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中国（海南）改革发展研究院、德国技术合作公司、联合国开发计划署、中国企业联合会和 中国国际民间组织合作促进会近日在海口联合举办了“WTO·开放市场·反垄断——中国基 础领域改革第三次国际论坛”。现将这次论坛代表的主要观点综述刊登如下。
加入WTO与中国基础领域改革
“开放倒逼改革”，中国加入WTO必须加快基础领域改革
中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林教授认为，中国加入WTO，表明市场化改革或者 讲改革开放已成为中国必须和应当履行的国际义务。中国的改革开放进程将不可逆转。中国 加入WTO，将“倒逼”基础领域改革。中国体制改革研究会会长高尚全教授提出在基础领域 放 松管制、引入竞争是一个世界性趋势。从国内看，近几年无论是从提高扩张性财政投资的效 率，还是从深化国有企业的改革进程，都要求必须加快基础领域投融资体制及企业组织形式 的改革，以适应形势的需要。美国联邦贸易委员会哈米尔以及新加坡国立大学孔庆江等指出 ，在成为WTO成员后，中国将受到服务贸易总协定的约束。在该协定下，中国将不断减少限 制外国投资商参与基础设施领域的措施。有不少业内的专家提出，入世后，来自WTO任何成 员的投资者都有权要求中国恪守在入世谈判中达成的任何双边协定中所作出的承诺。这对中 国基础领域的开放竞争是个严峻的挑战。浙江财经学院副院长王俊豪教授认为，从产业的 角度看，由于目前中国自然垄断产业还是基本上实行政企合一的管理体制，并存在法律制度 不健全，制定管制价格缺乏经济依据，投资主体单一等问题，这些都决定了中国加入WTO后 ，将对自然垄断产业产生直接和特别深远的影响。
开放市场，迫切要求促进基础领域的有效竞争，提升基础领域产业竞争力
中改院WTO信息中心提出，各国基础电信对外开放市场具有相当的世界性。基础电信协议达 成时签字的国家和地区电信服务总收入在全球电信服务总收入中占93%。西安交通大学冯宗 宪教授等认为，随着中国入世，中国的电信服务业将面临巨大的挑战。随着中国电信市场的 开放，外国电信公司将凭借资金、技术实力及管理、市场经验展开激烈的竞争，我国电信服 务企业必然面临巨大的竞争压力。与会专家提出，中国加入WTO之后，许多垄断性产业将在3 —6年的过渡期内对外资开放。这些行业是发展速度较快、市场规模较大、增长前景较好的 领域，在这些领域国内企业必将面临跨国大公司的强势竞争，而长期垄断经营的国内企业， 迫切需要提高效率，增强国际竞争力。信息产业部何霞研究员、北京邮电大学阚凯力教授等 认为，中国电信领域市场竞争的格局已初步形成，总体来说，中国电信业已具备加入WTO的 条件，但有效竞争尚不充分，要真正形成有效竞争局面、进一步提高企业竞争力仍需推动。
加入WTO锁定了中国基础领域改革的时间和空间，加快基础领域改革具有相当的紧迫性
不少外方专家指出，中国入世做出的相关承诺和协议，在相关市场开放问题上都有明确的 时间表，并详细规定了相关的标准。尽管可以应用相关保护措施，但这实质上锁定了中国在 相关领域开放市场的时间。迟福林教授认为，中国加入WTO后，面临的任务将十分艰巨和复 杂：既要适时打破基础领域政企合一的行政性垄断，又要注重防止过渡过程中形成新的市场 性垄断；既要重视政府职能的转变和调整，又要重视基础领域产权多元化的市场竞争主体培 育和形成；既要适时打破传统的集权式的经济管理体制，又要注重建立适应市场竞争环境的 新的政府管理体系和框架。与会代表一致认为，以中国加入WTO为背景，积极借鉴国际经验 ，从中国基础领域改革面临的现实矛盾出发，加快开放市场、反垄断、重塑竞争主体和加快 政府管理体制改革的进程，具有相当的现实性和紧迫性。
入世为民间资本进入基础设施建设提供了新的机遇
浙江省体改办副主任郭剑彪提出，“入世”对一国、一地区经济的影响是全方位的。总体 来说，“入世”对民资投入基础设施产业的影响是利大于弊。首先，“入世”后对外资在投 资准入领域上的放开，有利于民资拓展其在基础设施产业上的投资领域。其次，民资进入基 础设施产业领域的行政性障碍，将随着政府经济职能的转变而逐渐消失。第三，“入世”后 ，外资进入基础设施产业领域，将带动民资投入规模的扩大和投资技术水平及投资效率的提 高。
反垄断是当前基础领域改革面临的主要任务
垄断的危害及反垄断的主要任务
很多与会专家指出，无论哪种形式的垄断，垄断造成的危害是一样的：损害消费者的利益 ；与竞争性经营相比，垄断性行业缺乏技术进步，改善经营和提高产品质量的动力，阻碍技 术进步和产业升级；垄断增加了开放市场与引入竞争的成本和难度；垄断损害社会公平，垄 断引发行业收入的巨大差异与各部门行业之间收入的不平等。也有代表强调，我国实行垄断 的往往是一些基础性行业，垄断造成的低效率会不断向下游传递，从而削弱国家所有的企业 的国际竞争力。
郭励弘代表提出，自然垄断不是自然由政府垄断，自然垄断理论是政府必须建立规制的依 据，而不是政府必须垄断的依据。苏州大学财经学院院长万解秋等代表认为，目前行业垄断 之所以能生存，一是借助于计划经济体系控制权的惯性，二是借助于市场体制的不完善和缺 陷，三是利用国家经济安全或经济稳定等借口，排斥他人的进入，四是利用特殊关系获得国 家经营特许，从而垄断该行业。
王珏教授提出，有人担心反垄断会妨碍形成规模经济，这种看法有失偏颇。当前最应关注 和最应该反对的，是人为提高准入门槛的行政性垄断，而不是以规模经济作为垄断的理由。 万解秋代表提出，中国的行政垄断是计划体系瓦解以后行政权力发挥作用的最重要形式，而 有关行政垄断的主要形式则是行业垄断。如何剥离行政权力对市场的干预，放松管制，允许 民间资本进入垄断行业，是我国垄断业改革与市场发展的首要任务。还有专家强调，对反垄 断的理论分析，国外的文献是在市场经济比较完善的体制下来进行的，反垄断主要是反寡头 企业的反竞争行为，在市场经济条件不成熟的情况下，我国的反垄断应更集中在行政性 垄断的消除。
有代表提出，行政性垄断是一种政企合一、政府垄断经营的管理体制，政府既是政策制定 者，是监督者，还是经营者，它明显区别于通过市场竞争导致的生产集中而形成的经济性垄 断，是一种制度性的反竞争体制。与会代表认为，我国目前要解决的垄断问题并不是真正的 市场经营性垄断，而是来自于行政体制与行政权力控制所造成的垄断。要反垄断，事实上要 反的就是行政性的行业垄断。
反垄断的目标
来自德国联邦卡特尔办公室的专家提出，反垄断的基本目标就是要实现公平竞争，提高资 源的利用效率，增进社会的整体利益。也有代表总结国际经验提出，反垄断的目的包括：可 以筹集到更多的资本；适应WTO规则；吸引国内及国外的资金；可以提高效率；可以提供社 会福利等。
反行政性垄断也必须关注自然垄断和经济性垄断
全国人大财经委经济法室主任朱少平、南京大学法学院院长范健教授等提出，当前在以打 破行政性垄断为主要任务的同时，也不可忽视以市场为基础形成的经济性垄断。
打破垄断，促进基础领域有效竞争
打破垄断、推进产业重组必须“分拆”与“集中”相结合
中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹提出，在从垄断到竞争的转型阶段，产业重组 常常是政府监管改革的一个重要内容。它是提升企业的竞争力，形成有利于市场竞争的产业 组织结构，并且提高政府监管效率的一个前提。东北财经大学经济系肖兴志副教授提出，为 从 根本上促进自然垄断性产业的长远发展，必须跳出自然垄断性产业改组局限在原有国有经济 框架内调整的局面，进一步转换自然垄断性产业改组思路。
多数代表认为，产业发展的阶段不同，产业重组的动机应有所不同。在产权扭曲因而企业 的 行为非理性的情况下，垄断与恶性竞争并存是我国转型时期的一个重要的产业特征，也是政 府监管面临的一个难题。很多代表提出，强调基础领域分拆的思路过于简单化了，打破行业 垄断不应片面强调“分拆”。因为不同的垄断行业形成垄断的原因是不一样的，所以对付垄 断的办法也应有所差别。有些行业进行分拆是可以的，而有些行业不但不能分拆，反而需要 整合为一。全球化给各国的反垄断带来了新的思考。我国很多产业在政策考虑方面也要立足 于全球竞争。
垄断性产业的分拆重组必须与产权结构优化相结合
王珏认为，深化产权改革是基础产业改革的基础工程。基础产业单一国有的产权结构是造 成该产业经营不善、效率低下的主要根源。很多专家提出，实践证明促进基础领域的产业重 组，必须与企业的产权重组结合起来，实现投资主体的多元化，从根本上改变企业单一国有 产权结构和治理结构的状况。
结合实际，代表们认为，在基础领域规范地推进股份制改革是优化垄断性产业产权结构的 重要方式。总结国际、国内的经验，在基础领域产业推行股份制有许多好处。如：能在较短 的时间内集中大量的资金；能使具有专业技术知识和管理经验的经营者享有独立的经营权利 ；股份制把投资者的责任权利紧密结合在一起，能提高基础设施项目的建设效率和效益；有 利于建立政企分离的政府管理体制；建立严格的公司治理结构；有利于优势企业和核心企业 ，通过资本市场形成以资本为纽带的现代企业集团，优化市场竞争主体结构。
开放市场，鼓励民间资本进入是促进基础领域有效竞争的重要举措
中外专家一致认为，基础领域产业有一定的公益性，需要有政府的投入。但国际经验表明 ，政府不是唯一有效的投资者。除政府投入外，应当通过招标、补贴等，允许和吸收大量社 会投资进入。私人部门参与基础设施领域建设和经营是一条重要的国际经验。王延中指出， 我国大规模基础设施建设所需资金不足，回报率低，体制严重滞后是国内基础设施建设面临 的最大难题。民间资本的引入不仅能够解决基础设施基础领域的资金短缺、投资不足，而且 它还是基础领域建立竞争机制、投资约束机制和风险机制的基本条件。王寿春等代表提出， 开放基础领域市场，不仅是必要的，而且是可能的、有效的。浙江省是我国民营经济起步较 早、发展较快的地区，作为新的经济增长源，民营经济在基础领域的发展也明显早且快于其 它省区，并对于改变浙江省改革开放以前基础领域投资少、状况差的局面起到至关重要的作 用。
全国工商联经济部欧阳晓明部长建议，应对基础设施领域做一个明确的区分，在此基础上 制定出各种不同的方案和对策，以便民营经济采取不同的方式、从不同的渠道、不同程度地 进入到基础领域中来。
建立有效的竞争机制是基础产业改革的基本走向
专家们认为打破垄断的关键也在于引入竞争机制，形成公平竞争的格局。从运营角度看， 市场力量和竞争可以改善基础设施服务的生产与提供。把社会资本引入到投资领域就必须在 政策上平等对待各种形式的资本，在法律上健全保证公平竞争的制度和保护公民财产权的制 度。也有代表提出，在基础产业要大力推进企业的公司化改革，培育市场竞争主体，是解决 基础产业一系列“症结”问题的关键。在中国加入WTO的背景下，面对国际竞争，一方面要 继续深化国有企业改革，转换国有企业的经营机制；另一方面还要改变对非国有经济进入的 歧视性政策，引入非国有的经营主体，在基础领域尽快形成国有、民营、外资相互竞争、相 互促进的局面。
适应新形势，加强基础领域投融资的竞争性
四川省社科院林凌教授、王延中等提出，基础设施从根本上也要遵循市场的准则，按照市 场的方式，经由市场渠道来展开。必须增强基础设施投资的竞争性，采用多元化投资。郭励 弘认为，基础设施产业应当根据经济性质对项目作出分类，不同类型的项目有不同的资本组 织方式。公益性项目的投资主体只能是政府部门，筹资方式只能是以行政拨款为主。即使委 托公司去操作，也只是借重公司的“基建”能力而非“投资”能力。商业性项目的投资主体 应 该是公司。为了实现商业化、公司化的市场运作，必须结合国企改革实现以建立出资人制度 为核心的改革。一些兼有公益性和商业性的项目，是可以分割开来分别组织的，为此需要以 市 场经济的眼光重新审视传统的“项目”概念。
打破垄断应当区分不同性质，分类进行
与垄断性产业的分拆和集中相类似，专家一致认为，垄断的形式和特性是复杂和多样的， 不能一概而论地加以反对。通过竞争形成的垄断和自然垄断有利于发挥规模效应、提高效率 和创新，而行政性垄断是低效率的，应该从法律上禁止，基于提高价格和限制产量的卡特尔 等反市场竞争的垄断行为一般是应加以反对的。对其它各种形式的垄断，特别是各种垄断行 为应建立分析的技术性指标，规范反垄断的程序。
政府规制改革的重点和取向
打破行政性垄断是政府规制改革的首要任务
有代表提出，经过近20年的改革与市场化体系的发展与推动，尤其是随着我国加入WTO，实 行非歧视原则和国民待遇原则，地方封锁、地方保护主义已经很难存在，现在的垄断主要是 行业性的行政垄断。打破行业性行政垄断，是下一步改革的重要任务。
政企分开，加快政府职能转变是打破行政性垄断的关键
与会代表认为，行政性垄断的存在，是政府职能转变还不完全适应市场经济需要的表现， 也是政府职能“越位”、“错位”、“缺位”问题没有解决的表现。打破行政性垄断的根本 办法是，要在加入WTO的压力和约束下，加快我国政府职能转变和机构改革的进程，建立与 市场经济要求相适应的国有资产管理和运营体制，消除企业与政府的直接联系，真正实现政 企分开。铁道部经济规划研究院扬瑛所长提出，目前铁路行业改革滞后，其重要原因就在于 政企分开还没有取得实质性突破，铁道部仍然维持着政企合一的管理体制，作为行业主管部 门既负责全行业的宏观管理，又是企业群体的代表；而运输企业却又承担了部分政府职能和 社会职能，不能真正成为市场经营主体。王珏教授提出，打破行政垄断要实现三个分开，即 政企分开，自然垄断和行政性垄断分开，经营性资产和非经营性资产分开。林凌教授也认为 政企分开是打破行政性垄断首要的因素。
有代表归纳，政企分离在自然垄断产业政府管理体制改革中的关键作用表现为：在政企分 离的管理体制下，企业才能形成作为市场主体所必需的经营机制；政府则从自然垄断产业的 垄断经营者转变为竞争性经营的组织者，从而提高政府管理的效率。于吉提出打破自然垄断 的主要措施是政府及有关部门应进一步转变职能，加快审批制度改革，大幅度减少行政性审 批，规范审批行为，废除有关阻碍统一市场形成的规定，集中精力搞好宏观调控和创造 良好的市场环境，并通过出资人代表对国家出资兴办和拥有股份的企业行使所有者职能，不 再直接干预企业正常的生产经营活动。还有代表认为，打破行政性垄断，前提是要把主管部 门的所有者职能和它的社会公共职能分开。郭剑彪认为，加入WTO之后，政府在基础设施产 业领域中必须摒弃过去的管理体制。首先要取消政府在营利性基础设施领域的直接投入；其 次是减少行政审批立项，减少行政审批环节，提高行政审批效率；再次是在招投标上，提高 统一性与透明度，营造基础设施产业发展的公平竞争的市场环境。还有代表提出，打破行业 性行政垄断，其中第一个重要的任务是要取消行业的行政管制与特许经营，放开这些行业的 经营与竞争。还有专家提出实现政企分开的内容应包括：实施政府管理职能和具体经营管理 业务的分离制度；根据各自然垄断行业的特点和技术变革情况，从而具体设定政府的管理范 围和管理措施；政府应采取“抓住垄断行为，放松垄断结构”的灵活政策；加强相关法律建 设，实行社会监督及价格听证会制度等。
建立独立、透明的监管机构
关于监管，美国联邦贸易委员会哈米尔介绍美国四种不同模式：一是政府不同部门分工负 责、相互制衡；二是独立的监管机构；三是行政部门和独立监管机构竞争和合作的模式；四 是不具监管职能但协调各主体、并具宣传职能的机构，如美国联邦贸易委员会。常欣等代表 提出，监管机构的设立应该遵循四个原则：独立性、法制化、集中化、透明性，而最重要的 是独立性原则。杨培芳认为，在同时存在市场失灵和政府失灵的情况下，更好的解决办法是 引入第三种力量，即社会性的、独立的监管机构。德国联邦卡特尔办公室恩泽尔森先生提出 ，建立独立的监管部门，该机构能在不同的力量中保持中立。如：消费者希望低价格、好的 服务，投资者即持股人想要好的回报，同时又要面临政府部门。机构要独立于这三者，使三 者维持一种均衡。有代表提出，要做到“独立”，必须考虑：一是提供很明晰的服务规则， 被投资者和经营者信任，并且切实可行；二是要有一个很独立的主体对其进行管理。要求管 理机构与被监管的公司没有利益冲突；监管机构应免于政治的压力，如在未来三到五年调整 价格时，不受任何政治压力，即使是做出合政府、不合民心的一些决定，也有自主权；监管 必须有独立的能力，就是有很强的专业能力。
放松管制与管制重建并行
中国社科院经济所常欣提出，我国基础部门引入竞争和放松管制的同时，最主要的还是必 须建立一些新的制度性的补充来给予保障。从基础领域网络性的特点出发，重建管制的主要 依据有接入定价问题、互联互通问题和普遍服务问题。关于规制重建内容，应当包括规制机 构本身的重建和规制内容体系的完善两个方面。比较完善的规制内容体系，主要应该包括四 个方面，一是在自然垄断仍然存在的领域逐渐引入激励性规制，二是在打破垄断到充分竞争 形成的过渡时期引入具有过渡性质的不对称规制，三是在充分竞争实现后健全反垄断规制， 四是在推行竞争性规制的同时，要健全社会性规制。
放松管制和管制重建将是长期任务，在此过程中要关注“诺思悖论”
高尚全、林凌等代表认为，我国市场化改革的进程也就是不断放松政策管制，并适应新环 境不断建立新的规则的过程。基础领域打破垄断、促进竞争也不可能一蹴而就。中南财经政 法大学卢现祥教授提出，借鉴国际经验，要防止我国在基础设施领域促进竞争及反垄断中的 “诺思悖论”。一方面国家权力就构成有效产权安排和经济发展的一个必要条件，没有国家 就没有产权。另一方面，国家权力介入产权安排和产权交易，又是对个人财产权利的限制和 侵害，会造成所有权的残缺，导致无效的产权安排和经济的衰落。当前我国政府在深化市场 化改革与面临加入WTO的双重约束下，已经意识到在基础领域促进竞争及反垄断的重要性， 但是一旦采取促进竞争及反垄断的改革措施就面临着种种约束，如财政收入上的约束、基础 设施行业的既得利益集团对改革的约束等。对政府而言，这将是一个从垄断的“支持者”变 为垄断的“反对者”的过程。
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