美国政府问责体系的结构功能及其经验借鉴，本文主要内容关键词为：美国政府论文,体系论文,结构论文,经验论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
政府问责制是西方国家民主政治、宪政体制的产物，体现的是责任政府的原则。国外关于政府问责制的研究，从思想渊源上看，早在古希腊和古罗马时期，智者就在实践中探索如何防止权力的滥用。到了近代，洛克、孟德斯鸠、卢梭等思想家从理论上阐释了问责思想。自启蒙运动、资产阶级革命以来，科学的理论与合理的运行制度逐步形成。而在我国，虽然早在1954年宪法中就有关于问责的相关规定，但实际上，直到2003年北京市市长和卫生部部长引咎辞职，相关研究才得以逐步展开。
目前，政府问责是世界各国普遍关注的问题。诚如欧文·休斯所说：“任何政府都需要建立一套责任机制。这样才能在社会广泛的支持下进行运作。对任何主张民主的社会来讲，责任机制都是基本因素。”也就是说，“要成为民主社会，就需要有一套适宜的责任机制”。西方国家以自身政治制度为依托，建立了各自的政府问责制度，以监督政府及其工作人员依法、合理行使权力。其中，美国的政府问责体系较为成熟。在美国，根据三权分立的原则，总统的某些权力(如向其他国家宣战)受国会限制，国会的立法权也受总统否决权的制约。总统不向国会负责，国会不能对总统实行倒阁权，总统也不能解散国会。当总统有违宪行为时，国会可对总统提出弹劾。法院独立行使司法权。本文以美国政府问责的制度设计及运行为考察重点，探讨其对我国健全政府问责体系的经验借鉴。
二、美国政府问责体系及运行
(一)国会问责
按照三权分立的原则，美国国会具有监督和制约行政机关的职能和权力。美国国会主要通过宪法所赋予的弹劾权、调查权等发挥其问责功能。
美国总统由选民选举产生，对选民负责。为防止总统滥用权力，需要设计针对总统的弹劾制度。宪法规定，参议院负责审理弹劾案，联邦最高法院首席法官担任主席。
在弹劾程序中，众议院作为起诉人，依据应予弹劾的指控提起诉讼；参议院充当弹劾法庭，依据弹劾指控条款对官员进行审讯。换言之，众议院担负着检察官的角色，参议院则发挥着相当于陪审团的功能。当然，弹劾仅仅意味着起诉，被弹劾并不等同于被免职；只有经参议院审理定罪后，才能被免职。具体而言，众议院司法委员会审阅指控证据材料，以确定是否启动正式弹劾调查。如通过决议，司法委员会将向众议院动议正式弹劾调查。众议院批准启动弹劾程序的议案后，授权司法委员会进行正式弹劾调查。调查结束，司法委员会如通过正式弹劾条款，由全体会议进行辩论并表决，如超过1/2的议员赞成弹劾，该议案即呈参议院。参议院司法委员会负责搜集证据，为审理弹劾案做准备。联邦最高法院首席法官主持审理过程，100名参议员为弹劾法庭的法官。在控辩双方盘问证人及辩论结束后，如果有2/3以上参议员认为“有罪”，总统即被弹劾，由副总统接任总统，被弹劾者将终身不得担任任何公职。如果犯有刑事罪行，在其恢复普通平民身份后，由普通法院依法审理。如被认定“无罪”，总统可继续完成其任期。
美国国会的调查权并非宪法明文规定的权力，而是由立法权引申出来的权力。议员通过行使调查权，可以搜集事实资料，以便立法。国会主要通过各种常设委员会(参议院设有18个常设委员会，众议院设有23个常设委员会)、出于专门目的设立的特别委员会和参众两院的联合委员会行使调查权。为加强对联邦政府的监督，众议院23个常设委员会内部均设立一个监察小组，专司监督与其相对应的政府部门及其官员。各委员会往往通过举行调查听证会的方式开展调查。国会举行的调查听证会大多是公开的，并通过新闻媒体向外界报道，旨在向公众公开调查结果，取得公众对其调查的关注与支持。
(二)司法问责
美国司法机关对行政机关的问责，是指法院按照法律规定对管辖范围内的政府机关及其公务人员的违法失职行为进行的审查、调查及责任追究。美国司法机关对政府的问责由普通法院负责，普通法院主要通过司法审查权对行政机关进行问责。司法问责主要是以违宪审查等方式进行问责。违宪审查制度起源于美国，称为Judicial Review of Constitutionality，意指由司法机关对是否符合宪法的问题进行审查，作出裁判。司法审查制度是美国由一项判例而创立的。1803年，联邦最高法院首席大法官约翰·马歇尔在“马伯里诉麦迪逊案”的裁决中宣布，国会于1789年通过的《司法条例》无效。这样，法院解释宪法的权力得以确立，法院有权根据宪法宣布国会制定的法律、总统颁布的行政命令、行政机关颁布的规章制度等因违宪而无效。美国的司法审查制度开了由普通法院进行违宪审查的先河。
在美国，受司法审查的政府行为包括政府制定的许可、裁定等。凡认为受到政府行为不法侵害时，当事人均可请求对之进行司法审查。法院对被诉的政府行为既可进行事实审查，又可进行是否违法的审查。如果认定政府行为属“专横、任性、滥用自由裁量权，或者其他不符合法律的行为”，“违反宪法的权利、权力、特权或限制，或者没有法定的权力”，“没有遵守法定程序”，“没有实质性证据支持”，“没有事实依据，达到事实必须由法院重新审理的程度”，法院都可以作出撤销判决。如果政府行为给当事人的合法权益造成了损害，还必须予以赔偿。美国联邦和州的法院均可进行司法审查，联邦最高法院的裁决是终审裁决，换言之，只有联邦最高法院才拥有司法审查的最终权力。
(三)政府内部问责
美国的政府内部问责是由行政监察系统负责的。美国没有统一的行政监察系统，行政监察职能由各部门分别行使。依据国会1978年颁布的《监察长法》，联邦政府在26个副部级单位和23个直属机构设立了监察长及其办公室，负责各部门内部的审计和调查。26个副部级单位的监察长由总统直接任命，并需参议院同意。他们既对本部门首长负责，也向总统和国会汇报工作。
(四)新闻媒体问责
《独立宣言》起草人托马斯·杰斐逊曾指出，如果要我来决定是要一个没有报纸的政府，还是没有政府的报纸，我会毫不犹豫地选择后者。没有监察官就没有政府，但是，哪里有新闻出版自由，哪里就可以不需要监察官。这表明，杰斐逊认为，任何一个政府都有腐化的可能，为了防止政府腐化，就必须由人民来监督政府。为了便于公众监督，必须通过新闻媒体让公众充分了解政府的行政行为。从这个角度看，新闻媒体自由是确保政府从事合理行为选择的必要保证。正是在上述思想的指导下，美国的新闻媒体历来重视监督政府。
(五)公众问责
美国公众的责任意识较强，这不仅体现在公众个人对政府官员违法违纪行为的揭发与检举上，还体现为民间组织对政府行政行为的关注。美国有许多由离职的政府官员和社会名流牵头组织的民间团体。这些民间团体大都实行会员制，活动经费来自会员缴纳的会费和社会赞助。他们通过会员收集公众对政府的意见，或去议会游说，或游行，或是将掌握的情况在新闻媒体上公开披露，以揭发政府及其工作人员的失职、渎职行为。
三、美国政府问责的主要机构
(一)政府问责局
政府问责局是美国国会的下属机构，负责调查、监督联邦政府的规划和支出。政府问责局作为独立的监察机构，仅对国会负责。政府问责局的主要职责包括调查联邦政府如何使用财政收入，帮助国会调查联邦政府及各部门的工作表现；审查政府项目是否达到预期目标，是否向公众提供良好的公共服务；对政府的政策和项目执行情况进行评估，对其运行进行审计，对其违法或不当行为提出法律决定和处罚建议。简言之，政府问责局担负着为国会行使立法权和监督权提供审计信息和建议的职责。比如，美国法律规定，任何一个政府部门要花钱，必须获得国会的拨款授权通知书。借助于政府问责局的信息与建议，国会有权决定预算的总额、有权决定预算的分配。
为了确保政府问责局独立开展工作，美国建立了一系列的配套制度。政府问责局的局长由国会提名，经参议院同意，由总统任命。局长置于总统管辖之外，独立行使审计监督权，任期15年，远远超过任何一届政府的任期，这在相当程度上保证了该机构的独立性和问责的有效性。2006年7月，政府问责局公布的审计报告显示，美国国土安全部职员2005年滥用政府提供的信用卡，其支出的近一半公款用于购买狗靴、音乐播放器和啤酒酿造设备等，有的私用，有的吃回扣，有的毫无用处。在参议员的愤怒质询下，国土安全部予以回应。首席财务官戴维·诺奎斯特在听证会上说，国土安全部不久将实施新的支出管理规定。这项规定将减少多数违规使用信用卡透支消费现象，确保采购过程受到严格监督。他还承诺，国土安全部将处罚违规使用信用卡的职员。
(二)监察长及其办公室
1.监察长及其办公室的设立
第二次世界大战结束以来，随着权力由国会向行政系统的转移，美国政府的权力越来越大，承担的公共服务也越来越多。然而，在美国政府财政开支权不断扩大的同时，政府内部的审计部门却未能得到相应的加强。他们受制于部门首长，不但难以应付日益繁重的审计任务，反而常常受到部门首长的压制。这样，政府部门中贪污、受贿现象盛行。国会认为有必要在政府部门建立强有力的审计机构。1976年，国会通过法律，决定在卫生、教育及福利部门设监察长，并提出要在重要的职能部门设立监察长的法案。1978年，国会通过《监察长法》，规定在联邦政府各部和各独立机构设立监察长及其办公室，负责审计和调查同本部各项计划和业务有关的事务。
监察长独立于所在机构，负责审计部门内部项目，并将审计结果报告给部门首长。如发现违反法律的情况，可直接向司法部报告。监察长人选的确定非常严格，不仅要调查其背景，还要严格考核其审计、财务、会计等方面的能力。监察长办公室选用的调查人员要经1个月或1个半月的岗前培训，考核合格后方能上岗。
2.监察长及其办公室的职能
监察长由总统提名，经参议院批准后任命。监察长不称职时，总统可以撤换，但需向国会说明理由。监察长既对本部门行政首长负责，又对总统和国会负责。监察长负责其办公室的全面工作，并向国会、总统及所在部门的行政首长提交工作报告。
监察长及其办公室主要有两大职能：审计和调查。监察长及其办公室的审计职能是指对各部门的财政支出进行审核，制止违法行为及浪费现象；监察长及其办公室的调查职能是指对部门的规章制度和工作程序进行调查，并针对发现的问题提出改进的建议。与职能相应，各部门的监察长及其办公室一般设有审计部和调查部，各自履行相应的职能。
四、美国政府问责体系的经验借鉴
美国通过建立问责，健全问责机构等途径，促使政府及其工作人员对国家和人民负责。尽管中国与美国在政治、经济、社会条件上存有较大差异，但政府问责制作为一种有效的制度设计，具有一定的普遍性。借鉴和引进美国的积极经验，对健全中国的政府问责体系具有重要意义。
(一)从法律和制度上健全问责制
美国在宪法和法律中设有关于政府责任的明确条款，将政府及其工作人员的责任及问责制以法律形式予以明确规定。
美国联邦宪法明确规定：“总统必须经常向国会提供关于联邦政府的信息……并且要对为什么否决国会所提出的议案陈述拒绝的理由，这些都必须公布在国会的正式记录之中。”宪法要求，政府必须对所有公共资金的收入和开支进行定期的陈述和说明。更重要的是，宪法还规定，“若因为行为不当、被众议院弹劾或被参议院证明有罪，公共官员必须辞职”。完善的法律为美国政府问责制的实施提供了有力的保障。美国总统不但承担政治责任，还需承担法律责任。诚如汉密尔顿所说：“美国总统可以受弹劾、受审判，而且如果被判明犯有叛国、接受贿赂或其他重罪时，还得予以撤职事后可以受到普通法律的控告和处罚。”关于总统和政府责任的法律规定，体现了行政权必须对人民主权负责的思想，而这恰恰是责任政府的核心。
美国的行政法主要指行政程序法，其基本原则在于，“一切政府部门的行为和决定是否合法都应受普通法院的检验”，即普通法院可以“制约行政部门的权力”，但行政部门不得干涉“法官行使审判职责”。换言之，行政法适用于管理行政机关。行政法要回答的问题是：“行政机关可以被赋予什么权力？这些权力有什么限度？用什么方法把行政机关限制在这个限度内？”因此，“行政法涉及对行政机关的授权，行使行政权力必须遵从的方式(主要强调法定程序规则)，以及对行政行为的司法审查”。
随着法制建设的逐步拓展，伦理规范也被纳入法律体系。1978年，美国国会通过了《政府道德法》，该法规定，在联邦政府各部门建立个人财产申报制度，并对政府官员离职之后的从业行为作出了详细的规定。1989年，老布什政府修订了《政府道德法》，颁布了《政府道德改革法》，该法将政府官员申报个人及亲属财产的范围扩至中下级官员，同时也将官员离职后从业行为受限的范围扩大到国会议员和国会高级官员。1992年，联邦政府道德署颁布《行政部门雇员道德行为准则》，在滥用职权、兼职、职外活动等方面作出详细规定。该法是对前两部法律的进一步细化，集中体现了对政府及其工作人员的道德要求。
政府问责制的推行不仅需要完备的法律依据，也需要相关的制度保障。制度建设是一个系统而复杂的工程。从政府问责制的具体实施看，如果没有信息公开制度、监督制度、新闻制度的配合，问责制是很难产生实际效果的。
知政才能问责，如果公众不了解政府及其工作人员的行为，也就谈不上问责了。从这个角度看，政府及其工作人员行为的公开和透明，是政府问责制得以有效推行的重要信息保障，信息因而成为责任追究的重要工具。换言之，只有推行政务公开，才能使公众了解政府及其工作人员的行为，才能使政府及其工作人员受到有效的监督。如果片面隐瞒，不仅会使责任追究难以到位，也会助长政府及其工作人员不负责任的行为。
在现代民主法治国家，知情权已经成为公民的一项基本权利。美国关于知情权的立法较为完善。宪法规定，国会必须就每次会议的内容、辩论、表决、国会的开支等定期向公众发布。美国于1966年制定了《情报自由法》，1976年制定了《阳光中的政府法》，二者是美国历史上关于行政公开的最重要的法律，也是西方国家关于行政公开的最完备的示范性法律，其立法宗旨在于，加强行政透明度，赋予全国公民最大限度的知情权。国会在说明制定《阳光中的政府法》的目的时指出：“公众有权在可以实行的范围内，充分了解联邦政府作出决定的程序。本法的目的是对公众提供这样的信息，同时保护个人的权利和政府执行职务的能力。”
为了确保政府信息公开的实现，美国建立了行政公开的法律救济制度，为行政公开规定了周密而完备的救济程序。当公民的知情权受到行政机关侵害时，可以向本行政机关、上级行政机关等申请救济。如果穷尽了行政救济，还可向法院提起诉讼。
健全我国政府问责体系，一方面要加强有关问责的立法工作，另一方面要注意各种问责制度之间的有效衔接，使问责过程成为紧密配合的有机体系。第一，确立问责立法的基本框架。一是在宪法中增加有关宪法问责的内容和条款。二是对全国和地方各级人大组织法、全国人大和人大常委会议事规则进行修改完善，明确规定对行政机关进行问责的职权范围、方式方法、程序规范等内容。三是通过立法推进社会问责的发展。一方面，制定法律，落实公民对行政机关的批评和建议权；另一方面，制定新闻法、记者法等，加强舆论问责，确保公民的言论自由。第二，推进政务公开，保障公民和社会的知情权。知情权是公民了解政府的某些行为和政府所掌握的某些信息的权利。当公民行使这项权利时，政府负有一定的协助义务，如公布自身行为，开放政府所掌握的信息等。这样，公民才能根据所了解的信息对政府提出批评和建议，社会舆论才能对政府行为进行全方位的报道和实事求是的评论，否则，社会问责就只能是一句空话。所以，政务公开是社会问责得以实现的前提。目前，我国政务公开的程度较低，公开更多地体现为一般的办事制度，并无明确的法律责任规定，更无公民对违反行政公开制度的救济途径，这与缺乏法律上的约束力有较大关系。因此，应尽快将政务公开制度上升到法律的高度，制定统一的《信息公开法》，明确规定信息公开的原则、范围、方式等，增强政府工作的透明度。同时，应在《信息公开法》中明确规定政府向公众公开信息的义务，而且，对拒绝履行该义务的相关部门要有追究责任的规定，对其造成的损失要有相应的补偿规定。第三，根据实际需要推行一些新的制度，如到任交接制度、定期报告工作制度等，可先在一定地区和范围进行试点，然后推而广之，待条件成熟再将其上升为法律。
(二)形成专职机构监督和保证问责制的实行
美国国会参众两院设有道德委员会，负责对议员的从政行为进行监督。比如，2003年7月，美国参议院道德委员会向新泽西州参议员托里切利发出“严重警告”，指责他收受贵重礼品。这是该委员会近年来对参议员提出的最严厉指责之一。2006年5月，众议院道德委员会宣布将对共和党威廉·杰弗逊和鲍勃·奈的可疑做法进行调查，并重新检视前众议员康宁汉“公爵”的卑鄙故事。国会还设有政府责任办公室，帮助国会调查联邦政府部门预算经费的使用状况，对其违法或不当行为的指控进行调查，并提出相应的法律建议。根据《政府道德法案》，美国政府成立了政府道德办公室，旨在确保该法案在官员的日常工作中得以贯彻。
我国已形成一个庞大复杂的政府问责体系，但在这个体系中，尽管主体多元，却并未形成一个明确的核心，政府问责的力量缺乏有效的整合。内外问责各不相属，国家、社会问责相脱节，问责的合力较弱，影响了问责效力的发挥。这种分工不明确、不合理的政府问责体系往往造成问责权的滥用，或造成问责主体之间的相互推诿塞责，对某些问题避重就轻，形成问责的盲区，严重影响问责的力度和效率。这就需要加强人大的问责。从机构设置上看，人大问责不力，主要在于没有一个专职的问责机构，因此，有必要在全国人大设立问责委员会，专门行使问责权。问责委员会依据宪法独立行使职权，对全国人大负责。问责委员会的成员应由担任过人大或政府工作的人员、法官、检察官以及政治、法律等专家组成，这些成员不应兼任其他职务。问责委员会依照宪法独立行使问责权。其次，调整内部问责的结构。部内制与双重领导体制造成了行政监察与审计问责绩效不高。但如实行部外制，将其设置在人大，又由于人大的非强势地位，很难真正发挥作用。所以，当前主要是要改变行政监察和审计问责的双重领导体制，保障内部专门问责的独立性。应将监察、审计机关从其他行政机关中分离出来，不受同级政府领导而直接隶属于上级监察、审计机关，实行垂直领导。其人事任免由上级监察、审计机关负责，不受制于同级政府。其办公经费、工资发放等都实行自上而下的划拨，以保证其独立地位。再次，就司法问责而言，应大力推进司法改革。针对目前行政诉讼绩效不高的状况，应建立单独的行政法院，扩大行政诉讼的范畴，以其中立性和独立性确保行政权和公民权的平衡，以强有力的司法问责有效地约束行政权，并对公民权进行保护和救济。
(三)充分发挥媒体和公众的问责功能
发达的大众传媒和舆论监督、公众参与机制的完善，是美国成熟的政府问责制的重要条件。当某一公民有强烈的否定意愿时，可以充分、自由地表现出来，形成巨大的舆论压力，迫使官员主动承担责任。这样，问责制在美国具有相当的功效。
为了确保各级行政人员廉洁奉公、依法办事，从制度、法律上赋予新闻媒体、社会公众严格监督政府的权利。尤其是新闻媒体，在西方素有“第四部门”或“第四权力”之称。新闻媒体的天职就是向公众及时、迅速地报道事实的真相。任何政府都不能采取行政强制手段干预或主导新闻报道的方向和内容，新闻媒体不能向公众隐瞒信息或报道虚假信息。如果媒体的正当权利得不到保障，信息公开将大打折扣，政府问责也将名存实亡。从这个角度看，问责制赋予了新闻媒体较大的作用空间。新闻媒体搜集来自官方及社会的各种信息，运用其特有的观察能力和分析能力，考察官员的言行，形成一道无形的监督力量。
我国应进一步健全社会问责的法律保障体系。就舆论问责而言，其作用的发挥不在于新闻舆论本身，而是必须与其他制度相结合。最直接相关的是言论自由的法律制度建设。应通过新闻法、记者法等增强和保障新闻媒体的自主性和独立性，使其免于受被问责者的控制。就公民问责而言，除应以立法保障公民的知情权外，还应规范和疏通公众问责的渠道。如公民的批评和建议权利的实现，需要以法律形式确定其地位和效力、确定行政机关对批评建议的答复义务以及对批评建议者的保障机制等。此外，公民在宪法中所享有的言论、出版、结社、集会等权利，也需要在立法层面予以完善。
(四)积极培育成熟的公民社会
公民社会也称市民社会，是与政治国家相对应的一个范畴，指个人、团体按照非强制原则和契约观念进行自主活动，以实现物质利益和社会交往的相对独立于国家的非政治生活领域，亦即国家政治生活之外的所有社会秩序和社会过程。成熟的公民社会由高素质的公民组成，同时也能进一步培育高素质的公民。只有高素质的公民，才会造就高效率和负责任的政府，才会形成对各级政府及工作人员最为广泛的监督。从这个角度看，成熟的公民社会是政府问责制良性运行的重要前提。
美国的政府问责制得以良性运行，很重要的一个原因就是公众具有强烈的政治参与意识。这是因为，美国形成了成熟的公民社会，公民的权利意识、法律意识较强。他们普遍认为，国家的主权属于人民，政府的运行依靠纳税人的税收，理应对人民负责。他们时刻关注政府的一切活动，监督其是否损害社会公共利益及自身群体的特殊利益。在这种情况下，政府及其工作人员越来越重视对公众的正当需求予以积极回应。
我国应加强对公民的宣传和教育，以提高公民的权利意识和法制观念，提高其监督意识。一方面，要通过广泛深入的宣传，清除传统观念中的封建残余思想；另一方面，需要引导公民普遍树立具有现代意义的权利观念和意识，能够行使和维护自身的权利。同时，我国也应大力发展社会中介组织，培养社会公众的组织能力，提高公众参与社会公共事务管理的能力。
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