益较高，也创造了不少的就业机会，目前在适度控制公共支出规模的前提下，主要应该调整公共工程支出资金投向。要将资金投入效益好，创造就业机会多的项目，如农业基本建设在机械化方面所需投资大，利用劳动力少，而在灌溉、平整土地等方面就能吸收大量劳动力。这样既能解决农村劳动力利用不足问题，又能使农业生产基本条件得到改善，有利于提高农业生产率。
第四，实行农产品价格维持制度。我国劳动力80%在农村，农村就业问题不仅关系到农村经济发展，而且关系到整个社会的稳定和发展。实行农产品价格维持制度，就是要逐渐提高农产品价格并对农业进行适当的财政补贴，改变传统的农业哺育工业的方式，使农业的发展能积累一定的资金。因为，如果农产品价格达到均衡水平，则农业内部的投资可来源于农产品售价同农产品成本的差额。也就是说，如果政府不对农产品价格进行不利于农业的干预，农业部门可以通过自身经营努力并进行投资从而增加农业劳动力就业。但是完全依靠农业内部的努力去提高劳动生产率，可能要等待很长时间，因此应采用各种财政手段来促进农业发展，即当农业部门在产品价格上获得应有权利的基础上，政府可以通过提供财政补贴给农业发展更大的刺激，这样农业部门的发展可以使更多的农村劳动力在农业部门就业，至少实现农业部门已有劳动力的较充分就业。
第五，实行合理的税收政策。大致划分，增加就业有两种财政政策，一是增加政府财政支出，另一个就是合理的税收。我国税收上存在的问题不是减免税收，而是调整税收结构，实行合理的税收政策，使税收有利于劳动密集型中小企业、城市第三产业、农村中的农业和非农产业的发展。
总之，财政在劳动力资源的再配置过程中，要充分注意发挥我国的劳动力资源优势，利用有限的资金办更多的事情。
四、进一步研究的内容
本文所涉及的问题，从财政体制对就业的影响效应，到劳动力市场与就业的关系，很少有人接触。要使社会主义市场经济体制运行更有效率，必须对下述问题作更深入的研究。
第一，财政体制变革对就业的影响效应。我国财政体制改革已使就业较充分、较合理，但仍然存在诸多问题，就其对劳动力利用而言，分税制实施后，中央和地方政府如何运用公共财政政策来创造就业机会，如何促使企业在不断提高经济效益的前提下，吸纳更多的劳动力就业？
第二，应研究有效劳动市场运行问题。社会主义市场经济体制下的劳动力市场如何均衡？按现存理论推测，政府财政不适当干预可能会阻碍劳动力的合理利用，在劳动力市场干预和就业水平间的关系方面已有一定的认识。问题是，财政如何干预以建立有效的市场机制来调动各方面的积极性，实现劳动力供给与需求的大体均衡。
第三个研究内容，既是最困难的也是必需研究的问题，是国民收入与就业的均衡关系。社会主义市场经济体制下的宏观经济问题之一是实现充分就业下的国民收入均衡。但在我国有效供给不足的前提下，如何来实现充分就业，又使国民收入不断增长？只有深入研究二者之间的关系之后，才能采取适当的财政政策、货币政策来实现充分就业下的国民经济持续、健康、稳定的发展。
（本文写作过程中承蒙周黎明博士提供宝贵意见，特致谢忱！）
本文1994年7月12日收到。
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