中国农地产权制度分析与设计，本文主要内容关键词为：农地论文,中国论文,产权制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
第一次农地产权变革发生于50年代初期，剥夺了地主的土地所有权，把土地分配给农民耕种，极大地解放了农村生产力，农民提供了充足的粮食，为战后经济的迅速恢复和发展奠定了坚实的基础，有力地支持了城市工业。不过，几年后我国就开始了第二次农村土地产权变革，建立了“以生产队为基础，生产队、大队、人民公社三级所有”的土地集体所有制，几乎同步在农村中实行了主要农产品“统购统销”政策。由于各种历史原因，这一土地产权制度安排实施了20多年，其间虽有几次小的、短暂的、局部的农地产权安排，但“人民公社”的集体所有制框架基本未动，在“文化大革命”期间甚至有所强化。这一制度的实施成本是众所周知的，全国人民不得不倾其全力长期地为解决粮食短缺问题苦苦奋斗。70年代末，第三次农地产权制度变革开始了，取消人民公社三级所有制度，在全国范围内逐步建立了土地社区集体所有、农民家庭经营责任制，实现了土地所有权与使用权的分离，调动了亿万农民的生产积极性，粮食产量迅速上升，短短几年内就逼近了人均400 公斤大关。这次土地产权制度变革取得了很大的成功。不过，家庭经营责任制对土地资源的有效利用是有限的。1986年以来，粮食生产出现了徘徊的局面。为了解决粮食供给不足的问题，国家不得不多次提高粮食收购价格以刺激农民生产积极性。特别是在1996年4 月一举提高粮食订购价格40%。粮食提价虽然暂时解决了粮食供给问题，但却背上了沉重的财政负担。越来越多的决策者、学者又一次把目光集中到农地产权制度的安排上。关于农地产权制度再安排主要有两种意见：一种是进一步稳定农民的耕地使用权，延长农民土地承包期限，甚至可以土地使用永久化，或者实现土地市场化交易，以此激励农民使用、保持土地的积极性，进一步提高短期和长期的土地产出率（朱民等，1997；中国社会科学院党校十三期调研组，1998）。另一种意见是强化土地集体所有制，消除家庭承包地块不断细化的趋势，组织农业股份合作社，期望获得规模效益和农业投资规模（洪名勇，1998；徐峰，1998）。当然，也还有一些呈交叉状态的意见。仁者见仁，智者见智，不乏真知灼见。
本文建立了一个农地产权机制设计模型，使用不完全合约的产权理论对我国现行的农地产权制度作一个理论逻辑一致的分析，在此基础上，并对我国农地产权制度安排的方向作出建设性探索。
一、中国农村土地产权制度分析与改革
土地是人类赖以生存的最基本的资源，人类的一切活动都离不了它。土地的稀缺性自古以来就为人们所认识。作为拥有12亿人口的中国来说，土地的稀缺程度尤为突出。如何安排土地产权制度，对于国民经济健康快速地发展关系重大。在现代社会，人们对土地有着各种各样的要求和派生要求。土地使用的外部经济和不经济性十分明显，事关人类生存、生态、环境等问题。因此，关于土地的权利束分化到了十分复杂的程度，有关于地上的、地面的、地下的、使用方式的、使用用途和范围的等等。目前，我国的土地管理制度是城市、农村两条线，本文主要讨论农用土地产权安排问题。
家庭经营责任制前的农村土地产权制度是“人民公社、生产大队、生产队三级所有，队为基础”的土地集体所有制。在这个制度下，生产队（或者大队）根据下达的农业种植计划，组织社员进行农业生产劳动，在完成征购和派购任务后，生产队负责对剩余生产成果在队集体与社员之间和社员之间进行分配。社员拥有在土地上的劳作权，以共同劳动为主，按“工分制”进行社员个人收益分配。工分按日出工计算，工分等级按评议而定。由于农业生产活动的特点，集体劳动成果难于与个人劳动的数量和质量直接挂钩，个人劳动的数量与质量也难于准确计量，因此，偷懒和怠工是普遍现象。人民公社既作为这种农业生产组织的最高管理层次，又作为国家政权在农村的基层组织，其责任主要是作为国家利益的代表，指导、检查、监督农业生产，保证国家的农业生产成果分配份额。这种产权结构实质上是国家索取型的，对社员和生产队的活动和权利作了种种严格的限制，效率低下。处理合约剩余的决策权主要控制在国家手中，对于社员和生产队来说，拥有的“这些剩余的权益不仅无法带来社区所有成员福利的增加，而且对于维持生存都有可能十分困难”（陈剑波，1994）。
70年代末，在农村中实行了家庭经营责任制，关于农村土地的权利束进行了重新安排。把地块分割给农户承包，农户基本上可以自主安排种植计划，作出投资投劳决策，农民有了在承包期内使用土地进行农事活动的经营权。国家仍然保持了土地征用权、总体规划权、管理权等，并对农民的土地使用权作了多种严格的限制。例如，“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”、“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、取土等。”、“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”[中华人民共和国土地管理法（修订草案），1998.5.7]除了法律上规定的权利以外，实际上国家还拥有不少关于农村土地的重要权利，例如土地承包政策制定权、土地产权安排权，主要土地产出品粮食、棉花订购合同及其价格制订权等。农村社区集体在名义上享有“土地所有权”，但早已远远不是最初完全意义上的“所有权”。农村社区具有双重身份，作为基层行政组织，代表上级政府对社区内土地进行管理，例如对土地使用的用途进行监督，组织土地进行发包，或者对承包的土地在农户间进行再调整等；作为社区农民集体代表，与社区外进行关于土地的交涉，例如国家征用时。这种土地产权安排，实质上还是国家握有关键、重要的决策权（剩余控制权），农民和社区集体在某些主面，按照某种方式、某种程度上握有部分的决策权（剩余控制权）。这种土地产权安排对于人民公社的产权制度来说是一次大的进步。农民从几乎没有什么剩余控制权到掌握了部分剩余控制权，主要表现在农业生产、销售方面的决策权，控制活动的选择权等。依据这些权利，农民能够进行选择、博弈，同经济生活中的其它参与方面达到权利制衡，从而保证了自己的那部分对土地的剩余索取权。例如，如果合同订购任务重，农产品收购价格低，农民将选择少种植、少投资、少投劳，甚至选择非农业生产活动；反之，则相反。这种土地产权安排，使农民个人的劳动与劳动成果直接联系在一起，富有激励作用，消除了无分工的共同劳动中搭便车现象和劳动监督成本。因此，家庭承包责任制获得了极大的成功，20年的实践证明是有效率的。据国际货币基金组织的计量研究表明，在该时期“农业增长量中大约有3／4是由于实行了家庭联产承包责任制取得，其余是农产品相对价格提高的结果”（黄祖辉、陈欣欣，1998.5）。
随着时间的推移，家庭经营责任制对农业增长的冲击力慢慢稳定下来，它本身的一些缺陷也渐渐暴露出来。由于对地块未来使用权归属的疑虑，导致了农民的短期行为，农民不愿意对土地进行长期投资，滥用地力（朱民、尉安宁、刘守英，1997）。这种土地制度内含的平均主义原则导致了由于农户家庭及其人口的变化对土地的再分割，土地切割细碎，经营规模狭小。同时，这种土地制度固化，缺乏正常的土地流转机制，土地资源的优化配置过程受阻。
如何克服家庭经营责任制的缺陷？人们提出了许多农地产权改革方案，强化集体产权，或者组建农业股份合作社是一个方面的意见（洪名勇，1998；谢升峰，1998）。农民的土地使用权折成股份将土地集中起来集体统一经营，此种产权安排形式在沿海发达地区已有成功的例子。不过，股份合作制的成功依赖于一些较特殊的条件：农业劳动力已大量转移到非农产业，农业股份合作社从属的当地乡村集体经济组织有较大的经济实力进行“以工补农”，以及合作社领导人有较强的领导能力和较高的道德水准。可以说它是在乡镇企业获得大发展的基础上，而又不能突破土地家庭承包责任制框架下的特殊现象。一般来说，农业生产活动周期长，不能进行连续生产，不具备生产过程纵向分工优势，专业化程度低，生产成果不确定性大，需要的劳动力数量季节性起伏大，仅仅把土地、劳力集中起来使用，让农民集体劳动，农村股份合作制是否能够解决农业集体劳动监督成本过大、缺少激励的问题，是否比家庭经营责任制有效率是值得怀疑的。
加强农民个人关于土地的决策权（剩余控制权）是另外一个方面的意见。例如，永佃制、佣佃制（中国社会科学院党校十三期调研组， 1998）。近年来，中央又把土地承包制一定30年， 等都表示了这一方面的意见。本文倾向于这种意见。这里的任务是把这一意见置于不完全合约产权理论的基础之上，并建立土地产权机制设计模型，进行产权安排的成本——效益分析，对后一种意见肯定之，完善之。
另外，有很多文章提到了建立农用土地的流转机制的意见，而出发点又是多种多样的。如行政调整式流转和土地市场化，而土地市场化又分为交易对象是土地实物、所有权还是使用权，交易行为人是集体还是农民个人，交易范围是局限于社区内还是扩展到社区外，以及土地交易的证券化等等。本文无法一一评述，只是结合加强农民关于土地的决策权的分析，提出自己认为切实可行的建议。
应该指出，加强农民关于土地使用方面的决策权并不存在土地私有化的问题。在现代社会中，整个人类对土地有着多方面的要求，食物供给和安全、房屋道路建设、生态平衡和洁净环境等，事关人类生存和发展。土地使用的外部经济性和不经济性非常突出，国家不得不保持对土地使用活动的强大控制力。在我国，国家拥有关于农村土地的征用权、总体规划权、管理权等，并对用于农业生产活动土地的使用目的作了严格限制，其掌握权限的范围和力度不亚于对城市土地的管理权限。实际上，可以认为国家掌握了土地的关键决策权（剩余控制权）。对于农村社区来说，所有权原来就是名义上的、虚置的。加强农民个人的决策权后，农村社区仍然拥有农村基层土地的管理权，失去的仅是30年后的土地承包调整权。对于农民来说，在继承家庭承包制原有权利的基础上，获得了从事农业活动较为完整的土地使用权，无限期经营土地，并可以上市交易这些权利。农民关于土地的决策权加强了，但与国家掌握部分比较，仍处于从属地位，国家仍握有决定性的剩余控制权。这种土地产权安排，强化了对农民的激励，随着国民经济的发展、农业劳动力的转移，土地使用权的市场化有利于自然地、自愿地实现土地向种田能手集中，实现土地适度规模经营，实现土地资源的优化配置。土地使用权的市场价值将使土地的稀缺性得到具体体现，有利于制止浪费土地资源的现象。城市国有土地使用权交易市场正在酝酿之中，农村土地使用权交易市场也应加快启动步伐。
二、农地产权机制设计
这里建立一个简单的机制设计模型，以说明农地使用权不确定性的影响及其优化安排。
假定1：农民是追求自我效用最大化的经济人。 效用函数是总收益减去各种成本。
假定2 ：基于农业在国民经济中的基础地位和出于对粮食安全的考虑，国家考虑土地总产出长期最大化。为了使问题简化，不妨只考虑两个时段：一个当前期；一个将来期。
农地产权机制设计问题如下：国家考虑关于土地农事活动使用权的三种选择：
选择1：维持当前的土地家庭承包责任制。土地承包期有限， 当前期结束时，社区集体将重新调整农民承包的地块。为使问题简化，不妨提出，
假定3：在当前期，每个农民承包一块等质等量的土地， 社区共有n个农民n块地。
选择2：农地使用权永久化。 农民承包的地块可以无限期地使用下去，社区集体无权再调整农民耕作的地块。
选择3：在选择2的基础上，农民有权在市场上买卖土地使用权。
农民选择当前期是否对土地进行长期投资。在当前期农民拥有投资资金Ⅰ，如果对土地投资，在将来期投资收益为F[,1]（F[,1]＞Ⅰ）。如果不对土地进行投资，农民将进行其他的非土地投资，如对健康、知识等人力资本进行投资，在将来期投资收益为F[,2]（F[,2]＞Ⅰ），这里蕴含，
假定4：农民用于投资的资金是有限的，而投资机会不唯一。
这里设当前期土地产出为y[,0]，将来期土地产出为y[,1]。每一期的土地农事活动成本为C。 再假设农民在将来期有机会离开土地从事非农产业的工作，非农活动收益为F[,0]，成本也为C。设从事非农工作的概率为1—P[,0]，则P[,0]是农民仍留在土地上的概率。 当土地使用权可交易时，设a为未进行土地投资时农民使用地块权利的市场价值，而a+F[,1]则为投资后的市场价值。
设P[,1]是土地调整后农民仍保留原有地块的概率。
假定5：P[,1]是社区农民总数n的函数P[,1]（n）。n＝1，P[,1]（1）＝1；n→无穷大，P[,1]（n）趋近于0。 它表示n越小，集体内越容易建立相互间的信任，土地调整后，农民个人对土地的长期投资容易得到承认，投资过的土地仍旧分配给自己的可能性也越大（参看附录 1）。
社区内每个农民考虑是否对土地投资，在现行承包制下形成一场 n个参与人的博弈。
定理1在一个普遍的条件下（F[,2]＞（1／n）F[,1]）， 每一个农民都向土地投资不是博弈均衡解，而每一个农民都不向土地投资是一个博弈均衡解（证明见附录1）。
定理1 说明土地使用权的不确定性是导致当前农民对土地长期投资普遍冷漠的原因之一（当然还有其它原因，如长期投资报酬的不确定性，本文不考虑这一问题）。
当国家考虑，是维持家庭承包制，还是土地使用权永久化，甚至还允许土地使用权市场交易这三种选择时，农民则有是否进行长期土地投资二种选择。此种场合下，国家与农民之间形成了一场博弈，实际上就是一个国家考虑土地产权安排的机制设计问题，这里列出有关结果，详细的分析证明见附录2。
定理2 当P[,0]＝1时。如果P[,1]F[,1]＞F[,2]，那么，农民选择土地投资，国家选择家庭承包制或者永佃制都为均衡解；如果P[,1]F[,1]＜F[,2]，但F[,1]＞F[,2]，那么，农民选择土地投资， 国家选择永佃制是均衡解；如果F[,1]＜F[,2]，那么，农民选择非土地投资是均衡解。
定理2描述了农民注定终身务农，非农职业机会为0的情况。
由于土地调整后，地块仍属自己的概率P[,1]随社区集体人数n的增大而趋于0。因此，在现实中，条件P[,1]F[,1]＞F[,2]成立很困难，常见的条件是F[,1]＞F[,2]，P[,1]F[,1]＜F[,2]， 即现实中常见的情形是土地投资回报F[,1]大于非土地投资回报F[,2]，但土地调整的个人期望回报P[,1]F[,1]小于非土地投资回报F[,2]，此时， 选择永佃制农民才愿意向土地投资；如果非土地投资回报F[,2]大于土地投资回报F[,1]，无论国家作何种选择，农民的理性行为是不向土地投资。总之，永佃制始终是政府的理性选择，而家庭承包制则是在一些特殊场合下，才是政府的理性选择，如农产品大幅提价以致土地投资回报较大时。
定理3 当P[,0]＝0时，只有当F[,1]+a＞F[,2]时，国家采取选择3，农民向土地投资才是均衡的优化设计。
定理3说明当农民个人在将来期一定脱离土地以非农职业为生时，只有采取永佃制并且允许买卖土地使用权，才是国家的最佳选择；当土地投资后的土地市场价格F[,1]+a大于非土地投资收益F[,2]时， 向土地投资才是农民的最佳选择。
定理4 （1）当P[,0]P[,1]F[,1]＞F[,2]时，无论国家采取何种选择，农民向土地投资是均衡解。
（2）当P[,0]P[,1]F[,1]＜F[,2]，但P[,0]F[,1]＞F[,2]时，国家采取选择2或选择3，农民向土地投资是均衡解。
（3）当P[,0]F[,1]＜F[,2]，但P[,0]F[,1]+（1－P[,0]）（F[,1]+a）＞F[,2]时，国家采取选择3，农民向土地投资是均衡解。
定理4是最一般的情况，定理2（P[,0]＝1）和定理3（P[,0]＝0 ）是定理4的特例。当农民存在非农职业机会（即0＜1－P[,0]≤1）时，再一次加大了农民向土地投资行为的机会成本，缩小了对土地投资的期望收益。定理4结果1的条件最特殊，结果2次之，而结果3之条件最有普遍性。总之，永佃制优于家庭承包制，土地使用权永久化并且可上市交易又优于永佃制。土地使用权市场化对农民的土地投资激励最大。此时，尽管在将来期农民不一定留在土地上，只要对土地投资的期望收益（存在是否留在土地上的不确定性条件下，土地投资收益F[,1] 和土地市场价格F[,1]+a的机会权重平均值）大于非土地投资收益，农民将向土地投资，国家将得到长期土地最大产出。
上述模型仅仅讨论了土地使用权的不确定性和职业不确定性对土地产权安排的影响。其它方面的讨论简述如下：土地使用权的市场化的另一个好处是，它将自然地推进土地的规模经营，获得规模效益。设想两个农民，其中一个是种田能手，种田能手的地块净产出为x[,1]， 非种田能手的地块净产出为x[,2]，x[,1]＞x[,2]。 当一个非农职业净产出x（x[,1]＞x＞x[,2]）的机会出现时，非种田能手将他的地块使用权出卖给种田能手，弃农而走。此时，土地总产出为2x[,1]，大于原总产出x[,1]+x[,2]。
另外，根据委托代理理论，由于农民主要承担了土地产出的自然风险、市场风险，关于土地和市场的信息主要是农民私人信息，以及存在农民愿意努力与否的道德风险。国家应改革农产品收购制度，将相应方面的土地剩余控制权交给农民，这将使农事活动激励机制进一步增强。例如，粮食合同定购额长期固定而不是相机行事，粮食定购价格的制定权主要由市场决定。
三、结论
在现代社会中，人类对土地的要求呈现多样化和复杂化。其中有难以分解的公共需要方面的要求，也有个人需要方面的要求。而且，土地的使用带有显著的外部经济性和不经济性。因此，对于土地产权的安排，国家必须保持强有力的、决定性的剩余控制权（决策权），这主要表现在土地征用权、总体规划权、管理权以及对土地作用的种种限制和界定上。不过，为了保障粮食供给，为了巩固国民经济基础——农业，为了促进农业持续稳定的发展，为了调动农业直接生产者的积极性，在土地农事活动方面，应该加强农民对土地的剩余控制权（决策权）。具体来说，在长期稳定农民土地承包权的基础之上，把农事活动方面的土地使用权无限期地交给农民，同时允许农地使用权的市场交易。此种农地产权安排，通过前述的机制设计分析得知，它对于国家的整体利益来说是最优的，它有利于减少农业活动中的不确定性，有利于土地经营规模化的自然演进，有利于启动农户人口再生产的自律机制，有利于加强对农业生产者的激励。
附录1.
定理1证明：使用一步偏离原则说明之。 如果每个农民都向土地投资，则每人效用都为y[,0]+y[,1]+F[,1]－2C－Ⅰ。 如果有一人偏离这一状态，其余人不变，当前期结束时，土地按照机会均等原则调整。则此人期望效用为y[,0]+y[,1]+（1－1／n）F[,1]－2C+F[,2] －Ⅰ，其余每人期望效用为y[,0]+y[,1]+（1－1／n）F[,1]－2C－Ⅰ。因此只需要F[,2]＞（1／n）F[,1]成立，该人便有积极性偏离此状态。所以，当F[,2]＞（1／n）F[,1]时，每人都向土地投资不是均衡解。
如果每人都不向土地投资，则每人效用为y[,0]+y[,1]+F[,2] －2C－Ⅰ。如果有一人偏离这一状态，其余人不变， 则此人期望效用为y[,0]+y[,1]+（1／n）F[,1]－2C－Ⅰ，其余每人效用y[,0]+y[,1]+（1／n）F[,1]+F[,2]－2C－Ⅰ。因此只需要F[,2]＞（1／n）F[,1]，此人便不愿脱离此态。所以，当F[,2]＞（1／n）F[,1]时，每人都不向土地投资是一个均衡解。
这里实际上取P[,1]（n）＝1／n。一般可以考虑P[,1]（n ）＝1／n[a]，集体内相互不信任占优势可取a＞1，相互之间有较大的信任感取0＜a＜1。n趋近于无穷，P[,1]（n）趋于0，表示人越多， 建立信任越困难。
定理2证明：当P[,0]＝1时，农民将来从事非农业的概率为0，他一定留在土地上工作。此时，国家与农民的博弈效用如下表：
农 民
土地投资非土地投资
国承包制Y[,0]+Y[,1]+F[,1] Y[,0]+Y[,1]
Y[,0]+Y[,1]+P[,1]F[,1]-2C-Ⅰ Y[,0]+Y[,1]+F[,2]
+F[,2]-2C-Ⅰ
永佃制 Y[,0]+Y[,1]+F[,1] Y[,0]+Y[,1]
Y[,0]+Y[,1]+F[,1]-2C-Ⅰ Y[,0]+Y[,1]+F[,2]
+F[,2]-2C-Ⅰ
家
+可交易Y[,0]+Y[,1]+F[,1] Y[,0]+Y[,1]
Y[,0]+Y[,1]+F[,1]-2C-ⅠY[,0]+Y[,1]+F[,2]
-2C-Ⅰ
在将来期，无论土地调整与否，国家的效用仅与农民投资行为有关。显然，P[,1]F[,1]＞F[,2]时， 在承包制下农民才愿意向土地投资。如果P[,1]F[,1]＜F[,2]，但F[,1]＞F[,2]；那么国家选择永佃制， 农民选择向土地投资是均衡解。如果F[,1]＜F[,2]，农民选择非土地投资是均衡解。
定理3证明：当P[,0]＝0时， 农民在将来期一定脱离土地从事非农产业。土地转移到他人手中，继续耕种，所以国家效用只与农民在当前期向土地投资与否有关。此时博弈效用表为：
农民
土地投资
非土地投资
国 承包制Y[,0]+Y[,1]+F[,1] Y[,0]+Y[,1]
Y[,0]+F[,0]-2C-Ⅰ Y[,0]+F[,0]-2C+F[,2]-Ⅰ
家 永佃制Y[,0]+Y[,1]+F[,1] Y[,0]+Y[,1]
Y[,0]+F[,0]-2C-Ⅰ Y[,0]+F[,0]-2C+F[,2]-Ⅰ
十可交易Y[,0]+Y[,1]+F[,1] Y[,0]+Y[,1]
Y[,0]+F[,0]-2C-Ⅰ+F[,1]+aY[,0]+F[,0]-2C+F[,2]-Ⅰ
比较后即知，当F[,1]+a＞F[,2]时， 国家选择永佃制加上土地可交易，农民选择向土地投资是均衡的优化设计。
定理4证明：将表1和表2对应项求数学期望合并后得下表，即0 ≤P[,0]≤1时的国家与农民的博弈表。
农 民
土地投资
非土地投资
国
承包制Y[,0]+Y[,1]+F[,1]
Y[,0]+Y[,1]
Y[,0]-2C-Ⅰ+P[,0]Y[,1]+
Y[,0]-2C-Ⅰ+P[,0]Y[,1]+[ 1
(1-P[,0]F[,0]+P[,0]P[,1] -P[,0])F[,0]+F[,2]
F[,1]
永佃制Y[,0]+Y[,1]+F[,1]
Y[,0]+Y[,1]
家Y[,0]-2C-Ⅰ+P[,0](Y[,1]+ Y[,0]-2C-Ⅰ+p[,0]Y[,1]+( 1
F[,1])+[1-P[,0])F[,0]-P[,0])F[,0]+F[,2]
十可交易Y[,0]+Y[,1]+F[,1]
Y[,0]+Y[,1]
Y[,0]-2C-Ⅰ+P[,0](Y[,1]+F[,1] Y[,0]-2C-Ⅰ+P[,0]Y[,1]
)+(1-P[,0])[F[,0]+F[,1]+a] +(1-P[,0])F[,0]+F[,2]
注意到P[,0]P[,1]F[,1]≤P[,0]F[,1]≤P[,0]F[,1]+（1－ P[,0]）（F[,1]+a），逐项比较之，可得定理4。
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