国外失业保险的实施经验，本文主要内容关键词为：失业保险论文,国外论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1905年法国首先建立任意性失业保险制度起，国外失业保险实行至今已有近一个世纪，即使以1911年英国开创的强制性失业保险制度为起点，也已足足走过了80多年的历程。如今失业保险不论是其普及程度，还是其对社会发挥的作用都已与当初不可同日而语。国外在长期实践中摸索、创造出的不少宝贵经验，值得我国借鉴。
一、典型模式
国外失业保险的主要成果之一，就是向强调多重保障的方面逐步发展，特别是复式保障结构已受到普遍重视。其目的一是扩大失业保障覆盖面，二是提高失业者及其家庭的生活保障程度。目前，下列三种复式结构模式颇为典型，且发展令人注目：
1.德国的“失业保险+失业救济”的衔接型 德国的强制性失业保险几乎涵盖了所有就业人口（公务员和雇主除外），保险费由劳资折半负担，享受的给付标准，为本人失业前三个月平均虚工资的63%，领取期限根据工作年限（1年以上和10年以上），最短为6个月，最长至32个月。
但是，如果失业者在规定的失业保险给付期间仍然未能找到工作而发生生活困难时，当事人不是被归入社会公共救济系统，而是被归入领发失业救济金之列。当然，当事人必须符合失业救济的某些条件，并接受劳工局对其及家庭进行的调查，被确认后，再须经过半年的过渡期方能领取失业救济金。由于失业救济金的财源来自国家财政，因此失业者不承担缴费义务，其待遇水平也要低于失业保险给付额水平（约低10%），期限亦短（1年），这一方面体现了失业救济与失业保险在性质和权益上的不同，同时又考虑到救济对象是失业者（而非社会贫困者），其待遇水平要比社会救济高些，目的仍是促进当事人的再就业。失业保险与失业救济的衔接，为失业人员又提供了一个新层次的保障，避免了部分失业者因未能及时再就业而陷入难以维生的贫困境地。
2.美国的“失业保险+企业补充失业津贴”的补充型 美国的强制性失业保险虽然因州而异，但根据美国联邦政府颁布的《社会保险法》，其失业保险的覆盖面还是很广的，除一般雇员外，公务员和家佣也被包括在内。失业保险所需费用主要由雇主承担，给付标准较低，各州通常都将保险给付限制在原工资的50%以下。
为了不使失业者及其家庭的基本生活受到严重影响，从1955年起，美国福特汽车公司就率先在企业内实施“补充失业津贴”制度，并逐渐延伸到行业内其它企业乃至其它行业。享受“企业补充失业津贴”的条件是：①获得领取法定失业保险金的资格；②企业工龄一年以上。“企业补充失业津贴”的费用由雇主和工会共同承担，津贴标准约为本人失业前工资收入的30%左右，领取期限为一年。“企业补充失业津贴”制度的建立，无疑是对法定失业保险的较好补充，它减缓了失业对失业者及其家庭的冲击，同时也为降低法定失业保险的给付水平创造了条件。目前，这种“企业补充失业津贴”在大企业比较普及，企业效益仍是实行这种补充手段的前提。
3.加拿大的“失业保险+特殊失业补助”的援助型 它是加拿大社会安全保障体系中的主要支柱，其费用由雇主、工人和政府三方共同承担，失业保险给付可达本人失业前工资的57%，期限最长为50周。加拿大被联合国定为世界上最易居住的国家，社会福利发达，在失业保障领域也表现得十分明显，即在普遍实施失业保险的同时，对失业者中有特殊困难的弱者，还给予社会性援助，这就是“特殊失业补助”。其对象既有特殊困难的伤病失业者，亦有老年失业者和女性孕期失业者。这种“特殊失业补助”的职能，主要是对失业保险对象中的特殊困难者提供1～15周的补助。老年失业者即使未能取得失业保险的资格，亦能取得相当三周失业保险金额的一次性补助。取得“特殊失业补助”的条件是，当事人一般应是失业保险的受给者，而伤病和孕妇失业者必须在过去52周内有超过20周的就业经历，并且具备医生的病情证明。由于加拿大的“特殊失业补助”的财源来自国家财政，因此它的性质应是一种国家援助，它不同于失业救济，是专门针对法定失业保险受给者中特殊困难者的，是国家保护失业弱者的一项政策性措施。
二、资格条件
失业保险制度的对象是失业者，由于该制度担负着促进就业这一重任，因此与其它社会保险险种相比，失业保险的资格条件不仅较特殊而且更严格。经过几十年的发展，各国强制性失业保险的资格条件有趋同的一面。例如，法定劳动年龄、非自愿失业、无个人收入、必要的劳动经历和缴费期，以及在就业机构登记等等。但由于国情和具体情况不同，各国在掌握尺度和具体操作上仍各有特点。
1.突出某些条件 例如，突出就业期和缴费期的条件。
(1)就业期。不少国家非常强调就业期，以表明保险对象有劳动能力且有劳动欲望，因此在就业期的规定上就十分严格。如德国就规定，在申请失业保险给付前，必须要有每周18小时以上的就业经历。即使在比较宽松的美国，也规定每年至少要有20周的就业劳动，或用动态工资收入来计算就业期。当然，在按照严格就业期条件的同时，也有部分国家根据地区失业率的变化，灵活变动就业期的要求。如加拿大就规定，失业率在6%以下时，就业期要求是20周／年，而失业率达到10～11%时，就业期要求就降至15周／年，即失业率越高，就业期要求就越低，这也体现了原则要求与灵活操作的结合。
(2)缴费期。有些国家为了强调权利与义务的对应和实现失业保险基金的收支平衡，就非常重视缴费要求。象日本和瑞士就要求离职前一年中至少要有6个月和5个月的缴费经历，包括企业和个人缴付保险费的记录。德国要求稍宽，但也必须在失业前的三年中至少有180个劳动日的缴费，失业者若因缴费期短而达不到法定要求的话，就不具备领取失业保险给付的资格，而只能领取“贷款津贴”，并且领取的津贴额度需在再就业后上交的失业保险费中扣除。
2.强调某些义务 虽然失业者一般在符合一系列资格条件后，即应享受规定的失业保险给付待遇，但是一些国家在权利与义务的对应上，又对资格条件作了一些限制。也就是说，即使有领取资格，但还必须按规定履行某些义务，方可达到规定要求。这些义务包括：①定期向失业保险部门报告就业状况；②接受失业保险部门对失业者是否能继续享受待遇的阶段检审；③接受失业保险部门的职业介绍；④参加有关部门组织的职业培训。
3.合理某些规定 在资格条件上，各国几乎都一致规定，失业者如果拒绝有关部门的职业介绍（最多二次），就将失去享受资格。因此在管理中，掌握比较严格，对于诸如所提供的工作与失业者原先工作和经验不吻合、工作条件不如原工作及工作地点较远会造成不便等此类的理由一律不予考虑。这也是从推动整体就业和严肃规定出发，在实际业务中运用原则要求的体现。但是，失业者的情况有时相当复杂，为了尽可能做到合情、合理，一般遇到下列情况可作特例处理：①工资低于当地通常水平；②工作条件违反安全标准；③工作性质与法律道德准则相抵触；④失业者的心理和体力状况无法承担；⑤接受分配的工资将引起家庭分离、经济困难等。
三、费用负担
失业保险制度的发展，首先得益于筹资机制的建立，但是筹资中的各方费用负担，却是个政策性很强的敏感问题。根据国外的经验，决定费用负担一般要受到以下几种因素的影响：①相关政策和历史传统；②政府对失业应负责任的认识程度；③企业对创造新就业机会的积极性；④企业本身的经济效益。不同的费用负担方式也由此产生。例如，劳企分担、政企分担、企业负担、政府负担、被保险者负担等等。但是，应该看到，由企业、个人、政府三方负担的方式是当前世界失业保险制度费用负担的主流，约占全部实行失业保险制度国家总数的40～50%，代表性国家有德国、加拿大、日本和英国等。
1.企业负担 虽说失业保险费用可由多方共同负担，但实际除少数由政府和职工个人双方负担的模式之外，一般来说，企业总是失业保险资金筹集的主要来源，这既与企业社会保险费用支出是属于劳动力再生产费用有关，同时也包含了企业对职工所承担的责任。目前，企业负担的失业保险费仍以企业职工工资总额的一定比例为多，这种负担方式操作较简单且容易监管。但也有部分国家根据本国具体情况，对企业采取了一些独特的负担方式。譬如，美国联邦政府虽然规定失业保险费率为应税工资总额的5.4%，但实际上，大多数州的雇主是按各自的就业稳定记录交费的。这在美国被称为“经验定额法”，即根据雇主以前支付雇员的失业保险费所需费用来计算现在应付保险费。更有少数州实行了根据企业解雇人数来决定企业失业保险费率的办法，离开企业的人越多，企业交纳的保险费率就越高，最高可达职工工资的10.5%。这种类似于浮动费率的做法，旨在鼓励企业尽量保留雇员和限制企业的解雇行为，同时，它也与企业向社会排放失业人员所造成的费用支出成正比，非常合理，值得借鉴。
另外，单从企业负担的保险费率来看，如以工资总额的比例为准，则美国、法国、加拿大三国较高，分别达5.4%、4.43%和4.34%；日本企业负担的费率最低，仅为0.9%；而德国则处于中流，费率为2.15%。尽管企业负担的费率在各国是不同的，但逐年增长的趋势却是一致的，如美国和法国企业现在负担的保险费率就比1993年分别增加了1.85%和0.35%，这与各国普遍出现失业率居高不下的情况有关。
2.个人负担 虽然在劳企和政企分担模式的国家里，个人是不需负担保险费用的，但这类国家毕竟是少数；相反，个人负担机制在越来越多的国家里获得共识，并得以实施，这是与社会保险提倡个人责任的潮流相吻合的。有关个人负担的经验做法有：①个人负担绝对不超过全部费用的一半。这在国际劳工组织第102号公约中也有限定；②个人缴费应为缴费工资收入基数设定上、下限，一般对设定上限以上和下限以下部分的工资收入不作为缴费基数，但也有国家对下限以下部分规定由企业代交；③个人缴费是以个人所得税税后收入为计算基数。这种做法既合理又能调动职工的缴费积极性；④特定身份的人享受免交保险费的规定，这些特定身份的人，主要指国家公务员、临时工、破产企业的职工和养老金领取者。
3.政府负担 失业保险制度中的政府责任与失业救济不同，失业救济一般由国家财政负担。而失业保险却主要依靠保险费收入，除少数国家例外（如波兰和日本，国家分别负担失业保险总费用的2/3和1/3），一般政府直接投入较少。政府最常用的负担方法是：①负担行政管理费用；②承担弥补失业保险基金的赤字。但是，在失业率迅速上升的情况下，政府一般都提供额外的费用支持。如加拿大政府就规定，失业率超过4%以上时，酌情提供与失业率相对应的财政支持。
四、给付待遇
1.水准 目前世界上许多国家的失业保险给付水准都有一种标准化趋势，即一般都在本人原工资收入的40～60%之间，其原则是维持失业者的一定生活水平。由于失业保险的给付是投保人投保后的一种权利，因此给付水准必须与失业救济拉开距离，这也是不少国家把给付最低水准定在最低工资标准之上的原因所在。
(1)决定给付水准的因素。应该说，给付水准的决定因素是很复杂的。首先，给付水准取决于这个国家社会经济发展状况和历史传统，而相应由此产生的社会平均收入水平及最低的工资标准。其次，取决于失业者本身的状况，包括失业前的工资收入水平、就业（投保）年限、年龄以及失业者的婚姻状况和家庭负担。一般来说，社会平均收入和最低工资标准高，给付水准也会相应提高，而已婚失业者和家庭负担较重的失业者，也能获得包括加算在内的较高待遇。再次，国际标准和国际通行做法，以及参加国际性公约，对一个国家的给付水准也会产生影响。例如，国际劳工组织第102号公约所规定的失业给付标准（四口之家给付应达原工资收入的45%以上），往往也是许多国家决定给付水准的参考依据。
(2)发放给付的计算基准。目前世界上最通行的计算基准有四种：①按近期社会平均工资的一定比例，如加拿大是60%，美国是50%；②按本人失业前工资的一定比例，如德国是53%；③按本人失业前工资的一定比例+定额给付，如法国是失业前工资40%的比例+定额46.32法郎/月，合计约为本人失业前工资收入的58%；④按最低工资标准的一定比例，如波兰是最低工资标准的95%。
以上四种计算基准虽各有长处，但法国的经验值得重视，它的“比例+定额”的做法，既体现失业者个人原工资收入的差异，又注重了失业者之间的公平待遇，是一种较好的计算基准模式。
(3)给付限额的设定。为保险给付设定最高和最低的限额，是为保障失业人员的基本生活，以及为平衡与在职职工收入的一项较为普遍的措施。但是，各国采用的设定方法并不一致，其中对给付最低限额的设定以定额为主，如日本是2570日元/日，美国是50～60美元/周，等等；而给付最高限额的设定却要复杂得多，既有设定规定限额的国家（如日本的最高限额为7330日元/日，挪威为310克朗/日等），但也有以失业前工资收入或最低工资标准的比例为给付最高限额的，（前者如英国就规定给付最高限额为原工资收入的85%；后者如西班牙、卢森堡和白俄罗斯，最高限额分别为该国最低工资标准的220%、250%和200%）。
(4)影响给付水准的特别规定。这些规定主要包括：①为无工作配偶和未成年子女的失业者提供额外给付。这是世界各国最为普及的一种做法。如英国，对无工作配偶的失业者加算定额给付20.20英镑/周，而对未成年子女则按子女数累计加算，如美国每一子女增加25美元/周的给付，冰岛每一个子女的加算额为66克朗/日，等等。②在失业期间参加临时工作，其失业保险将受到限制。例如，德国对失业者的临时收入如高于给付的25%，就要实行必要扣除。③对“部分”失业人员的保险给付也另作规定。如美国一般仅给付其“部分”工作收入与完全失业给付之间的差额。④对破产企业的失业人员提供比一般失业者较高的给付待遇。如乌克兰认为较高给付实际包含了保障+补偿的内涵，因此发放给付时充分考虑了这一因素，将破产企业的失业人员给付比例提高到原工资收入的75%（一般失业者为50%）。⑤为失业保险给付设定不同时限的等待期。设定等待期，是为减少短期申请者和管理成本，以及提供处理申请所必需的时间，但有些国家由于失业保险基金困难重重，就将等待期规定得很长，从而也实际降低了保险给付水准。如阿根廷的等待期长达120天（一般为3～7天），虽然是世界上少有的先例，但等待期的长短，确实对保险给付效果带来了一定的影响。
2.期限 给付期限也和给付水准一样，是决定给付待遇的主要因素之一。目前世界各国失业保险给付期限一般都在90天～1年之间，也就是说，1年以内的给付期限是当今世界主流，其发展趋势是适度提高给付水准而尽量缩短给付期限。
(1)影响给付期限的因素。根据权利和义务对等的原则，影响给付期限的最主要因素是投保期（即缴费期），一般缴费期越长，给付期限就越长。如法国投保缴费3个月，给付3个月，而投保缴费6个月，给付期就增至15个月；又如阿根廷缴费23个月，给付4个月，而缴费35个月，给付8个月，只有缴费36个月以上，才能获得一年的给付期限。此外，失业者的年龄有时也影响给付期限的长短，如瑞典，失业者年龄在55岁以下的，其给付期为150天；55～69岁为300天；60～64岁为450天。此外，地区失业率也经常成为决定给付期限的一个因素，如美国联邦政府统一规定，一般的给付期限为26周，但失业率相对较高的州可以再增加13周。
(2)给付期限的规定办法。目前，国际上除统一规定给付期限之外，还有不少国家按统一期限+加算期限的办法操作，即根据基本条件获取统一规定的失业保险给付期限，然后再根据各失业者的年龄、投保期和家庭负担等予以加算延长，目前实行这种加算规定的国家约占实行失业保险制度国家的1/3。如加拿大、德国、埃及的统一规定给付期限分别为25周、16周和16周，但在各种特殊情况下，加算延长后可延至28周、50周和52周。
五、促进就业
促进就业作为失业保险制度的两大重任之一（另一是保险给付），已是绝大多数国家的共识，这是指导思想从消极向积极方面转化的重大标志。因此，不少国家不仅工作重心逐步向这方面转移，就是在失业保险支出的分配上，也开始注重促进就业功能的发挥。如德国的保险支出中，除60%用于保险给付外，余下的40%中的大部分被用于职业介绍、职业培训及其补贴、补助企业雇佣等等促进就业的工作上，所以德国的失业保险部门也成了政府推行积极劳动就业政策的责任机构之一。总之，目前各国失业保险制度中“促进就业”的特色已越来越鲜明，有不少做法值得借鉴，归纳起来主要包括如下三个方面：
1.激励就业 它是通过失业保险待遇与再就业挂钩的办法，激励失业者尽快就业。值得一提的具体措施有：
(1)拉大保险待遇的差距。根据失业期长短，失业期越短给付额就越高。如阿根廷规定，失业四个月以内均可获相当于原工资收入100%的失业保险给付，而失业期超过四个月便逐月降低给付，直至60%；
(2)提前就业可获就业补助。在享受失业保险给付的法定期限内，失业者如提前找到工作便可得到一部分尚未支付的保险金。如在日本，失业者只要在给付期还剩一半以上的时间内找到可持续一年以上的工作，便可领取30～120天的失业保险给付作为就业补助。
(3)愿意从事简单工作可获工资补贴。为促进就业，不少欧洲国家的失业保险机构对于愿意从事比自己能力低下的工作的失业者均给予一定的工资补贴。
(4)增加保险给付条件。有些国家为促进再就业而在原资格条件外专门增加了若干附加条件。如加拿大等国就在保险给付方面增加个人必须提交“再就业计划”的条件，保险机构还帮助监督实施。
2.抑制解雇 如何通过失业保险机制，抑制企业的解雇行为，是许多国家失业保险制度发展中所面临的一个新课题。由于此举能减少失业，从而既可减轻失业保险负担，同时也能达到促进就业之目的，所以很为一些国家重视，例如，日本和韩国在这方面就颇有建树。①日本的失业保险机构主要从稳定就业出发，采取了资助某些企业的做法。例如，资助不景气而被迫缩小经营规模的企业，力争不裁员而内部消化；资助留用、吸纳高龄和残疾劳动者的企业，避免这些就业弱者失业；资助一些条件差的企业，帮助其改善就业环境，减少离职、跳槽等情况的发生。②韩国的失业保险机构也实行了类似措施。例如，对那些虽面临困难但不解雇劳动者的企业，提供相当于这些劳动者停产工资50%的资助；对企业为职工内部转岗培训所需设施提供长期低息贷款等，使转岗职工能在企业内部实现重新上岗；对雇用55岁以上劳动者占所有劳动者比例达6%以上的企业，每人每年支付36万韩元的雇佣补贴。
3.支持培训 对失业人员进行培训是促进就业的最有效途径。因此，各国失业保险为了实现就业目标，也都几乎无一例外地将职业培训作为失业保险工作的重点。各国在支持培训方面的做法有：①英国对参加受训并取得资格证书的失业人员，分别按资格等级增加失业保险给付；②美国规定参加职业培训的失业人员，可适当延长失业保险给付期（最多不超过52周）；③德国、意大利对参加培训的失业人员提供生活补贴，失业保险部门负担部分培训费用（注册费、书费、交通费等）；④澳大利亚规定，参加培训的失业人员可以享受疾病、工伤、失业和养老保险待遇。总之，以培训促就业已在各国取得良好的实效。
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