中外地方政府经济调控机制比较，本文主要内容关键词为：地方政府论文,中外论文,机制论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着改革的逐步深入，我国经济体制正向社会主义市场经济体制的方向发展，中央集权式经济调控机制随之相对弱化，各级地方政府在经济调控中的地位和作用则日益突出。然而，近年来，我国经济运行中出现的一系列问题，如固定资产投资规模过度膨胀，流动资金短缺；农业及基础设施等方面的投入仍显不足；假冒伪劣产品充斥市场；亏损及库存增加；非正当竞争手段盛行及结算资金周转不畅等，无一不与地方政府的经济调控机制有关，有些甚至是这种调控机制的作用结果。显然，建立合理的市场经济体制需要规范和合理的地方政府行为，但人所共知，目前我国的实际情况还差之甚远。为此，笔者拟对我国及发达市场经济国家地方政府的经济调控机制进行比较分析，希望由此获得有益的启示，以对建立与市场经济体制相适应的合理的地方政府经济调控机制有所俾益。
一、中外地方政府经济调控机制差异分析
在发达市场经济国家，地方政府经济调控的主体地位仅具有公众所认可的相对权威性，且其作用范围和力度都是十分有限的。这种有限性具体体现在：（1），地方政府作为经济调控主体并不具有唯一性。此类国家的地方政府只是经济调控体系中的一个子系统，其经济调控机制也只是作用于经济活动的某些方面，在多层次、多系统构成的经济调控主体体系中扮演着服务者、调能人和终裁人的角色。如在美国，有四大组织体系对地方经济起调控作用，它们分别是企业团体、社会团体、宗教团体和地方政府，而地方政府的调控力量和调控作用是最弱的（仅以提供法律咨询，仲裁等为主要手段），调控范围也是较小的。（2）近十几年来，尽管此类国家地方政府的某些基本经济调控权有增强和扩大之趋势，如地方政府产品品质标准制订，环境保护执法等方面的权力不断有所增强：但它们的另一些基本的经济调控权，如行业保护，劳资关系协调处理等权力则不断弱化，这种根据地方经济发展规律及各利益主体要求而产生的增、减变化，也说明了其调控主体地位和作用的有限性。
必须指出，这种调控主体地位和作用的有限性是由地方政府经济调控权力的获得方式，更确切地说，是由权力让渡的特殊方式造成的。经济调控权决定于经济权力，而经济权力则属于作为资产所有者的各利益主体。在私人投资为主的发达市场经济国家，地方政府虽然某些时期倾向于采取较多直接干预的政策，但由于财力有限，故其很难成为经济活动中的重要投资者和重要利益主体。如在美国，1985年扣除军费因素后，其全部财政支出仅占GNP的18.4%，而州、地两级地方投资性支出仅约占全部财政支出的9%；在联邦德国，1987年设备和建筑投资总计约388.3马克，其中国家政府投资47.6亿马克，仅占总数的12.3%，而地方政府投资又只占政府投资的36%。可见，地方政府凭借其资产所有者身份获得的经济权力是十分有限的。因此地方政府的经济调控权主要来自于各利益主体的让渡。
然而，各经济利益主体对地方政府的经济调控权力的让渡是不完全的。因为，尽管由于市场经济规律的客观要求，使具有独立面公正利益地位的地方政府掌握了市场经济中的部分协调权及最终裁判权，但在这些国家里，政府，特别是地方政府制度的建设深受古罗马法律思想中“政府契约论”的影响，故往往将地方政府看成是由公众以契约（法律）形式被授予权力的公众事务代表，其权限均由法律予以明确的限制，并不能随意扩大。另外，这些国家地方政府大多享有不同程度的自治权，除公众让渡的权力外，很少得到中央政府授予的更具权威性和强制力的权力。因此，地方政府调控经济的权力是有限的，其调控的主体地位也不是唯一的，在发达市场经济国家，社会经济活动的自我调控机制的发育已较为成熟，各利益主体除对地方政府进行权力让渡外，还组成了各种社会经济组织，形成了介于地方政府经济调控机制和市场调节机制之间较完善的社会组织调控机制。如日本的多种行业团体和综合团体，瑞典的工业联合会等行业团体和综合性团体，瑞典的工业联合会等行业协会组织及雇主联合会和工会联合会，德国众多的行业内、行业间和阶层性民间经济组织，以及对社会经济活动有至关重要影响的美国银行组织等等。这些组织不仅能协调行业之间、产业之间、地区之间和劳资之间等方面的关系，而且能协调地方政府与企业、个人之间的关系，改变地方政府经济调控的目标和内容，使地方政府调控经济活动时必须考虑它们的要求，表现出对地方政府经济调控机制的反作用。
然而，与之截然不同的是，我国地方政府作为地方经济调控主体的地位和作用则具有唯一性和绝对的权威性。这是因为，其一，在公有制占主导地位的我国，地方政府是地方经济投资的一支重要力量，有时甚至是居垄断地位的力量。地方政府作为地方国有资产的所有者代表可直接取得居统治地位的经济权力，因此它无可争议地享有经济调控权；其二，我国以生产力发展要求国家具有经济管理职能为理论依据，强化了国家政府对经济活动的调控权，特别是在中央集权式的计划经济时期，强化了中央政府至高无上的经济调控权。又由于我国实行的是单一制的国家结构，因此地方政府也常常因得到中央政府的简政放权，而享有经济调控的权威性和强制力。第三，我国尚处于向市场经济体制的过渡阶段，计划经济的传统使社会和企业都极端缺乏自我调控的意识和能力，所以由企业组成的社会经济调控体系基本上还是空白。因此，我国地方政府的经济调控权既无其他经济利益主体经济权力的约束，也无政府体系之外其他调控团体的分享，与发达市场经济国家相比，其调控主体的地位和作用确实存着极强的唯一性和绝对权威性。
在发达市场经济国家，地方政府经济调控的作用对象主要是市场中的经营实体——企业。就利益关系来看，企业在经济利益上与地方政府是相互分离的。首先，在以私有制为基础的发达市场经济国家，尽管地方政府就本质而言依然是私人资本的代表，但它并非特定的个别或部分私人资本的代表。因此，任何具体的私人企业都在经济利益上独立于地方政府；其次，就地方国有企业与地方政府的利益关系看，地方政府也是外在于企业的。因为，在地方国有企业中，虽然垄断性企业因大多从事基础性产业和服务性产业，从而可能具有特殊的法律地位，但它们在市场上往往并不单纯以盈利为目的，因此，在经济调控机制中，它们更多地是被作为地方政府调控经济的手段而不是作为调控对象。至于地方国有企业中从事一般工商业的竞争性企业，则大多亦只享有与其他私人资本企业平等的法律地位，它们自主经营、自负盈亏，其经济利益必然经过必要的法律环节才能转化为地方政府利益，同时，在与私人企业的竞争中也将优胜劣汰。因此，它们同样在经济利益上与地方政府相分离。可见，发达市场经济国家地方政府除相对于中央政府和其他地域而言代表地方经济利益外，无论在形式上，还是在实质上均非经济实体，不享有市场主体地位，而作为调控对象的企业则因此在经济调控中享有较公平的竞争权力。
但在我国，情况则与之完全不同。这种不同主要表现为地方政府经济调控机制中调控对象与控调主体形成了利益统一体。在我国，地方经济调控的主要对象亦是企业，但在公有制企业占主导地位的情况下，一没有独立的国有资产管理机构，二没有明确的地方政府与国有企业的法律关系，因此，尽管经济体制改革中一再提出政企分开，地方政府及所属职能部门仍以资产所有者身份参与具体的企业经营和市场活动，如参与企业投资决策，干预企业的人事安排和佣工权力等，从而实质上成为市场中的经营实体，这样就产生了颇具特点的地方政府经济调控机制——调控者与被调控者合二为一，形成事实上的自我调控，与自我决策调整无异。而从调控对象看公有制企业与非公有制企业的地位则大不相同，于是地方政府的经济调控遂丧失了至关重要的公正性和客观性。
任何地方政府经济调控机制所运用的经济调控手段主要均为以下三种：行政手段、经济手段和法律手段。但不同类型的地方政府经济调控机制对三种手段的具体运用方式则大不相同。
在发达市场经济国家，地方政府偏重于运用法律、经济等调控手段，行政手段则运用的非常少，范围也非常窄。其手段运用的顺序为法律，经济、行政，表现出较强的规范性和间接性。发达市场经济国家之所以如此，则首先是由其经济调控机制的权力基础所决定的。由于地方政府作为经济调控主体，其调控权主要来自于各利益主体的权力让渡，因此就总体而言，地方政府对各利益主体经济行为的行政管理权必然十分有限。但从另一角度来看，地方政府又凭借其特殊的（独立的）利益地位获得了所有经济调控权中最具强制性的权力——司法权。因而使其可以运用法律手段对经济行为明确指出什么可做，什么不可做，从而进行强制性的干预，使法律手段成为地方政府经济调控中最有力的武器。不过，法律手段的实施范围和运作程序通常会受到严格的界定和约束，所以，法律手段是把双刃剑，在约束各利益主体经济行为的同时，也严格规范着地方政府的经济调控行为。而对法律调控范围以外的经济行为，发达市场经济国家的地方政府则大多只能利用经济政策，如增减税收、提供较好的生产条件等予以间接影响。此外，再对少数事关国家安全、社会稳定以及社会整体利益的经济行为进行一定程度的行政调控，（如美国州政府对矿井等场所工作环境的特别监督管理，对公用事业的废弃及最低服务标准所作的规定及对专门职业所作的资格管理等）。其次，发达市场经济国家地方政府多采用间接性调控手段也是由其调控的目的所决定的。发达市场经济国家地方经济调控的目的主要是调节各利益主体的经济行为使市场机制充分发挥积极作用，促进经济的稳定增长。这些国家地方政府的调控目的不是个别具体企业的经营业务，而是本地区经济的整体协调、稳定发展，如调控经济利益的获得方式和途径，以适应社会发展的要求；调控地区产业结构，以保证地区经济的长期稳定发展等等。这其中，就保障市场机制的作用来说就必须制订各利益主体共同遵守的市场规则，就保障社会利益而言，就必须强化某些全社会共同利益至高无尚的地位，因此在这些强制性、规范化调控目的的实现中必然运用对之最有效的法律手段。而就维持地区经济长期、稳定发展来看，由于个人投资权不可侵犯，因此地方政府无权进行直接的总量调控，而只能采取经济改革手段，通过对各投资主体经济利益的间接调节，循结构调控的途径达到经济调控目的。
反观我国，地方政府对经济调控手段的运用则是以行政手段为主，并辅之以经济的法律的手段，因而具有较强的直接性特点。之所以如此，则主要是因为：（1）从权力基础看，地方政府一方面作为多方面国有资产所有者的代表对其所属的占主导地位的地方国有企业具有毋庸置疑的行政管理权，另一方面又得到中央政府这一来自行政体系的授权，再加上行政手段较经济手段更能直接了当地体现地方政府的意愿，而法制的不健全，又使经济调控无法可依，有法难依，因此，地方政府对行政手段的偏好是不难理解的；（2）从调控目的看，由于我国地方政府与企业利益统一，因而至今仍承担着许多企业经营责任，所以经济调控的目的往往主要是所属企业的经营业绩。正因为如此，地方政府常运用其行政管理权，对所属企业在诸如佣工人数，资金筹集和运用方式，工资水平，甚至产品的市场竞争策略等进行直接干预，并因此更难摆脱企业行政事务的纠缠，甚至进一步强化了其行政手段的运用要求。
我国与发达市场经济国家地方政府的经济调控机制由于调控主体、客体（对象）以及调控手段的不同，亦形成了调控结果的重大差异。
首先，由于我国地方政府是唯一且是有绝对权威性的调控主体，因而其经济调控具有很强的刚性。于是具体实施调控时往往表现出简单化、无差别和少层次的问题，结果极易产生调控的偏颇和“一刀切”等消极现象。而发达市场经济国家的地方政府由于其调控主体地位仅是“有限的相对权威”，故在具体实施调控时就必须广泛利用与社会团体等其他经济调控主体的相辅相成关系，相互监督、相互补充，结果是既能最大限度地发挥各利益集团的自我调节能力，也有效地减少了政府调控机制可能造成的失误及损失。
第二，由于我国地方政府与国有企业实际上形成了利益统一体，这种主、客体合一的调控机制必然产生一系列消极的结果。其一，地方政府应负的调控职能难以到位。如地方政府实行经济调控必须制止企业的不当得利行为，但在双方利益合一的情况下，则此种调控势必演变成地方政府对自身利益的取缔，这在实践中自然是难以实行的，可见没有相互独立的经济调控主、客体关系，则当调控主体与利益主体的双重身份产生矛盾时，必然造成利益主体职能对经济调控职能的冲击和制约。其二，地方政府与企业利益相结合，使经济活动中的权力经营更为突出，并直接影响市场体系的建设和市场机制作用的发挥，因而与完善市场经济的初衷背道而驰。在上述情况下，对许多企业及利益集团而言，与其在市场上竞争，不如与政府有关机构搞好关系，利用地方政府的行政干预权和司法干预权来获得利益，虽然，这种消极影响不但不利于市场经济的发展，而且极可能成为滋生经济腐败和政治腐败的温床。其三，地方政府与企业的利益相结合，极易使经济调控异化为保护落后，抑制先进的手段。地方政府调控经济的主要目的之一是激励人们以最小的耗费创造最大的价值，从而进一步优化资源配置和资源利用结构。然而，当地方政府与企业的利益相结合时，地方政府的经济调控就异化为以地方经济利益为中心的地方封锁和地方保护主义手段。近几年来，投资规模和结构的失衡，行政性贸易壁垒的增强及非正常甚至违法犯罪性竞争手段的盛行，都是这一异化的地方政府经济调控机制的作用结果。反之，发达市场经济国家地方政府因其利益并不与具体的某个（或某些）企业相关，因而能做为各利益主体（包括社会利益主体）的总代表，为协调各经济利益主体的竞争行为及维护社会利益主体的合法权益而行使调控权。加之这种调控权多以较公正和规范性的法律手段加以实施，因而可以参与本地区经济活动的各类企业都能在大致平等的条件下开展竞争，从而使本地区经济得到较为健康的发展。
第三，在调控手段方面，我国的以行政调控为主的调控方式，虽然具有快速、强力、高效等优点，但其弊端也是十分突出的。其一，在行政手段为主的方式下，当发生经济波动时，均由中央向地方下达治理整顿的行政指令，这往往使地方政府很难根据本地区经济发展的具体情况判断调整的必要性和选择合理对策，而只能被动地接受指令。这样调控中的主观随意性因素增多，使经济调控具有较高的不确定性，无论地方政府还是企业均难以把握调控的力度和范围，易造成调控的偏差，使经济更难稳定。其二，长期采用行政手段为主的调控方式，大大减弱了经济调控手段的影响力，形成了对行政手段的过度依赖。如目前我国许多企业对经济手段的调控信号反应迟钝，甚至有拒绝现象，表现为放弃经济机会而苦等行政干预，因而使我国市场经济体制的建立更加困难和滞后。而发达市场经济国家以法律手段为主的调控方式，在调控力度和范围上均较为规范，而经济手段的运用虽不具有强制性，但更为灵活，更为符合经济活动的特点和经济规律的要求，且不破坏市场法制，不打断原有经济活动的发展进程，因此使地方经济调控既有较强的可控性，又具有较好的协调性。
由以上诸方面差异，我们不难看出，我国目前地方政府经济调控机制与市场经济体制要求有巨大差距，因此我们应以发达市场经济国家地方政府经济调控机制为鉴，加快我国市场经济体制的建设。
二、启示与借鉴
（一）政企分开，强化政府的独立调控地位
经济调控机制中，调控的主、客体分离是调控机制发挥其作用的基础。而在我国，尽管城市经济体制改革之初就提出了政企分开的问题，但由于财税制度，社会保障体系建设等多方面因素影响，时至今日仍未有实质性突破。如今，社会主义市场经济体制建设的任务已摆在我们面前，因此，政企分开已到了非进行不可的时候了。只有政企真正分开，才能使地方政府摆脱企业经营者身份的干扰和企业具体经济事务的影响，专心致力于做好政府该做的事，做企业做不了的事，使地方政府经济调控机制成为真正调节经济发展方向和各方经济、社会利益的调控机制，而不是企业经营机制；也只有政企真正分开，才能使企业摆脱政府的过多干预，建立起自我发展、自我约束的企业行为机制，使企业成为真正自主经营、自负盈亏，讲求效益的经营实体。然而要做到这一点，一是要彻底改变现有的地方政府机构设置，或完全撤消各行政主管局及行政性公司，代之以一个小而精的综合性经济管理部门，通过机构撤消来减少政府的企业经营职能；或按《公司法》的要求实行机构转换，使之成为名副其实的经营实体，避免出现“一个班子，二块牌子”这种自相矛盾的现象。二是把经济调控的着眼点从只讲总量控制不讲结构控制逐步转为重点加强结构控制兼顾总量控制，从减少或转变调控内容将地方政府与企业相分离。
（二）健全法律，规范政府调控行为
地方政府调控经济，必然希望企业能接受调控指导，对政府的经济调控行为做出积极的响应从而达到调控目的。然而要做到这一点，首先应该使地方政府的经济调控行为更加明确和规范，使企业能更好地理解政府经济调控的目的和要求。那么，如何提高地方政府经济调控的透明度和规范化程度呢？健全法律是唯一出路，用法律来规范政府与企业的关系，用法律来约束政府自身的经济调控行为，使地方政府经济调控机制更加稳定、更加有效。目前，我国地方政府调控行为法律规范上最突出的问题是有法不依，有法难依。现实表明，从企业破产法的提出到企业法实施和国营企业转换经营机制条例的颁布，这些法规并未得到真正执行，其原因，一是经济活动中“人治”仍然的重于“法治”；二是法律本身有缺陷，司法较困难，如只规定不许做什么，但不明确一旦违犯会有什么措施制裁。因此，当前我们更需要抓法制建设，使地方政府经济调控的力度、范围、对象等更加明确。
（三）有机调控，培育多元化调控体系
经济调控并非越强硬越好。正相反，一般情况下不从整体上扰乱原有经济活动秩序、不破坏市场规则，不强迫调控对象改变自己经济活动内容的调控更容易被接受，更有长效。长期以来，我国单一的刚性的行政调控体系多采用急控、强控的措施，似乎每一次经济调控都能在较短的时间内达到某些具体的调控目标（如物价水平等），然而这种硬性调控不仅治标不治本，而且常常破坏经济的正常运行，并引起企业的强烈抵触情绪，结果强化了行政调控手段的作用，也必须使此次经济调控成为一次经济波动和采用更强制性的经济调控手段的诱因。在此，我们应借鉴发达市场经济国家的经验，从多元化调控体系的建设入手，改变目前的经济调控格局。首先应着力培育由企业等利益主体组成的透明度高、协商余地大的社会团体调控体系，使经济调控产生经常微调和多方利益妥协达成共识的灵活性调控机制。其次，减少地方政府经济调控机制的调控范围，赋予社会团体调控体系以更多的民间仲裁权，使政府经济调控能集中用于事实国家安全、社会整体利益和经济运行基本秩序的内容。