构建和谐社会与财政改革基本思路，本文主要内容关键词为：构建和谐社会论文,基本思路论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家财政在构建和谐社会中负有重要责任。应在明确构建和谐社会要求的基础上，认识自身同实际要求之间的差距，更新财政理论，改革完善财政制度和管理体制。
一、在构建和谐社会中国家财政的重大责任
党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的重要目标，十届人大三次会议进一步论述构建和谐社会的意义和内涵。这是本届政府提出以人为本，全面建设小康社会，坚持科学发展观之后，适应我国改革发展进入关键时期的客观要求而提出的新目标。
构建和谐的社会，不仅强调社会经济协调发展、人与自然和谐共处，还强调民主法制、公平正义、诚信友爱、安定有序，社会成员的权益、才智合理配置，人与人的关系和谐。也就是说，它包括了物质文明、政治文明、精神文明的统一发展，是层次更高，内容更全面，更符合全国人民的利益和要求的发展目标。
构建和谐社会必须让绝大多数人能够分享改革和发展的成果，化解权益配置不公平形成的矛盾，调整利益关系，增加社会的认同感和凝聚力。尤其要解决社会上议论最多的深层次的问题，如居民收入差距大、城乡差距大、干群权益差距大，公共产品和公共服务供给的成本高、质量低、分布不均，特别是弱势群体的基本生活和权利得不到保障。这些问题的存在严重影响社会的安定和人与人关系的和谐。
解决社会存在的矛盾，构建和谐社会，除了继续发挥市场对经济资源的配置作用外，重点是改善政府职能和财政。一方面要构建廉价、高效、公正为民的服务型政府；另一方面要发挥国家财政优化配置社会财富、社会资源的职能作用。
构建和谐社会的发展目标，要求国家财政在为公共产品和公共服务提供资金的过程中，按公平正义的原则配置财政权益，调节干群之间、居民之间、城乡之间、地区之间、行业之间的利益关系，促进经济结构与人与人的利益关系的协调发展。也就是说，财政不只是在经济上发挥调控作用，重视宏观经济效益，更要重视社会福利的配置、民生的改善。真正做到以民为本，为全体人民谋福利，维护和实现社会的公平、正义与和谐。
二、构建和谐社会中国家财政的局限性
改革开放以来，国家财政取得了很大成绩。但由于财政同政府关系密切，政府改革的滞后直接影响着财政改革，同构建和谐社会的要求比，财政分配中存在以下几个方面问题。
1.城乡分配不公，长期对农村多取少予。革命根据地时期，红色政权的财政收入主要取自农村，新中国成立初期也是如此。薄一波在关于1950年度全国财政收支概算草案的报告中讲：“1950年的财政收入概算中，公粮收入仍占第一位，占全部收入的41.4%，全国农民平均负担占农业总收入的19%强，而老解放区则占其农业总收入的21%。为了胜利和恢复发展，农民负担是一时无法减轻的。”此后，为了抗美援朝和建立社会主义工业化体系，除了重征农业税外，还通过粮棉油等农产品的统购统销提取农业剩余。有关资料显示，1950～1978年，国家通过工农产品剪刀差大约取得了5100亿元收入，同期农业税978亿元，财政向农业支出1577亿元，国家得到的净额约4500亿元。改革开放后，这一政策无实质变化。1979～1994年，国家通过工农产品剪刀差从农民那里取得大约15000亿元收入，同期农业税总额1755亿元，各项农业支出3769亿元，国家获取净额约12986亿元。1994～2000年，国家向农业投入5986亿元，农民交纳税金和地方费用共9733亿元。
近年来，农民负担重的呼声较高，虽然实行了税费改革，把解决“三农”问题放在重要地位，“农业法”规定每年用于农业的支出不得低于经常性财政收入增长的要求，但财政总支出的比重却呈下降的趋势，近年来维持在7%～8%的水平，比1990年的10%约低2～3个百分点。1991～2003年，地方财政总支出由2295.8亿元增加到17229.8亿元，增长6.5倍，而地方财政农业支出由220.7亿元增长到999.9亿元，只增长3.5倍。农业支出占总支出的比重1991年为9.6%，1995年为7.9%，2003年降为5.8%，2004年国家财政收入大增长，国家财政支出也没有相应的增长。
2.教育、卫生投入不足，分配不公。国家对教育投入的总量不足，结构也不尽合理。上世纪90年代初，国家要求财政性教育经费支出到世纪末占到GDP的4%，但直到2003年也仅占3.41%，而世界同期平均水平则为5.1%。教育经费分配也很不公平。首先是在城乡之间投入不公平。2002年，在全社会5800亿元教育投资中，占总人口60%以上的农村只获得23%，而城市占77%。其次是地区之间分配不均。由于将农村义务教育投入与管理责任先定为乡，后定为县，而县乡财政一般比较困难，而且经济发展不平衡，这不仅使农村义务教育投资严重不足，而且地区之间严重不均。同一地区中，又分重点和非重点学校，教育资源的配置大不相同。再次，在高等教育与基础教育的投入上，国家本应以基础教育为主，却偏重于高等教育。农村的贫困加上教育投入不均，使入学的孩子享受义务教育的比例低，失学现象严重，造成农村人口文化程度低，培养的人才也向城市流动。城乡之间的文化差距在扩大。
同样，国家对卫生的投入不仅总量不足，而且结构失衡。1998～2002年，政府对农村卫生资金投入总量由110.34亿元，增长到151.16亿元。同期政府对农村卫生机构的投入占财政支出的比重却由1.02%下降为0.69%，农村每千人只拥有一名卫生技术员，城市则有五名以上。农民对合作医疗的期望很高，但实际上不能解决什么问题[1]。根据现行合作医疗标准，国家给每人补10元，地方政府补10元，个人交10元，每人年缴费30元，以每个行政村1900人计，假定合作医疗覆盖率为70%，村的合作医疗费可达39900元，又假定这些钱全部用于村民医疗支出，按国务院发展研究中心农村经济部课题组调查，村民一次大病住院平均药费7051元，按报销60%计，这些资金只能保证不足10人的大病支付。而据调查，大病户家庭占农村家庭的30%左右。很明显，合作医疗费是杯水车薪。在农村，因病致贫的状况严重。我国的重大传染病70%～80%在农村。由于无钱看病，有78.6%的农村人口是在家死亡的。我国的卫生资源80%以上投放于城市，其中2/3集中投在大医院。世界卫生组织公布2000年医疗服务报告中披露，在191个国家和地区医疗卫生资源分配公正指数中，中国排188位，是医疗服务最不公平的国家之一。
在财政资金逐年增长的情况下，教育和公共卫生投入增长缓慢，明显属于财政预算上的问题。这方面的经费分布不均，既有主管部门的责任，也有财政部门监管不力的责任。社会舆论总是把农村义务教育和公共卫生经费短缺归咎于财政投入不足。“非典”时期农民工的医疗费最终还是由财政支付，真正需要财政资助的却没有享受到应有福利，这表明财政投入离实际需求差距很大。
3.城乡社会保障失衡，逆向调节。我国的社会保障，不仅城乡差别大，在不同所有制之间、行业之间、公务人员与非公务人员之间，存在着保障内容、保障水平的差别。
我国宪法规定：“中华人民共和国的公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家或社会获得物质救济的权利。”这就是说，受保障的对象是符合条件的公民，而不应有等级身份的差别。保证的主体是国家和社会，国家财政负有不可推卸的责任。
然而在我国，应享受社会保障的弱势群体未得到应有的保障；高收入阶层却享受着很高的社会福利。简言之，不是雪中送炭，而是锦上添花，表现为收入分配的逆向调节。社会保障不公平集中体现在城乡差别上。1991～2001年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%，已达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平，而农村人均社会保障支出只占GDP总量的0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多（见表1）。
表1
1991～2001年中国城乡社会保障资金水平的比较[2]
附图
形成城乡社会保障差距大的原因很多，制度不公平和保障对象的选择不当是主要原因。农村许多贫困户，本应为社会保障的对象，然而他们却得不到应有的社会保障。财政资金真的就那么紧张吗？1990～2001年间我国行政管理费年均增速为29.2%，12年增长7.3倍。而2001年，用于低保的费用只有100亿元，农村人均社会保障支出只有13.2元，比1991年只增长2.6倍。数据对比就清楚显示利益分配明显倾斜于权利消费的一端。2004年我国行政办公开支高达7000亿元[3]。假如这部分“公共支出”用于农村社会保障，农民人均社会保障支出可达800元以上。
4.居民收入差距大，财政调节收入分配乏力。2003年农村人均纯收入2622元，农村人均收入6年共增加500多元；城镇居民家庭人均可支配的收入达8472元，6年间共增长3200元，城乡收入差距在不断扩大。从行业间的平均劳动报酬最高与最低之比可以看出，行业之间的收入差距也呈扩大趋势。2000年同期高低之比为2.62倍，2004年同期达到4.25倍。
贫富差距也在扩大。据对全国5万户城镇居民调查，2004年上半年占调查户数10%的高收入户人均可支配收入为13322元，10%的低收入家庭人均收入仅为1397元，两者收入差距达到9.5倍。反映贫富差距的基尼系数由上世纪80年代初的0.28变为0.45，高于国际公认的预警线0.4。据赵人伟、李实研究，2000年全国总财产分布的基尼系数为0.55[4]。改革开放以来，中国贫困人口从2.5亿减到2900万。目前农村贫困标准是人均年收入在625元以下。若按人均年收入865元的“低收入人口”标准，贫困人口就增加到9000万人，占农村人口的10%。若按联合国每人每天收入或消费不低于一个购买力平价美元的国际贫困标准测算，中国的贫困人口更多。
5.财政管理体制不顺。财政管理体制不顺首先表现为权利与义务没有对应。尽了纳税义务的广大纳税人的财政权利没有从法律上得到保障。体制的设计从政府之间如何划分财权考虑的多，而没有考虑如何划分责任、义务。其次，没有管理成本的限制。在设计财政管理体制中，没有将廉价高效地提供公共产品和公共服务作为管理目标。2004年11月3日发布的中国乡镇发展报告指出，乡镇人员超过正常编制的2～3倍。我国吃财政饭的总人数不断攀升，有明增也有暗增，官民之比已高达1:18[5]。我国的行政成本不但高于欧美发达国家，而且远高于世界平均水平。管理体制的不顺还表现为中央财政与地方财政的收支划分不当上。里昂信贷证券估计中国县乡政府的财政债务约3万亿元，占当年全国GDP的30%左右。被称之为“定时炸弹”财政风险逐步升级[6]。各级财政既有“越位”、“缺位”，收支结构不合的问题，又有上下级之间权责不清、规范失当的问题。
上述问题表明，构建和谐社会，国家财政必须改革。
三、按和谐社会要求改革财政
按构建和谐社会的要求，国家财政要重构财政理论与制度。同时要求政府改革，转变职能和执政理念，提高执政能力，为财政改革创造条件。具体地讲，构建和谐社会的财政应做到：
1.构建以人民为主体的财政理论。财政的基础理论是财权由谁掌握，为谁服务，如何服务。社会主义的财政应由人民当家作主，高效地为人民服务，为公共需要服务。我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权利属于人民”。党的十六大强调“人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求”。国家财政的理论，应以此为依据，确认人民是国家财政的主人，政府是人民的公仆，受委托行使公共职能。政府和国家财政应从人民的根本利益出发，公正、公平、公开、高效地提供国民需要的公共产品和公共服务。财政收入来源于人民，理应由人民当家作主处置。国家主体论、政府主体论，模糊了财政的性质。应抓住构建和谐社会的机遇，重构财政理论。要吸取历史的教训，不能靠公务人员的自觉性去实现公正、公平、廉价、高效地提供公共产品和公共服务，而应通过民主科学的决策程序和完善的法规去实现。因此财政管理理论研究的着力点，不是如何在政府之间划分财权，而是如何规范政府行为。以民主、公开的决策程序和依法行政的思路设计财政管理体制。特别要强调广大纳税人对财政资金运行的管理监督权。还应强调财政部门对政府部门滥用财政资金的制约权力。财权与事权是相互配合、互相制约的关系，不是一方服从另一方的关系。
2.按公平公正原则改革税收体系。构建和谐社会的税收体系，应借鉴外国经验，贯彻国际上通用的国民待遇原则，公平地对待农民、城市居民和外商，建立城乡统一的税制。取消专对农民的农业税，这不应解释为对农民的优惠，而是对不合理税制的纠正。市场经济要求有公平而统一的税收环境，应将城市的税收覆盖广大农村。从事农业生产的纳增值税，绝大多数未达到增值税的起征点，属于不够条件纳税，不等于农户不纳税。在城市打工领薪金的农民，同城里工薪阶层一样，纳所得税。进城经商的农民已经纳了商业税，就不应再交专对农民工的其他税费。进城农民已为城市作了贡献，应享受城市人口的各种待遇。外商在中国享受中国人的税收待遇。应统一内外企业所得税，为企业公平竞争创造条件。还应对收益外溢和成本外溢的生产给予税收调节，凡有利于高新技术进步或公益的，应给予税收优惠；凡造成环境污染或其他损害公益的，应通过税收补偿损失。
构建和谐社会税收体系要提高个人所得税、财产税在税收收入中的比重，通过税收调节城乡居民的收入水平。
我国个人所得税的征收未起到调节收入水平的作用。一方面是税制设计上的问题，例如征税项目过于简单，未能涵盖经济生活中所有的个人收入，扣除额的设计未考虑纳税人的生计、赡养、教育、残疾、社会保险费用等情况。在税负上存在逆向调节的现象。另一方面在征管上存在着多种漏洞。应按公正治税的原则修改个人所得税税法，并改进征管。
遗产税、赠与税、物业税讨论多年而未实施，这不利于对高收入者进行调节。在我国现阶段“灰色”、“黑色”收入大量存在，这些税的作用是其他税种难以替代的。近年来，社会财富向少数人转移，有关资料显示，高收入者负税反而轻，2002年中国总计8.69亿储蓄存款中的50%为不足10%的人所拥有。短期内靠劳动所得，不可能如此巨富，即使是劳动所得，也是社会环境为之提供的，应通过纳税回报社会。
构建和谐社会，必须使城乡居民的最低生活水平得到保障。开征社会保障税可以使这项支出有可靠的来源。发达国家这项税收占整个税收的比重较大。社会保障税按城乡统一的原则设计，收入少的家庭不纳税或少纳税，收入多的家庭多纳税，这不仅符合公平的原则，也符合效益原则。富人多余的闲钱通过社会保障税，用于穷人基本生活需要，边际效益得到提高，还可因此拉动经济增长。此外，还应开征环境保护税、燃油税等。
3.改善财政支出结构和政绩考评体系，让全体社会成员均衡受益。按和谐社会的要求安排财政支出，应做到支出的规模结构合理，体现以民为本，人民的利益高于一切。具体讲，应减少行政经费支出，增加社会保障、义务教育、公共卫生、环境治理等同群众福利相关的支出，并改变城乡配置的不均。历年来联合国评选出的适宜人类生存的国家都是福利水平高的国家。2004年评出的挪威，天气寒冷，阳光稀缺，但社会和谐，福利水平高。我国要借鉴发达国家的经验，按和谐社会的要求，改善和提高社会福利。公共产品和公共服务不能为少数人享受，应让全体社会成员均衡受益。社会福祉的提高有赖于行政经费的精减和政府廉洁、高效、公正，因此，应完善政府官员政绩考评体系。考评不应只看人均GDP和财政收入的增长，主要应看以下几点：(1)行政人员的精减，行政成本的下降，公共产品、公共服务质量的提高；(2)社会福利的增长，包括城乡低收入家庭或人口的社会保障、义务教育、公共卫生、环境治理等支出的增长和公平分布；(3)产业结构和城乡就业结构的改善。(4)精神文明的提高。通过科学的政绩考核指标与官员职务工资的升降挂钩，促进官员改善财政支出结构和经济结构，推进社会的和谐发展。
4.以民主、公开、公正的原则构建财政管理体制。财政管理体制的设计应坚持民主理财的原则，依法行政的原则，权利与义务相对应的原则和权力相互制约的原则。无论是财政的立法、执法、司法、监察，还是上下级之间财政权利义务的配置，都应遵循这些原则。
要真正做到人民当家作主理财，必须摆正政府与人民的关系，建立公仆政府、有限政府、责任政府、绩效政府，随政治体制的改革逐步实现。
理想的和谐社会的财政管理体制只能分步进行，从现实的需要出发，改革的基本思路是：民主决策、政务公开、依法行政、社会监督。全国的财政收支预算由全国人大统一审定。提交讨论的方案应详细列出收支项目的数据并公开，代表依据科学发展观和构建和谐社会的要求审议，充分讨论，全面吸收各方意见，对财政的收支规模、结构安排和在地区与部门之间如何分布提出具体意见，中央作出决定后，各地区各部门仍以民主决策程序，确定责任范围内的预算方案。从中央到基层执行单位，通过民主、公开的决策方式，接受全社会监督。全面推行国库集中收付制度。防止乱收滥支。“设租”、“寻租”、“跑部钱进”。现在，税务局长、交通局长、教育局长、民政局长等贪污滥用财政资金的案件多、数额大，呼唤着政务公开、民主决策、依法行政的财政管理体制迅速出台。
鉴于目前行政体制未改革，应通过全国人民代表大会确定逐年减少行政人员、行政经费的控制指标，分配到各级，作为政绩考核指标之一。
鉴于中央与地方财政权责配置失衡，中央和省级占的份额多，县乡两级供需矛盾大，建议作如下调整，九年义务教育经费由中央、省、地、县三级分担。学生流动性大，学费、教材费由中央财政负担。教师工资由省级财政负担，校舍由县财政负担。城乡社会保障和公共卫生费由中央和省级财政统筹解决。将乡财政并入县财政，通过开征遗产税、赠与税、物业税、环境保护税等，增加县级财政的收入比重，精减公务人员后，县级财政的供需矛盾会得到缓解。
此外，和谐社会财政的构建，还要求公共部门始终坚持以民为本的理念和提高执政能力、协调能力、自我完善的能力和化解矛盾的能力。
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