掣肘中国粮食流通体制改革的相关问题及对策，本文主要内容关键词为：体制改革论文,中国论文,对策论文,粮食流通论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国粮食流通体制改革经历了许多艰难曲折，取得了重大进展，已基本确立了适应有中国特色的社会主义这一基本社会制度的以市场机制为主旋律的粮食购销政策，而且对国家与农民、生产者与消费者、经营者与消费者等各方面的关系进行了多方位、多层次的调整。但是，至今合理的能兼顾诸方利益的无论在什么年景下均能运转自如的（当然是在国家的有效宏观调控之下）粮食流通体制尚未建立起来。笔者经长期研究，发现目前仍存在着掣肘中国粮食流通体制改革的八大关系，必须认真对待并提出相应对策方能把粮改推向深入。
一、国家与农民之间的关系
粮食流通自始至终都贯穿着国家与农民的关系问题。首先是国家需要从农民手中“拿”（收购）粮食，而且往往是国家事先给出一个固定价格收购农民三分之一的商品粮食，这个价格怎么制定，其水平高低，都能对农民的切身利益造成直接影响，再加上国家的议购部分，农民手中商品粮食的三分之二都给了国家。因此，国家的收购政策（包括收购价格水平、收购数量和收购方式）无时无刻不在影响或决定着国家与农民之间的关系。更需要指出的是，国家给出的定购价及议购价，往往成为农民增减自己消费数量多少的重要因素，从而直接影响着全社会商品粮源的变化。定购价高时（高于市场价），农民会缩减自己的口粮及其他必要的储备，总是倾其最大值卖给国家；反之则会惜售，努力增加自己的消费和必要的储备（种子、饲料等），再考虑到中国2 亿多小生产单元的客观存在（农户）及其行为的趋同性，这一增减势必严重地影响到社会商品粮源的增减，从而增大了国家对粮食市场的宏观调控难度。粮多时，国家往往被迫以高于市场价的收购价敞开收购，实质上是在尽最大可能托市，以保护农民的切身利益（实质上是保护其种粮积极性），此时农民愿把粮食多缴给国家，而且认为收购政策合理。殊不知，敞开收购的背后是巨额财政的支撑，收的越多，国家背的包袱就越沉重，此时国家的总体利益就与农民的利益发生了背离或偏差（如1995、1996年的情况）。相反，当粮食少时，市场价往往高于国家定购价（据国家计委报告，最近11年中我国的定购粮价格低于市场价格的有9年， 而高于市场价格的仅有2年，而且，在价格低的年份中， 定购价与市场价之间的差距少则20%左右，多则一倍左右），绝大部分农民都表现出惜售心理，都愿把粮食尽可能多地卖给市场而渴望减少定购数量，而国家定购数量的严肃性和刚性客观要求必须保证这一数量的及时定额按质完成，为此有些地方甚至不得不对农民动用非经济手段以期完成国家的定购任务（如1993、1994年的情况）。此时，国家的利益与农民的利益也发生了背离和偏差，有时矛盾还很激烈。由于自然因素的客观存在，粮食多与少的交织总在不断地发生，国家与农民之间的利益矛盾也总在不断地交替出现。如何解开这一令人头痛的关系链，找出正确处理国家与农民利益关系的“灵丹妙药”，确是把我国粮改推向深入的根本举措。
笔者认为，解开这个关系链的钥匙是及时确立无论粮食发生多与少的情况都能顺利调整国家与农民之间关系的方略，即迅速构建国家有效宏观调控下的粮食收购的市场化政策。这里的国家宏观调控手段是国家一定数量储备的灵活吞吐及进出口数量和机制的调整（尤其需要一定财力支持下的粮食风险基金的建立和运转），而收购的市场化政策即国家的收购价格完全随行就市，收购渠道或直接从农民手中买粮或到市场上收购（前提是保证质量，财力许可），通过市场机制的充分发挥来达到协调国家与农民之间关系的目的（收购数量目前看来以不超过800 亿斤为宜）。而市场机制的充分发挥需要完善的市场体系（包括市场主体和市场客体），需要多层次多级别的市场充分的发育（如粮食的期货市场和各级批发市场的发育等），这就客观上要求必须打破目前的国有粮食企业基本上垄断粮食市场的格局，只要具备一定条件，粮食生产者及其组织以及其他成份的经营者均可参与粮食交易，真正把粮食市场主体推向多元化。
二、国家与国有粮食企业之间的关系
粮食流通的最终完成必须有经营者这一中间载体的良好运作方能实现，因此，粮食流通也同样自始至终贯穿着国家与经营者之间的关系。目前粮食经营是：集行政性、政策性和经营性于一身的国有粮食公司为绝对经营主体，70%～80%以上的市场经营量由国有粮食企业承担，其他经营主体有农民、个别地区有极少数量的农民合作者及个别农场的销售组织等，其经营数量不及全部经营量的20%。这一格局带来了国家与粮食经营者之间的特殊关系：即国家的粮食购销任务绝大部分或全部交给了国有粮食企业，正是这个“国有”粮食企业，决定了无论基于何种粮情，这一制度规范了的所谓代表国家利益的国有粮食经营主体必须不折不扣地保证国家粮食购销政策的完成和贯彻（由于经营数量的弱小，我们暂不考虑其他经营主体）。从表象上看，国有粮食企业与国家的整体利益应该是一致的，但实际恰恰相反。粮多时，市场价低于国家定购价，农民愿意多缴给国家，而国家为保护农民的种粮积极性必然承诺敞开收购，而此时的政策执行工具就是国有粮食企业。敞开收购给粮食经营者带来的必然结果是：粮库涨且满，调运艰难，资金压库。值得重视的是，由于收购数量过多，国家财力有限，各种贴补绝大部分地区是“认帐但不给钱”，粮食企业的经济效益无从谈起；又由于国有粮食企业政策性操作与经营性操作合二为一，在销调不利的情况下国有粮食企业也只好把政策性亏损和经营性亏损统统挂帐。“粮食局和财政局把银行给绑票了”是再也形象不过的比喻。此时农业发展银行与农业银行就成了“讨债者”了。而行使国家政策职能的农业发展银行的巨额资金不能及时“回笼”的必然结果是国民经济运行体系的紊乱和国家利益的严重损失。可以说，粮多时，国家与国有粮食企业本身的利益是相背离的。粮少时，市场价高于国家定购价，农民愿把更多的粮食卖向市场。此时国有粮食企业执行国家定购政策，必须保质保量完成定购任务，但难度很大。由于市场看好，国有粮食企业又“一身二任”、“平议兼作”，更多地把资金用于以低价收购农民的粮食再卖向市场就成为其理智的选择，也是必然的选择（经济利益的驱使）。个别地方甚至出现了把国家定购粮倒手卖议价的违法乱纪现象。此时，国家与经营者的利益也不尽一致。需要指出的是，庞大的粮食职工队伍的衣食住行也是掣肘中国粮改不能推向深入的一个重要因素。在这种形势下，如何理顺国家与国有粮食企业的关系，也就成了中国粮改走向深入的另一重大课题。
我认为，处理好国家与国有粮食企业之间关系是在保证国家粮食储备体系的建立并有效地运转的前提下，彻底把国有粮食企业推向市场。它不再具有政策职能，其行为完全商品化，即把国有粮食企业变同一主体的“双线运行”为不同主体的“单线运行”。国家定购粮的收购实行委托代理制或招标制，哪些企业信誉好、运作质量高就委托给哪些企业。国家宏观调控职能的发挥完全来自风险基金的运用和储备粮的吞吐（其运行载体是各级粮食储备管理机关及所属区域性国家级储备库）。这是拯救国有粮食企业的根本良方，舍此别无它途。前两年由于纵横交错的关系尤其是产权关系的交织使得“双线运行”的唯一结果就是“两线”分不开或多重交叉，应引以为戒。
三、国家与城镇居民之间的关系
“民以食为天”客观地揭示了国家与城镇居民之间的关系。城镇居民总是希望无论在什么情况下均能买到质好价廉的口粮，国家总是希望以最低的经济和社会成本保证居民的口粮供应和社会安定。二者的基本要求一开始就存在矛盾。计划经济时期，国家长期以巨额补贴维护了社会的安定，但并未赢得城镇广大居民的一致好评。近年来粮情的变换，粮改的反复，虽然“吃饭”问题解决了，但城镇居民“放下筷子骂娘”也着实令政府大伤脑筋。目前的形势是：城镇居民仍然享受定量定价供应制度带来的普惠，尽管大部分居民由于粮情的变化已经不再必须到国有粮店买口粮，但1993、1994年的粮价上涨风把大部分城市的粮食供应制度又拉回到了90年代初，一些城市还重新恢复了粮票和粮本，实行人人有份的低价定量供应制度。这一政策实施的最大考虑是居民对粮价上涨的承受能力，从而引伸到是否引起社会的动荡。其实质是“花钱”买稳定，其背后是巨额财政的支撑，仅北京市每年的此项补贴就高达10多亿元，基本上又回到了统销时代。问题的严重性在于是否“花钱”就真的买到了稳定。据调查，不少居民对目前的粮食供应质量及供应网络并不满意。粮食真的少了，这一政策还有实施的必要，但时至今日，不知为何还在维持着这一“吃力不落好”的政策。从这一点上看，居民利益与国家利益是相背离的。我国粮食流通为什么一直不能从“死胡同”中走出来，为什么不能顺利地建立起正常的能灵活运转的新的粮食购销体制和流通体制，城镇居民的利益如何在新形势下进行保护，恐怕是不容回避的难题，也是制约中国粮改走向实质进展的又一难点所在。
我一直认为，中国经济经过10多年的改革，居民的心理承受能力和经济承受能力都比80年代有了质的提高，而且随着居民生活费收入水平的逐步提高，恩格尔系数呈下降趋势，粮价的涨跌对大部分城镇居民来讲已无关紧要（但不排除很少部分无收入来源、生活困难的居民家庭），因此，正确处理国家与城镇居民之间关系的唯一选择是把粮食销售全部放开，包括销售渠道和价格，统统由市场来调节，统统在市场与经营中参与竞争，通过竞争形成主渠道，但与此同时，应对少部分困难家庭进行目标补贴（这是技术性措施无须赘述），而且应适时建立国家专项粮食储备的销售点（宜通过区域性国家粮食储备库依国家政策在城镇进行适量布局）以及时吞吐、平抑市场粮价。这样做的好处是国家财政补贴将有大幅度的削减，同时，通过更好地发育粮食市场，市场关系会更加理顺，居民从市场上得到的粮价会更平稳、所得到的长远利益会更大更多。
四、经营者与生产者之间的关系
粮食流通的两大行为主体是经营者和是生产者（当然，消费者也在流通中扮演不可忽视的角色）。当前，粮食生产者主要是千家万户分散的小农，而经营者主要是国有粮食企业和少部分个体粮商及个别的生产者本身。目前，粮食生产者与经营者之间的关系是：农民70%～80%以上的商品粮通过国有粮食企业卖给国家，国有粮食企业“代表”国家利益收购农民的定购粮和议购粮。表面上看这一卖一买公平合理，简单明了，但实际情况是，由于分散的农户在粮食出售过程中缺乏有效的市场中介服务，同时又在社会事务中没有任何交易谈判地位和能力，农民在粮食生产与交换的过程中几乎承担了全部风险。而经营者一方面功能单一（主要是国有粮食企业只具有购买行为而无其他服务项目），同时由于期货市场和批发市场网络及体系的不健全，市场信息的传递相当滞后，而粮食经营企业本身并不承担与农民共享信息来源，共担市场风险的责任和权力。甚至于有时其行为与农民的利益相差甚远，经营者出于自己企业的利益，以较低的价格获取足够的粮源以致于压级压价本无可厚非，农民个体在出售粮食时争取最大收入也理所当然。尤其是农民在自己组织起来进入市场的实力和机会都极其弱小，所掌握的市场信息仍嫌残缺不全和失真的情况下，面对不断变化的市场，为数不少的农民对生产什么、生产多少无可奈何。粮食经营者与生产者之间的这种各自利益的独立性，或者说天然的矛盾性，决定了二者之间利益取向的差异和矛盾，客观上促成和放大了粮食供求之间的矛盾，使得粮食流通总是出现梗阻。因此，中国粮改持续深入过程中碰到的另一难题就是如何正确处理粮食生产者与经营者之间的矛盾关系。
我认为，处理二者关系的必要措施是政府介入尽快培育农民的流通合作组织，在流通中把农民组织起来，以特定市场主体参与粮食市场的发育，与国有及其他经济成份的流通组织的展开竞争，从而达到获取流通利润和市场信息的双重目的，为农民下一步的粮食生产打下坚实基础。这是根本性方向，应引起足够重视。同时，培育其他多种经营主体，只要具备一定条件并到国家工商行政管理机关登记注册，均应鼓励参与粮食经营，从而繁荣粮食市场，也能对农民的利益起到间接的保护作用。
五、中央与地方之间的关系
目前的粮食管理实行中央统一领导、分级负责的体制。在财权与事权方面，中央与地方权限往往界定不清晰，中央与地方之间的利益矛盾还表现得十分明显。具体表现在：中央的粮权、事权和财权往往体现在一定的地区和粮食品种上，当全国性粮情发生某些变化、中央需要调用一些地区的某些品种粮食时，往往遇到重重阻力。同时，中央政府在落实具有宏观调控力量的粮食储备政策时，要求粮食主产区的储备粮规模年达3个月销量，销区达到6个月销量，但各地实际执行的效果往往与此要求相差甚远。再者，中央的粮食供求平衡中央负责，地方的供求平衡地方负责，本身就存在粮源及价格方面的矛盾。而且，目前各地已经相继制订了地方性粮食购销政策和法规，地方市场割据和封锁仍在粮情突变时发生，因此，在中国粮改继续深入的过程中，中央与地方之间的利益矛盾关系也已成为一大制约因素。
我认为，正确处理中央与地方利益矛盾是从1997年开始的，中央与地方在粮权、财权及事权方面全部截然分开。中央只管国家的专项储备粮，在合理布局的基础上，只负责各区域性和大的专储库的布局与建设及粮食购销，财权统归中央国家粮食储备局，国储局在必要时派专储专员到各区域性储备库值班，财力由中央财政全权解决，各地方粮食厅局负责地方的粮食平衡，所需财力由地方解决，中央所动用粮食品种及其数量地方无权干涉。各地出现的供求平衡缺口需报经中央有关部门批准后由中央政府统一安排调剂。真正做到中央与地方在财权、事权和粮权的分开以及粮食事务指挥的高度灵敏。
六、产区与销区之间的关系
在市场机制不能充分发挥作用、国家行政力量仍居主导地位的情况下，粮食产区与销区之间的利益关系不可能主要通过市场来协调，由此导致了产区与销区的诸多矛盾。当粮食歉收时，主销区要求大量调粮，而此时由于价格的变动因素，“待价而沽”和不愿调粮就成了产区的行为准则，从而人为地放大了粮食紧缺的信号，也加大了产销区之间的矛盾；当粮食丰收或部分过剩时，产区则希望多调出些粮食，而此时销区由于全国性的粮源过剩，则产生了“稳坐钓鱼台”的心理，不急于调粮且把本区的存粮指标降到最低限则是销区的行为准则，从而地区性和结构性的粮食过剩也被人为地放大了。可以说，产区与销区之间的利益矛盾一直在掣肘着中国粮改的持续深入。因此处理好二者之间的关系乃是当务之急。
我始终认为，解决产销区利益矛盾的根本办法在于发育区域市场和区际市场以及期货市场和批发市场等。通过市场机制发挥基本的调节作用，并在此基础上建立区际间的市场协调机制。否则，市场机制不充分，市场关系不完善，仍通过人为的外力去撮合产销区间的关系，只能起到暂时的作用，不可能从根本上解决问题。发育市场、培育市场主体和完善市场体系乃是拯救中国粮改从“黑洞”中走出来的根本途径。另外，应鼓励互利互惠基础上的产销区之间的横向联合，通过共建粮食基地，共同开发新的粮食产销关系，使产销区结成利益共享、风险共担的利益共同体。这也是处理好产销区之间矛盾关系的重要途径。
七、粮食内外贸之间的关系
改革迄今，粮食的内外贸一直呈分割状态，主管粮食对外贸易的部门并不知晓国内粮食供求平衡状况，更不用说让其承担平衡国内粮食供求的责任了，而主管国内粮食供求平衡及贸易的部门则没有粮食进出口权，因此，主管粮食内外贸的部门之间一直存在分歧和矛盾。矛盾的根源在于粮食对外贸易（进出口）管理政出多门，内外贸脱节，国际国内两个市场分离。这是体制本身造成的，与哪个部门并无必然关系，但此体制运行必然导致了内外贸“两家”的矛盾重重，削弱了国家宏观层面上的调控力度。10多年来，粮食进出口体制虽有很大改进，但原体制中某些核心内容即行政多头管理，内外贸脱节和企业独家垄断经营、粮食的国际国内市场互相游离的基本格局尚未根本改变。这种体制的运作为国家从宏观层面上调控国内粮食市场及其供求关系设置了体制性障碍。往往是粮食丰收了进口，歉收了则出口，粮食外贸对国内粮食市场不仅难以起到调节作用，反而形成了冲击，放大和加剧了国内粮食的供求矛盾。如从1984年迄今的11年中国内粮食生产发生的四次减产，其中有三次对应的却是粮食净出口；在8年的粮食增产中又有5年却对应的是粮食净进口。这种增则进减则出的现象充分反映了我国粮食进出口贸易体制及其政策已明显不适应国内粮食市场供求关系的变化，充分揭示了粮食内外贸之间的固有矛盾。尤其是近两年，出现了粮食大增产而外贸却大进口的现象。从1995～1996年，国内增产粮食3490多万吨，同期外贸却净进口约2700多万吨，两次相加国内粮食供给量增加了6190多万吨，人为地加大了我国粮食的结构性及区域性剩余，也导致内外贸部门之间的怨气十足，这是粮食内外贸运行体制脱节的必然结果。
我认为，解决这一问题的措施是赋予国家粮食储备管理机关粮食进出口权，力促粮食的内外贸的协调统一，以及粮食国际国内两个市场的良好衔接，坚决避免粮食的内外贸脱节对国内市场波动的推波助澜作用。具体途径是：第一，赋予国家粮食储备局粮食进出口权，通过国际粮食贸易较好地做到国内粮食的供求平衡；第二，组建国家粮食管理委员会，由外贸部、内贸部、国家计委和国家经贸委协调构建，中心是协调和组织粮食的内外贸事务。无论如何，粮食内外贸的协调统一是落脚点。
八、粮食、财政和银行三部门之间的关系
粮食流通离不开财政金融部门的鼎力相助和支持。粮食购与销均离不开巨额资金，离不开银行，执行国家政策更离不开强大的财政后盾作保证。因此粮食、财政和金融三大部门之间关系的处理好坏是影响和制约中国粮改能否顺利推进的至关重要的因素。但令人遗憾的是，目前的形势是：粮食结构性剩余和地区性剩余并存，粮食部门收购的粮食超过历史最高水平，但销调不畅，占压仓库，资金十分紧张，财政部门也拿不出足够资金再去支撑粮食部门的粮食政策兑现，粮食部门执行国家粮食购销政策本应由财政贴补的各项费用普遍到不了位，只好挂银行的帐，银行的资金长期不能“回笼”。这种情况持续下去，粮食、财政和银行三大部门之间的关系很紧张，更严重的是给整个国民经济的运行造成了很严重的混乱。仅粮食部门一家就占压银行资金700 多个亿（包括各种亏损挂帐），财政拨补未到位的也有数百个亿。这是目前我国粮改最为头痛的事情。怎样解开这个“无端的链条”，怎么处理三者之间的关系，是摆在大家面前的难题，也是不容回避的障碍。
我个人认为，中国粮改必须付出经济上的代价，古往今来，没有代价的改革不可能成功。就粮食购销政策的调整来说，凡是国家出台的各项政策（包括价格的调整、储备体系的建立、储备规模的扩大等等），国家财政必须无条件拨补到位，而且必须落实“钱随粮走”政策，粮食流向哪里，财政补贴应拨补到哪里，这是确保不“撕毁”“绑票”、拯救银行部门的良策，舍此别无它途。实际上也就是每年300个亿， 国家下点气力完全可以做得到。至于1997年以前的老帐，应由中央政府统一制定粮食部门挂帐停息并限期消化老挂帐的一系列政策，保证在新年度里粮食部门转制后不再拖欠银行资金。否则，“虱子多了不咬人”，新旧挂帐交织在一起更无从谈起“货币回笼”，国民经济货币体系会遭受更严重的破坏。这一思想要坚定不移地坚持。