我国区域经济政策的调整和完善，本文主要内容关键词为：经济政策论文,区域论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
区域经济政策是针对区域特定的问题和任务所采取的特殊政策。建国以来，我国曾作为替代“市场机制”结合区域计划采取区域经济政策取得一定成效，改革开放以来，在投资主体多元化和市场机制充分发挥作用的条件下，区域经济发展中又出现了区际经济发展差距拉大等一些棘手的新情况和新问题，需要及时调整和完善区域经济政策，以适应区域经济发展的新变化和新要求。
一、区域经济政策目标与框架体系
（一）区域经济政策目标
区域经济政策的总目标是追求经济增长效率和社会经济公平最大化。所谓追求经济增长效率目标，就是在宏观的国民经济发展过程中，通过有效的资源配置和生产空间布局，取得最佳的投资效益，区域经济的高速增长，从而增强整个国民经济的实力。所谓追求社会经济公平目标，就是在宏观的国民经济发展过程中，通过采取各种经济的手段、工具，逐步缩小区际间经济发展差异，取得最大的社会经济公平，实现区际经济相对均衡发展，促进全社会的和谐与稳定。
区域经济政策的效率和公平两个基本目标是一个矛盾的统一体，因而探寻区域经济发展中效率和公平的统一，谋求经济既高效率的增长又做到社会经济的相对公平就成了制定区域经济政策的关键。
区际之间存在一定的经济发展差异才能体现区域经济增长效率，但是经济发展差异过大，又不利于实现社会经济公平，因而只有经济发展差异限定于一定的范围内，才有可能同时实现经济增长效率和社会经济公平双重目标。实践证明，这个“差异的适度范围”其上限应以不影响区域经济增长和整个国民经济发展为界线，其下限应以该区域的人们可能承受并不至于发生民族的或社会的问题为界线。如果超过不限，虽然区域经济高速度增长，整个国民经济快速发展，但区域经济发展带来的区际差异过大使人们难以接受，那么，经济增长的高效率可能被社会经济的不公平所引起政治社会震荡相抵消。另一方面，如果低于下限，区际间发展差异过小，政治社会问题虽说不会发生，但区际间则会产生平均主义，丧失掉区域经济发展动力，以致还会影响整个国民经济的发展。因此，适应区域经济成长阶段确定“差异的适度范围”，对于实现区域经济发展的双重目标显得十分必要。
（二）区域经济政策框架体系
明确了区域经济政策目标，选定了区域经济政策战略后，还要匹配区域经济政策手段。区域经济政策手段内容比较多，它是一个比较完整的政策体系。这一政策体系包括区域经济布局政策，区域经济发展政策，区域经济组织政策和区域经济调控政策4部分。
1、区域经济布局政策
区域经济布局政策是指国家调节或控制各地区的资源配置和生产力布局的方式和手段，以促进区域生产力布局的合理化。一般说来，社会主义国家的区域经济布局政策，主要表现为国家对区域的投资。国家的投资在各区域之间的分配对区域经济的发展影响极大。国家投资主要从两个方面影响全国的经济布局：一是由国家投资加强基础设施建设，诸如解决交通运输、邮电通讯、供电、供水、住宅等方面问题，改善地区投资环境，为工业化、城市化创造必要的条件；二是根据国家的产业政策在一些重点区域建设和布局一批工业企业，以谋求区域经济增长和区际经济相对均衡发展。
2、区域经济发展政策
区域经济发展政策包括区域产业政策和区域补偿政策两部分。
区域产业政策是指由国家根据区域分工和整个国民经济发展的需要所采取的调节和控制产业的空间结构配置的方式和手段。其目的是根据区际经济差异和区域经济优势，确定主导专业化部门，形成不同区域的产业特色，并使区际之间产业分工明确，产业结构有机耦合。其内容主要包括3个方面：一是全国区域产业分工应规划一个大体轮廓， 使各产业在区域空间布局合理化；二是确定区域产业发展的方向、重点、规模，以及结构配置，并有利于区域经济优势的发展和产业结构转换高级化；三是根据区域经济成长阶段，选定区域产业结构的发展模式，以保证区域产业结构的先进性。
区域补偿政策是针对不同的问题区域国家所采取的支持性政策手段。比如国家通过援助方式支持“老、少、边、穷”地区和经济不发达地区的经济发展，以此调整区际之间的经济利益。
3、区域经济组织政策
区域经济组织政策是国家为协调区际经济关系和经济利益所采取的方式和手段。其目的是建立全国区际经济分工体系，实施国家的产业政策，建立区际经济发展新秩序，促进区域经济高速增长和协调发展。
区域经济组织政策包括3方面：一是建立区际经济传递机制。 主要是推动区域产业流动和转移，区际间和区域内产业结构不断更新、调整和转换，从而推动区域产业发展和区域产业结构高级化，提高结构效益，促进区域经济增长。二是培育区域市场体系。区域市场体系是建立在区际经济分工和区际贸易竞争基础上的。通过规范市场和区际之间公平的适度的竞争，促进区际之间要素流动，提高市场的组织程度，形成区域市场体系，建立区际经济良好的秩序。三是组织区际间要素流动。在市场经济条件下，由于市场机制的作用，生产要素一般是向效益好、投资回报率高的区域流动。为了使区际间要素流动合理化，不致因为要素向发达地区流动，使区际经济发展差异拉大，应由政府采取一些必要经济政策手段加以调节和控制。
4、区域经济调控政策
区域经济调控政策，是政府为了协调区际经济关系，建立区际经济新秩序，对区域经济运行过程和机制所采取的调节和控制方式或手段。它分为中央调控政策和地方调控政策两级。中央调控的目标是国民经济的发展、经济总量和结构的平衡、区际经济关系协调等。地方调控目标是地方经济的发展，地方市场的发展和稳定，产业结构的调整和优化等。
区域经济调控政策，主要是指中央对地区的调控。主要包括中央对地区的计划调控、对地区的投资调控、对地区的财政调控、对地区的金融调控等。
二、区域经济政策实施中面临的矛盾和问题
改革开放以来，我国的区域经济政策在实践中得到了不断完善和发展，但也面临一些新的矛盾和问题。
（一）区域经济发展中出现的矛盾和问题
1、区际之间经济发展差异拉大
区际之间经济发展差异拉大问题表现在各个方面，诸如东、中、西部地区之间，一般地区与贫困地区和民族地区之间、乡村地区之间、以及资源省区和加工省区之间，发展差距都有明显扩大的趋势。其中，尤以东、中西部地区之间差异扩大令人关注。
区域经济政策向东部沿海过度倾斜产生了两方面后果：一是区域经济发展不平衡，区际之间经济差异拉大，人们的社会心理难以承受，不利于社会稳定和民族团结，不利于在稳定中求发展；二是长期以来形成的区际经济关系和产业关联受到损害，不利于形成区域产业特色和区际分工格局，也不利于提高宏观经济效益。
2、地区产业结构严重趋同
我国是一个发展中的大国，各地区经济发展极不平衡，区际经济发展要素差异很大。本来区际经济发展要素的差异和地区经济发展不平衡，有利于各地区发挥优势，形成各具特色的产业结构。但由于地方政策出于经济主体的动机和利益冲动，争相发展有利于本地区的产业，从而导致了地区产业结构趋同的后果。一方面它们发展本地区短缺产业，如资源省区发展一般性的加工工业，加工省区发展原材料等基础工业；另一方面各地争相发展价高利大的加工产业，如附加值高的耐用消费品。这就使地区产业结构同构化程度日益加剧。
3、区际经济关系紧张，经济秩序紊乱
伴随地方自主权扩大和“财政分灶”吃饭，一方面区际经济摩擦日益增多，农副产品和原材料的争夺战日益加剧；另一方面地区间贸易壁垒、市场分割又进一步抬头，阻碍了商品和要素的正常流动，扰乱了经济的正常秩序和市场发育。主要表现在商品销售排外，资源强调就地加工，生产布局区内配套，资金流向流入不流出。
4、老工业基地出现萎缩，发展后劲严重不足
改革开放以来，上海、天津、辽宁等一些老工业基地虽然也地处东部沿海地区，其区位条件和外部环境都是不错的，但与东南沿海新兴工业化地区相比，却表现出萎缩增长不景气。老工业基地出现萎缩现象原因有多方面，但最重要还是它们正处经济成熟期，即将走向衰退期。它们建成于50、60年代，传统产业所占比重大，加上现有企业的技术改造和产业结构转换重视不够，致使出现产业、企业、产品老化，亟待更新、改造与重构。
（二）区域经济存在矛盾和问题的原因
我国区域经济存在上述矛盾和问题，究其原因有多方面因素。这里，仅就区域经济政策方面的原因进行检讨。
1、区域经济政策过度倾斜
进入本世纪80年代以来，我国的区域经济政策过度倾斜，致使东部沿海地区经济高速增长，中西部内地经济发展滞后，区际之间经济发展严重不协调。区域经济政策的过度倾斜主要反映在两个方面：一是国家投资向东部沿海过度倾斜，中西部内地投资急剧减少。其结果，严重影响了长期以来靠国家投入的资源省区的经济增长，也影响到加工省区对资源的有效供给。二是国家给沿海少数地区的优惠政策过多。虽然从对外开放来说给优惠政策是必要的，但有的地区享受优惠政策，而有的地区不享受优惠政策，这样就使各地不是在公平的外部条件下开展竞争，而是有人为的因素加剧了区际经济发展差异。三是地区产业政策上缺乏产业差别。国家给予东部沿海地区的优惠政策，在产业上没有体现出产业差别，既不利东部沿海地区产业结构的转换、升级，也不利于中西部地区吸纳、接收来自东部沿海的传统产业转移。
2、宏观经济分级调控体系不健全不完善
改革开放以来，中央把部分权力下放给地方，实行分权是必要的，但在分权过程中，一个明显缺陷就是中央、地方、企业间的权力划分缺乏明确的界定。在地方利益的驱动下，形成了地方政府权力“错位”、“膨胀”而又无约束的状况，从而导致了“诸侯经济”，中央和地方关系、地区之间关系的紊乱。
3、区域经济政策手段相互不协调、不配套
进入80年代以来，我国出现的“诸侯经济”行为，区际经济关系紧张，其根源之一是在于国家的区域经济政策不协调、不配套、不规范。比如地区承包，“分灶吃饭”政策相继实施，中央对地方政府的政绩考核只重产值、税收、利润等少数几个指标，客观上强化了地方政府的利益机制。再如，在垂直式区域分工格局下，价格体系的扭曲，导致资源省区与加工省区经济利益扭曲。还如，东部沿海一些地区在投资、财政、税收、外汇留成等方面享有过多的优惠政策，而中西部内陆地区则享受不到，造成区际经济发展不公平竞争。面对国家的区域经济政策不协调、不配套、不规范、不公正，有相当大的自主权的地方政府必然作出种种反应，以致采取“上有政策、下有对策”应付中央。
三、区域经济政策的调整和完善
鉴于我国区域经济政策存在严重缺陷，根据党的十四届五中全会提出的促进地区经济协调发展方针，区域经济政策面对21世纪应按照以下方向进行调整和完善。
1、产业政策和区域政策相结合
产业政策和区域政策都是国家调控宏观经济的手段，两者不可互相取代，但可以相互结合。把产业政策和区域政策结合起来，实行双重调控，有利于产业政策区域化，区域政策产业化，形成产业发展和地区发展的协调机制，促进地区产业结构优化配置，区际经济合理分工，协调发展。
产业政策区域化，区域政策产业化是产业政策和区域政策相结合的最有效的形式。“产业政策区域化，是指制定产业政策必须充分考虑发挥地区优势和地区合理分工，避免条短失衡和二元经济。地区政策产业化，是指制定区域政策必须充分考虑产业专业化、高度化和避免重复建设和地区壁垒。”〔1〕产业政策是国家从全局出发， 明确产业发展方向，规定当前和今后一个时期支持和限制的产业重点。但仅有产业政策还不够，因为它不能解决各产业在各地的空间配置和布局问题。有鉴于此还需要把产业政策区域化，使其发挥出应有作用。区域经济政策是确定区域发展重点以及规定各类特定地区的政策，但仅有区域经济政策还不够，因为它不能解决各类地区所要发展的重点产业，以及在选择主导产业后而形成的产业结构。为此，还需要产业政策区域化，根据不同类型区区情，制定相应的区域产业政策，确定主导产业，形成有特色的产业结构，使区域的比较优势得到充分发挥，在带动区域经济发展的同时，也促进区域经济协调发展。
2、区域经济政策手段“一揽子”，综合治理问题区域
目前，我国区域经济发展中出现的问题区域已引起社会的关注，它不仅日益突出，而且十分复杂。采取某一单项区域经济政策手段只能局部的解决某方面的问题，而不是解决全部问题，实现区域经济发展中效率与公平的协调，因此很有必要采取“一揽子”政策手段，对问题区域进行综合治理。
区域经济政策手段很多，包括布局政策、发展政策、组织政策和调控政策等，应该根据区域问题的需要，把各种政策手段有机结合起来。
每一种区域经济政策手段都有其特定的作用，应该根据问题区域需要，首先采取主要政策手段并把它们的作用充分发挥出来，然后再根据不同需要进行有机结合。比如，在区域经济布局政策方面要按照适度倾斜、协调发展的原则，合理确定国家投资的地区分配比例；在地区产业政策方面，要按照合理分工，发挥优势的原则，逐步形成有特色地区产业结构，并通过制定产业政策地区实施办法，促进地区产业结构合理化、高效化；在区域经济组织政策方面，培育区域市场，促进要素流动，发展企业集团，制定综合经济区规划，指导区域经济一体化发展，推动区际经济协调发展；在区域经济调控政策方面，按照统一规范和分级调控的原则，确定中央、地区、企业权力的合理界线，制定地区经济活动和运行规则，使各地区经济活动主体特别是地方政府的行为规范化，同时，根据不同类型区域的经济活动实行分区调控。以上这些政策手段，可分为直接手段和间接手段，这两者可以结合起来运用，协调区际利益关系。但应该从目前的以直接手段为主、间接手段为辅向未来的间接手段为主、直接手段为辅转变。
3、设立国家区域共同发展基金，对问题区域实行支持性政策
区域共同发展基金本着中央和地方按比例共同负担的原则进行筹措，并把现有的贫困地区开发基金、民族地区发展基金，以及各种支持落后地区的发展资金加进来，一起使用。资金的使用在国家分配给各省区市的额度内按具体项目安排使用。主要用于以下问题区域：一是基础设施薄弱地区；二是产业结构落后的传统农业地区；三是区域经济成长趋向衰退期的老工业基地；四是文化教育落后、劳动者素质差的地区；五是污染严重，需要环境保护的地区；六是待脱贫的贫困地区。
为了使用好区域共同发展基金，以其发挥出效能，应相应的设立国家区域协调委员会，主要职责确定国家的经济开发的重点区域，制定这些区域的发展规划，管理和分配使用区域共同发展基金，并协调区际经济利益关系。
注释：
〔1〕徐国弟主编：《我国地区经济协调发展研究》， 改革出版社，1996年1月，第74～75页。