论党内民主与人民民主的有机衔接和良性互动——以基层民主发展为视角，本文主要内容关键词为：民主论文,互动论文,视角论文,基层论文,党内民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D20 ［文献标识码］A ［文章编号］1001-4527（2008）04-0001-05
改革开放以来，中国共产党的党内民主建设取得了很大成就。特别是中共十六大和十七大报告将党内民主置于党的生命的高度来认识，就党内民主建设提出了一系列重要观点和举措。十七大报告指出：“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。”① 这一思想既是对我国社会主义民主政治建设实践提出的要求的积极回应，同时也是对我国社会主义民主政治建设进一步发展的科学规划。本文试图从基层民主发展的视角，就党内民主与人民民主的有机衔接和良性互动作一探讨。
一、民主实践：人民民主推进党内民主
党内民主是一个相对性概念，它是相对于人民民主等其他类型民主而言的，主要指中国共产党党内的民主。发展民主是我党始终不渝坚持的重大方针。特别是改革开放以来，我党将社会主义民主政治建设作为中国特色社会主义建设的重要目标和内容。当然，在一个有着十三亿人口的大国，同时正处于经济改革和经济社会发展复杂格局下，如何发展民主则是一个有待解决的大问题。改革开放以来，我国社会主义民主政治建设的一个重要特点就是从基层开始，从人民最关心的领域做起，从做得到的事情做起，与经济体制改革和经济社会发展紧密配合，一步步前进。党的十七大报告在总结经验的基础上，将基层民主作为发展社会主义民主政治的基础性工程。
基层民主是人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家做主最有效、最广泛的途径。我国的基层民主是适应经济体制改革和经济社会发展而发生和发展的。我国的经济改革由农村开始，基层民主实践的起步也源于农村。随着家庭承包制的确立和人民公社体制的废除，我国农村在乡镇以下实行村民委员会制度。村民委员会属于群众自治组织。在村民委员会组织内，农民群众直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，是广大人民群众当家做主的具体体现。六届全国人大常委会委员长彭真对此有过高度评价，认为：“八亿农民实行自治，自我管理，自我教育、自我服务，真正当家做主，是一件很了不起的事情，历史上从来没有过”，“是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改革旧的传统习惯，实现人民当家做主，具有重大的、深远的意义。”② 从1980年代初村民自治的自发兴起，到1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的通过，再到1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》的修订并全面实施，我国的村民自治取得了重大进展，以村民自治为主要内容的基层群众自治制度被十七大报告列为我国社会主义政治制度的四大制度之一。
在村民自治的实践发展过程中，出现了一系列新情况和新问题。其中之一就是对基层党组织和党内民主提出了新要求。由村民群众直接选举村民委员会组织的成员，是村民自治的关键。实行村民自治制度以后，当村民群众知晓、懂得并认为村干部的权力也可由村民授予之时，必然提出作为村领导“一把手”的村党组织书记的权力来源和民意基础问题。这一问题笔者在1998年进行“村治实验”时已有深切的体验。
我国的村民自治一开始具有自发性，但自从将村民自治作为一项法律制度确定下来，便具有自上而下的“民主下乡”的特点。1998年，笔者所在的华中师范大学农村问题研究中心（现华中师范大学中国农村问题研究中心），在当时的中共湖北省委主要领导的支持下，在湖北省黄梅县水月村进行“民主管理、依法治村”的“村治实验”。实验之初，主要是广泛宣传刚修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》。在宣传期间，村民们得知能够直接选举村委会成员，十分高兴，纷纷表示要参加村委会换届选举，投下自己神圣的一票。但是在村委会选举正式投票日的当天，许多村民都未去参加选举大会。后经了解，未去投票的村民认为，村委会主任只是村里的“二把手”，是执行者，村里说话算数的是“一把手”，即村支部书记。一些村民因此提出，要由村民直接选举村支部书记，否则选举就没有多少实质意义。③ 这一问题不只是个别村存在。当村委会实行直接选举以后，村“两委”矛盾开始凸显。一些村委会干部认为，自己是全体村民直接选举产生的，有广泛的群众基础，而村支部书记是少数党员选举产生，甚至是由上级党委直接指派的，缺乏民意基础，因此不尊重村支部的领导。
以上情况说明，村民自治属于人民民主，其动力是村民的切身利益。而切身利益的实现和维护与作为村的决策者和领导者的村党组织直接相关。村民希望由村民直接选举村党组织，实质上是希望村党组织的决策与领导也能更多地体现民意。而在当时，相当多数的村党组织还不适应这一要求。这是因为，“政党下乡”是中国共产党取得政权和巩固政权的重要法宝。④ 在革命期间，除了“支部建在连上”以外，在农村便实行了“支部建在村上”的做法。中国共产党取得政权以后，更是在广大农村普遍建立了党的基层组织。特别是自1950年代后期，实行党组织的一元化领导。村支部事实上执掌着治村的主要权力，在相当多数的村，实行的是支部书记“一人化”领导。但进入改革开放时期以后，村党组织成员的年龄普遍老化，能力相对不足。特别是“政党下乡”后，党的基层组织也不可避免存在家族化、地方化的影响，自我封闭，缺乏活力。相当多数的党的基层组织不是凭借先进性而是凭借已有的制度地位从事乡村治理，其领导行为和方式很难充分民意，甚至置民意于不顾。这一问题早已存在，但在村委会实行直接选举以后表现得格外突出。村民理所当然地会认为，既然村委会主任可以由村民直接选举，为什么真正的主事者和自己利益的主要相关者——支部书记不能直接选举呢？
实践中的问题由实践解决。早在1990年代初，由于村务不公开，管理混乱等原因，山西省河曲县城关镇的岱狱殿村干群关系紧张，村民多次集体不断上访，要求撤换该村支部书记。为了解决这一问题，城关镇决定重建村领导班子。但村民提出了前所未有的要求：既然支部书记是全村的主事者，就应该由全体村民选举，否则就不服从其领导。但现行制度规定村党支部只能由全体党员选举产生。为此，镇党委采取变通办法，由全体村民推选村支书候选人，再由党员选举村支书。这就是群众信任票和党员选票共同决定村支书人选的所谓“两票制”⑤ 与此同时，河曲县在创立村民自治示范县的活动中，普遍推行“两票制”选举村委会，即村民先投推荐票，确定村委会成员候选人，再在此基础上正式选举村委会成员。后来这一做法引入到农村基层党组织的选举。⑥
如果说河曲县的做法在当时还是极个别的现象，那么，1998年全面实施《中华人民共和国村民委员会组织法》之后出现“两推一选”制度则具有广泛性。“两推一选”制度发源于1990年代末的湖北省的随州市。该市青堆村因农民负担重，干群关系紧张，农民多次集体上访，并要求撤换现任班子，由全体村民参加选支部书记。后来，经当地党委商议同意，由村民投“推荐票”或“信任票”，在此基础上，由全体党员正式投票选举产生党组织负责人。⑦ 后来这一做法得到随州市及其所在的湖北省的高度重视并普遍推广，正式推广的制度以“两推一选”而命名。即党支部成员应该由全体村民和全体党员推荐，再由全体党员选举产生。2002年，中共中央办公厅和国务院办公厅专门发出进一步做好村民委员会换届选举工作的通知，提出了“四个提倡”，即：“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。”⑧ “四个提倡”将人民民主中产生的开放竞争机制引入基层党组织体系，注重基层党组织的民意基础，实质上是将党内基层民主纳入到整个基层民主的体系内，并以人民民主为基础。
从基层民主的角度看，党内基层民主是在人民民主的推动下发生与发展的。其根源就是人民民主来自于广大人民群众对自己切身利益的关注。这种关注必然引向党的基层组织。因为党的基层组织实际执掌着乡村治理的主导权力。没有基层党组织的民主，党内缺乏活力，就难以适应农村经济社会发展和乡村治理体制的民主化转变。
二、民主规划：党内民主带动人民民主
改革开放以来，我们党十分注意党内民主建设。特别是在基层生活，随着人民民主的迅速发展，党内民主建设被提到更加重要的位置上。2002年，中共“十六大”报告第一次以党的重要文献方式明确阐述了党内民主与人民民主的关系，指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带头作用。”⑨ 十七大报告更是明确指出要以扩大党内民主带动人民民主。这些论断是对我国社会主义民主政治建设发展路径的重要规划。以党内民主带动人民民主是由以下因素决定的：
首先，中国共产党是中国特色社会主义建设各项事业的领导核心。同时，中国共产党处于长期执政地位，执掌着管理国家与社会事务的权力。如果没有充分的党内民主，决策不民主，党和国家的事业就会受到损害，人民民主也难以持续发展。中国共产党和中华人民共和国的历史证明，什么时候党内民主发挥得好，党和国家事业就兴旺发达，人民民主就有发展空间；什么时候党内缺乏民主，党和国家的事业就会受到挫折，人民民主也会受到抑制。大到全党全国，小到基层社会，都是如此。改革开放以来，我国农村出现了一些“典型村”和“明星村”，但由于缺乏党内民主，党内实行“一言堂”，人民的民主权利更缺乏保障，结果造成乡村治理失败，党的基层组织的威信也受到影响。如天津市大邱庄曾经号称“中国第一庄”，但正是由于原书记禹作敏独断专行，普通党员和群众的基本民主权利没有保障，结果造成大邱庄这一昔日“明星”迅速陨落，风光不再。
其次，中国共产党在执政过程中要不断提高自己的民主执政能力。建设高度的社会主义民主政治，是我国社会主义现代化建设的重要任务。中国共产党作为长期执政的党，要在社会主义民主政治建设过程中，不断提高自己的民主执政能力，学习、掌握和运用民主与法治的方式治党治国。特别是随着社会主义市场经济发展，社会的自主性增强，广大人民群众参与政治生活的需要不断扩大，对党的执政能力提出了更高要求，这就是要适应民主化潮流，并有效领导民主政治建设。如果党内缺乏民主，党组织不能及时有效地推动和领导民主，党的领导就有可能“悬空”，甚至被边缘化。如面对农村村民自治的迅速发展，中共十六大和十七大都提出了要健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。村党组织如何领导村民自治，这是一个有待解决的现实问题。面对村民自治的发展，有的党组织束手无策，办法不多，只好放任自流，村民自治因此出现混乱；有的党组织则以领导核心自居，不是参与民主政治其中，而是力图置于人民民主之上，随意发号施令，甚至压制民主，使村民自治缺乏活力。因此，只有通过不断发展党内民主，提高党组织的民主执政和民主治理能力，才能推动和领导人民民主的健康持续发展。
再次，中国共产党是一个由先进分子组成的党，可以在发展民主进程中发挥示范和带头作用。民主的发展与历史传统和国情密切相关。中国是一个有着数千年封建专制历史传统的国家，经济文化相对落后，广大人民群众的民主能力相对较弱。自进入现代化以来，由少数“先知先觉”者构成的现代政党就成为社会进步的先导性力量。但在现代社会发展的不同历史时期，政党的作用有所不同。自中国共产党建立以后，党成功地领导了革命、经济建设和改革，经历了严峻的考验。但随着社会主义市场经济发展，党还必须成功地领导和驾驭民主政治建设，这对于执政党来说是更严峻的考验。因为民主政治建设涉及到权力下放和利益的再配置，涉及到使更广大的人民群众直接行使更多和更广泛的民主权利。特别是随着经济社会发展，人民日益扩大的政治参与需要迅速扩大，很可能出现由“参与不足”到“参与爆炸”的急剧转移。而执政党同时扮演着推动民主发展和保持政治稳定的双重角色。如果不能有效处理好民主发展中的“两难问题”，就有可能处于被动局面。因此，面对迅速发展的人民民主的要求，必须加强和加快党内民主建设。通过党内民主建设，既增强党内的活力，同时又促进集中统一，从而为稳定有序地发展人民民主起到示范和带头作用。根据我们的调查，在一些村民自治发展比较好的村庄，往往与充分发挥普通党员的作用密切相关。如湖北省随州市自实行“两票制”进行民主选举以后，又采用了“两会制”进行民主决策。所谓“两会制”，就是村两委在对本村重大事务作出决策之前，先召开党员大会，充分听取广大党员的意见，形成初步意见，然后再召开村民代表大会，讨论议案并作出决定。⑩ 一般来讲，党员的思想觉悟和知识水平较高，有一定组织性和纪律性，开会容易，议事充分，既能够形成合理意见，又不至于陷入无序混乱。所以，充分发挥党内民主，能够有效带动人民民主。
三、民主运行：党内民主与人民民主的衔接与互动
不断扩大人民民主，并以扩大党内民主带动人民民主是中国共产党关于民主建设的重要战略。而在民主运行中，必然要求党内民主与人民民主的相互衔接和良性互动。这在基层民主发展中表现得更为突出。
其一，发展进程的衔接和互动。
应该说，改革开放以来，农村经济社会发生了很大变化，农村基层组织也面临着繁重的建设任务。自1980到1990年代，我国农村相当一部分基层组织处于软弱涣散，甚至瘫痪半瘫痪状态。(11) 因此，直到1990年代后期，农村基层组织建设的重要任务是建立健全组织。在这一过程中，由于贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》，村委会组织建设中引入了更多的民主因素和机制，人民民主一度走在前面，党内民主发展相对滞后，处于被动局面。从一定意义讲，农村党组织实行“两票制”和“两推一选制”是村民自治“倒逼”催生的产物。但是，以中国共产党领导的条件下，没有党内民主的发展，人民民主也难以持续稳定健康发展。所以，本世纪初，党中央及时地提出了加强党内民主建设，并要求通过党内民主带动人民民主。由此使党内民主和人民民主在发展进程上有机衔接和良性互动。
其二，发展动力的衔接和互动。民主是经济社会发展的产物，其深刻和可持续的动力机制来自于人们对自己利益的追求与维护。从这一意义上说，人民民主具有强大的内动力。中国共产党是代表广大人民利益的先进性政党，从总体上说，她没有自己的特殊利益。党内民主的动力更主要的是党员权利与党的历史使命。因此，在民主实践过程中，人民民主往往走在前面，推动着党内民主的发展。但是，作为一个先进性政党，其历史使命又决定党内民主应该发挥示范和带头作用，以引导人民民主。党的十六大以来，我国基层民主范围开始由村向乡镇扩大，而乡级民主的主要内容是直接选举乡党委书记。应该说在乡级民主这一层面，党内民主比人民民主发展得更快。从民主的发展动力的利益与使命看，党内民主与人民民主能够做到有机衔接和良性互动。
其三，组织建设的衔接和互动。一般来讲，政党和社会是有较大差异的，各自有其组织体系和规则。但是，在基层，政党和社会之间的界限很难严格区分。党员和党员干部都生活在群众之中，而不是居于群众之上的科层制组织内。所以，基层党内民主与人民民主在组织建设方面更需要有机衔接和良性互动，民主机制可以同时渗透到党内和人民之间。2002年，中共中央办公厅和国务院办公厅专门发出进一步做好村民委员会换届选举工作的通知中提出的“四个提倡”，便试图将民主机制同时引入到党组织和村委会组织建设之中。无论是村党组织，还是村委会组织，都需要广泛听取普通党员和人民群众的意见，接受普通党员和人民群众的监督。近年来，随着税费改革，为节约治理成本，一些地方实行村支部书记和村委会主任“一肩挑”。这一做法，使村级治理权力更加集中，对民主的要求也更高。如果缺乏一般党员和普通群众的参与，“一肩挑”便很容易深化为“一言堂”。因此，当政党组织和人民群众组织同构时，更需要党内民主和人民民主的有机衔接和良性互动。
其四，制度建设的衔接和互动。中国共产党是实行民主集中制的政党。但在相当长时间里，由于其面临和任务和扮演的角色，党更加关注的是集中统一，对普通党员要求更多的是义务而不是权利。这种情况一直延续到改革开放之后。而改革开放后，我国十分强调人民民主和人民民主权利。改革开放过程中产生的村民委员会组织，一开始便具有赋予广大人民群众以民主自治权利的性质，并通过《中华人民共和国村民委员会组织法》及其一系列相关法律法规和政策文件作为支撑，人民民主因此得到很大发展。为适应时代要求，党的十六大和十七大将党内民主提升到前所未有的高度，并提出党内民主要以保障党员民主权利为基础。党的十六大以来，中央出台了一系列相关文件，特别是就党的基层组织建设作出了制度性规定，充分肯定了普通党员的民主权利，将民主选举、民主决策、民主管理和民主监督机制引入党的组织生活之中，使党员行使民主权利有了明确的制度保障。如2003年颁布了《中国共产党农村基层组织工作条例》，2004年专门颁布了《中国共产党党员权利保障条例》等。党内民主和人民民主因此在制度建设方面得到衔接和互动。
其五，运行机制的衔接和互动。民主的真谛是在不断的运行之中。在不同的组织系统，民主的方式、规则有所不同，但其基本精神和原则有共同之处。特别是在基层，政党组织和社会组织高度重叠，其运行机制更需要有机衔接和良性互动。在现阶段，城乡的党组织和群众自治组织相互渗透，党员代表会议和村（居）民代表会议相互渗透，民主运行机制也可以相互渗透。本世纪以来，我国基层党内民主建设发展迅速的一个重要经验，就是党组织的开放性，由过去在封闭组织体制内少数人选少数人向广大群众开放，由广大群众推荐，并以民意为基础，从而极大地增强了党组织的活力。中共十七大报告提出要“扩大基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐结合的办法”。在民主公开方面，可实行党务公开、政务公开和村务公开的联动。党的干部不仅要接受普通党员的评议和监督，还要接受广大群众的评议和监督，既保证了党的干部不滥用权力，又充分体现了党员和人民群众的民主权利。由此从运行机制的角度实现党内民主与人民民主的衔接与互动。
注释：
① 本书编写组《十七大报告学习辅导百问》学习出版社党建读物出版社2007年版第47页。
② 彭真《通过群众自治实行基层直接民主》，载于《彭真文选》人民出版社1991年版。
③ 参见徐勇《利益与体制：民主选举背后的变数分析——以湖北省月村村治实验为例》，载于《华中师范大学学报》1999年第2期。
④ 徐勇《“政党下乡”：现代国家对乡土的整合》，载于《学术月刊》2007年第8期。
⑤⑥ 景跃进《当代中国农村“两委关系”的微观解析与宏观透视》中央文献出版社2004年版第81—82、84—85页。
⑦ 包俊洪、吴治平《乡村选举中的“两票制”》红旗出版社2004年版第11～12页。
⑧ 新华社．北京，2002年8月18日电。
⑨ 本书编写组《十六大报告辅导读本》人民出版社2002年版第46页。
⑩ 中共随州市曾都区南郊办事处瓜园社区总支部委员会《“两会”决策制探索与实践》。
(11) 中共中央组织部组织局等《加强以党支部为核心的村级组织配套建设》改革出版社1990年版。
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