欠发达地区的农地流转分析——来自贵州省4个县的调查，本文主要内容关键词为：贵州省论文,农地论文,欠发达地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过20多年的农村改革和社会发展，中国农地制度面临着新的问题：在农地第一、第二轮承包过程中，由于采取按人口数量或综合考虑人口数量和劳动力数量平均地权的分配方式，户均耕地面积较少，土地细碎化现象突出，进而产生了农业生产中的小规模、高成本、低效益、封闭性和缺乏竞争力的问题，不利于农业结构的战略性调整和经营效益的提高。在长期稳定农地承包关系的前提下，进一步完善农地流转机制成为解决这一矛盾的关键。正如2008年10月党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中所指出的，应“建立健全土地承包经营权流转市场”。《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（即中央“一号文件”）再次强调，要“建立健全土地承包经营权流转市场”。可见，积极推进农地市场化流转具有十分重大的理论意义和实践意义。
在中国农村，由于农户只有土地承包权，而没有土地所有权，因此，土地市场发育相对滞后。在此之前，有不少学者就农地市场发育问题进行了理论探讨和实地调研。中国农地承包经营权市场流转面临刚性的需求约束，总体水平上呈现需求大于供给的不均衡现象（钱忠好，2003），在农地市场化配置程度越高的地区，土地使用权配置的基尼系数越大，土地使用权的集中程度也越高。农地市场的发育促进了土地使用权的集中和规模经营，提高了土地利用效率，并且有利于农业经营结构的调整和土地质量的提高（田传浩、贾生华，2003）。而陈和午、聂斌（2006）对福建省和黑龙江省的调查表明，虽然农户的土地租赁已具备一定规模，但存在土地租赁期限较短、契约不规范等问题。在鄂中南地区，国家一系列惠农政策促进了农地租赁活动的迅速发展，同时也形成了租赁关系的亲近化、农户租赁土地租金的显性化和租赁合约以固定租金为主等特点（定光平、张安录，2008）。在现实经济中，农地流转受众多因素制约，在影响农地流转的多种因素中，值得一提的是土地产权稳定性（赵阳，2006）。与上述研究所涉及的地区经常进行土地调整不一样，作为中国典型的欠发达地区，贵州省从20世纪80年代开始实施了“增人不增地，减人不减地”的农地制度安排。在农地产权相对稳定的制度安排下，贵州省农地流转的现状如何？农地流转具有什么样的特征？这一地区的农地流转对其他地区具有什么启示？回答这些问题需要进行深入调查。基于此，本文对贵州省4个县进行了入户调查，以此为基础分析欠发达地区农地流转的情况。所谓“农地流转”，是指农地承包经营权的流转。在本文的分析中，农地流转主要指农地承包经营权在不同农户之间的流转。本文结构安排如下：第一部分介绍调查样本的选择、样本基本情况、调查时间和方法等，第二部分分析贵州省农地流转的具体情况，第三部分是本文的研究结论和政策含义。
一、研究区域概况与调查情况
（一）研究区域概况
贵州省是中国最落后的地区之一。2007年，贵州省人均GDP仅为6915元，在中国31个省（区、市）中排第31位，仅为全国平均水平（18934元）的36.52％，比排第30位的甘肃低3420元，与排第一位的上海（65347元）相比差距更大，仅为上海的10.58％；从农民人均纯收入来看，2007年，贵州省农民人均纯收入2373.99元，在中国31个省（区、市）中排第30位，与全国农民人均纯收入4140.36元相比，贵州省农民人均纯收入少了1766.37元，只有全国平均水平的57.34％；与农民人均纯收入排第一的上海（10144.62元）相比，贵州农民人均纯收入少了7770.63元，仅为上海的23.4％。可以说，贵州省是欠发达地区的典型代表。
同时，在农地家庭承包制实行后，为探索农地制度改革的方向，贵州省湄潭县作为国家农地制度改革试验区，金沙县作为贵州省农地制度改革试验区，这两个县从20世纪80年代中期开始进行了“增人不增地，减人不减地”的农地制度改革试验。贵州省随后在全省推广了湄潭县和金沙县农地制度改革试验的基本经验，实行了“增人不增地，减人不减地”的农地制度安排。这一农地制度安排与经常进行土地调整的农地制度安排形成了鲜明对比。因此，选择贵州省作为研究农地流转的调查区域具有一定的代表性。
本文选择贵州省毕节地区金沙县、黔东南州施秉县和锦屏县、安顺市平坝县作为调查样本县。之所选择在这四个县进行调查，其原因在于：金沙县是贵州省农地制度改革试验区，这个县农地制度改革的成果引起了学术界的广泛关注；施秉县是苗族自治县，是贵州省经济发展相对落后的县（区）之一；锦屏县是国家集体林权制度改革试点县，在这个县不仅有耕地的流转，而且还有部分林地也进行了流转；平坝县处于贵阳市和安顺市之间，地势较为平坦，经济发展在贵州省处于中等水平。
在选择的调查样本县中，平坝县和金沙县的人均GDP水平高于全省平均水平，施秉县和锦屏县的人均GDP水平低于全省平均水平，特别是锦屏县，经济发展相对滞后。从收入指标来看，金沙县和平坝县的农民人均纯收入高于全省平均水平，施秉县和锦屏县的农民人均纯收入低于全省平均水平；从粮食生产情况来看，4个县的人均粮食产量均高于全省平均水平；从财政收入情况来看，4个县的人均财政一般预算收入均低于全省平均水平（详见表1）。
（二）调查情况与样本描述
1.调查的基本情况。本研究在采取由调查人员利用调查问卷进行入户访问的同时，还采取了半结构访谈方式收集调查问卷遗漏的信息。
本课题组在研究过程中进行了4次大规模调查，共访问了4县、16个乡镇、24个村的480户农户，其中，有效样本为452户。第1次调查在2006年1月下旬进行，笔者与6名硕士研究生对施秉县马号乡金钟村、黄古村的87户农户进行了入户调查；第2次调查在2007年5月初进行，课题组7人对锦屏县新化乡新化村和新化所村、铜鼓镇岔路村、隆里镇隆里村的62户农户进行了调查；第3次调查在2007年7月下旬进行，课题组对金沙县禹谟镇大桥村、城关镇打坝村进行了为期12天的调查，调查农户47户；第4次调查在2008年5月上旬进行，课题组12人对平坝县城关镇城垣村和头铺村、乐平乡岩山村和乐平村、马场镇林卡村和马场村、天龙镇天龙村和芦车坝村、十字乡十字村和青山村、高峰乡龙堡村和王家院村、夏云镇江西村和金银村、羊昌镇昌河村和黄土桥村、齐柏乡木威村和水江村、白云镇车头村和小河村进行了为期一周的调查，调查农户256户。
2.调查样本描述。从受访问的452户农户的情况来看，从事农业生产经营的农户具有以下几个基本特征：一是从事农业生产活动的人主要是中老年农民。近年来，随着大量青年农民外出务工，在农地上进行农业生产经营的人大多数为中老年农民。从户主年龄来看，4个样本县农户户主的平均年龄为48.96岁，接近50岁。二是平均受教育程度较低。这主要是因为从事农业生产活动的户主多数没有上完小学，而读完初中的年轻人又大多外出务工。就调查样本来看，户主的平均受教育时间仅为4.64年，只有平坝县农民平均受教育时间超过6年。作为农业生产经营的主力军，多数已婚农民没有上完小学。三是平均家庭规模不大，4个样本县农户的平均家庭规模为4.51人。四是在贵州省只有一部分人有承包耕地，有相当比例的人口没有承包地。就调查的样本农户来看，4个县只有53.66％的农民有承包地；在这4个样本县中，只有锦屏县有承包地的农民占农业人口的比例超过了60％，其余3个县有40％以上的农民没有土地，是名副其实的“无地农民”。在贵州省，由于实施了“增人不增地，减人不减地”的农地制度安排，因此，有许多是农业“户口”的农民从出生时就没有土地，这些农民要从事农业生产经营，只有通过租赁等方式获得土地。
二、贵州省农地流转分析
（一）农地流转对农民生活改善的影响
对于那些增加人口而又没有土地的农户来说，通过农地流转，不仅可以实现土地与劳动力等生产要素的优化配置，而且还可以增加家庭产出。从表3看，在调查的4个样本县中，从租地农户对承租农地带来的影响的认知来看，在126户承租农地的农户① 中，有72.22％的农户认为承租农地后家庭生活有较大改善，21.43％的农户认为承租农地后家庭生活有一定程度的改善，6.35％的农户认为承租农地后家庭生活变化不大。也就是说，90％以上的农地承租农户认为，承租农地对家庭生活的改善有这样或者那样的帮助。这说明，在“增人不增地，减人不减地”的农地制度安排下，土地租赁等农地流转对于优化农地资源配置、减轻人口增加较多家庭的人口压力、改善农户家庭生活具有十分重要的作用。或者说，如果没有土地租赁，对于那些增加人口而又没有增加农地的家庭而言，要维持家庭正常生活水平是相当艰难的，通过农地市场进行土地租赁恰好解决了这些家庭的基本生存问题。
（二）农地流转的基本情况
就本文调查的样本县而言，农地市场已经开始发育，并且已经具有一定规模。从转入（包括有偿租入和无偿代耕等）农地情况看（详见表4），在调查的452户农户中，有132户有农地转入发生，占调查农户总数的29.20％；从出租农地情况看，农地出租农户有127户，占调查农户总数的28.08％②。从流转农地的类型看，在当年进行过流转的1870.1亩农地中，水田1590.9亩，占流转总面积的85.07％；旱地279.2亩，占流转总面积的14.93％。从农地流转的形式看，农地租赁是主要的农地流转方式，在发生的270次农地流转中，通过租赁方式流转的就有236次，占87.41％；通过入股、转包等方式流转的有34次，占12.59％。
（三）农地流转的特征
1.最早发生农地流转的时间。农地流转时间是度量一个地区农村土地市场发育程度的重要指标之一。贵州省由于较早实行了“增人不增地，减人不减地”的农地制度安排，因而农户之间发生农地流转的时间较其他省（区、市）早。一方面，在这一农地制度实行之后出生的人口以及由于结婚等原因增加的人口，不可能通过农地调整或者再分配获得承包地。虽然农业生产效率的提高和耕地单产的增加能够基本解决部分新增人口的吃饭问题，但是，对于那些结婚之后再分家、家庭新增人口相对较多、家中只有一人有耕地的农户，解决新增人口吃饭问题的压力仍比较大。这些农户希望通过租赁等方式获得土地，有承租农地的需求。另一方面，一些农户由于子女考入大学离开农村并成为城市人口，或者是女儿出嫁等原因，家庭人口减少，家中劳动力不足，人均耕地相对较多，难以耕种全部承包农地。这些农户具有将农地出租以获得更多收益的需求。因此，不同家庭之间就会进行农地流转。这种流转有时需要支付租金，有时是免费的。在调查的样本县中，由于离贵阳市最近③，受城市经济和市场经济影响较大，平坝县在20世纪80年代初期就有农地流转行为发生；而其他3个县在20世纪80年代中期也开始有农地流转行为发生。
2.农地流转期限。陈和午、聂斌（2006）通过对福建和黑龙江进行调查和分析发现，在租赁双方都是农户时，农地租赁不确定性较大，租赁期限过短，以1年为主。而在贵州省，由于土地产权相对稳定，农户之间在进行农地流转时，流转期限相对较长，平均流转期限在3年至6年之间，最长的达到了27年（详见表5）。
（四）农地租赁情况分析
1.农地租赁的原因。农户之间进行农地租赁的原因可以从供给和需求两方面④ 进行分析。从租入农地的原因来看，农户之所以租入农地，其主要原因在于：第一，满足自家粮食消费需要。对于那些农地承包之后由于结婚、生子等原因有新增人口的家庭，承包的农地不能完全满足其基本的生存需要。因此，承租农地耕种以解决基本生存问题就成为这些农户租入农地的主要原因。从调查情况看，在所进行的农地租赁交易中，平均有39.41％的农地租赁交易是为了满足家庭粮食需要，基于这一原因进行的农地租赁交易在施秉县、锦屏县、金沙县和平坝县的比例分别为58.62％、52.38％、32.81％和29.03％（详见表6）。第二，增加家庭收入。农民在解决了吃饭问题之后，不断思考的一个问题就是如何增加家庭收入。对于有剩余劳动力的家庭，承租他人农地、扩大农业生产成为其增加收入的有效途径。调查发现，4个样本县平均有48.73％的农地租赁交易是为了增加收入而发生；基于这一原因进行农地租赁交易比例最低的施秉县，这一比例也达到了36.21％。因此，解决吃饭问题和增加家庭收入是农户产生农地租赁需求的重要原因。
从出租农地的原因来看，农户之所以将自己的农地出租给他人耕种或者进行其他农业生产经营，其原因可能是多方面的，但其中主要的原因是各种因素导致的家庭劳动力的不足。从表7中的数据来看，农户出租农地的行为中，86.22％是由于家庭本身劳动力不足和因劳动力外出务工引起的劳动力不足而将农地出租的；4个县平均有17.72％的农地出租行为是由家庭本身劳动力不足引起的，金沙县、施秉县基于这一原因进行的农地出租所占比例还超过了20％（分别为27.16％和22.41％）；4个县平均有68.50％的农地出租行为是由劳动力外出务工引起的家庭劳动力不足导致的，平坝县的这一比例最高，达到74.19％，施秉县和金沙县的这一比例也分别达到了68.97％和67.90％。同时，农业生产成本过高、种地不合算也是农户出租农地的理由之一。在农户将农地出租的254次行为中，基于这个原因将农地出租的行为有11次，占总出租次数的4.33％。此外，基于其他各种原因而将农地出租的次数所占比例为9.45％。其中，锦屏县这一比例高达36.35％，远远高于其他县的这一比例。出现这一现象的原因是，林业是锦屏县的传统支柱产业，农地面积较少，租地收益相对较高，该县不少处于林区的农户为获取较高的租地收益而将农地出租给林场和部分移民。
2.农地租赁的空间范围。在研究农地市场的不少文献中，一般认为农村土地市场是不发达的，交易频率较低。但是，在本文的调查中，农地交易频率是比较高的，活跃的农地租赁市场对于实现农地资源与劳动力资源的优化配置具有积极作用。不过，从空间范围看，如果按照发生农地租赁的频次计算，农地租赁市场的空间范围十分狭窄，90％以上的农地租赁交易是在村庄内部完成的。从承租农地的空间范围看，4个县农户承租农地行为中，来源于同一个村民小组内部的农地承租行为平均占到了70.34％，其中，锦屏县承租农地来自于同一村民小组的承租行为比例高达90.48％，而在这一比例最低的平坝县，也达到了59.14％；承租农地来源于本村的农地承租行为的平均比例为20.76％，而仅有8.90％的农地承租行为的承租农地来源于村外（详见表8）。也就是说，农户承租农地时，91.10％的承租行为是在同一行政村内部完成的。从农户出租农地的空间范围来看，也可以得出类似结论。在调查的4个样本县，农户出租农地时，68.50％的出租行为的出租对象是同一村民小组内部的村民，约有23％的出租行为选择了本村的村民作为出租农地的对象。也就是说，农户在将自己的农地出租时，90％以上的出租行为是在同一行政村内部进行的，只有不足10％的出租行为的交易对象是村外农民（详见表9）。所以，从某种程度上说，农地租赁市场主要是行政村的内部市场。
3.租金形式。从调查结果来看，虽然不同样本县农户在土地租赁过程中采取实物地租（即马克思所讲的产品地租）和货币地租的比例有一定差异，但都以实物地租形式为主。如果用地租支付的次数进行分析，在全部样本农户的236次农地承租行为中，采取实物地租形式的次数为199次，占农地承租次数的84.32％；4个样本县采取实物地租形式的比例均在80％以上，其中，金沙县采用实物地租形式的比例高达92.19％。从固定地租与分成地租的角度来看，平坝县、锦屏县、金沙县和施秉县采取固定地租形式的承租行为的比例分别为76.34％、76.19％、45.31％和34.48％（详见表10），平坝县和锦屏县采取固定地租形式的承租行为的比例明显高于金沙县和施秉县。从4个县的整体情况来看，采取固定地租形式的承租行为的比例超过了一半，达到57.63％。同时，分成地租也是一种重要的地租形式，施秉县采取这一地租形式的承租行为的比例高达60.35％，全部样本采取分成地租形式的承租行为的比例为36.44％。而“顶田吃土”这种地租形式⑤ 在设计调查方案时并没有考虑到，是在调查过程中根据实际情况补充进去的。按农民的话来解释，所谓“顶田吃土”就是出租农户将自己的水田和旱地都出租给承租农户生产经营或者耕种，当出租农户和承租农户在商讨租地价格时，只讨论水田价格而不商讨旱地价格。换言之，出租农户会将旱地“送”给承租农户生产经营。在调查的4个县中，这种土地租赁方式主要出现在金沙县和施秉县，而锦屏县和平坝县没有发现这种租赁方式，这可能是由土地类型差异造成的：锦屏县林地和旱地较多，水田较少；平坝县是贵州省水稻主产区，旱地较少。
4.基层组织与农地租赁。从中国农地制度安排的实际看，村民委员会和村民小组不仅与农民接触最多，对农户的农业生产经营情况最为熟悉，而且还能对农民的农业生产经营活动进行某种程度的指导、管理和监督。在集体经济组织发展比较滞后的贵州农村，村民委员会和村民小组常常成为行使农地所有权等权利的行为主体。不仅在农地承包过程中，村民小组和村民委员会成为农地所有权的代表，而且在农地被征用、农地由农户流转到农业产业化企业等主体时，村民小组和村民委员会的意见也至关重要，并且经常由它们代表农民与有关主体进行谈判。那么，在农地租赁市场的发育过程中，村民小组和村民委员会等基层组织是否发挥了相应作用，农户之间的农地租赁是否要经过村民小组和村民委员会同意呢？
从所调查的情况看，可以得到以下结论：无论是农户的农地承租行为，还是农地出租行为，农户之间的农地租赁行为可以说是一种自发的行为，农地租赁市场是一种自发的农地产权市场。从承租行为的情况看，农户在承租农地时较少征求村民小组和村民委员会的意见。从表11中的数据可以看出，4个县所发生的农地承租行为中，有92.37％的承租行为是农户自发完成的；4个县的农户在承租农地时征求村民小组和村民委员会意见的比例尽管有一定差异，但都比较低。在平坝县，有12.9％的承租行为在发生时征求了基层组织的意见，而在其余3个县这一比例还不到10％。从出租行为的情况看，也可以得出类似的结论。农户在出租农地时，征求村、组基层组织意见的出租行为所占比例只有5.12％，没有征求村、组基层组织意见的出租行为所占比例高达94.88％。
5.农地租赁契约。从契约的形式进行分类，农地租赁契约分为书面契约和口头契约两种形式。从理论上说，在其他条件相同的情况下，市场发育成熟度越高，农户之间就农地租赁行为签订契约时采取书面契约的比例越高；相反，市场发育成熟度越低，农户之间租赁农地时达成口头契约的比例越高。从表12可以看出，不管是农户租入农地，还是将自己的农地租给他人经营，基本上以口头契约为主。在农户的农地承租行为中，4个样本县采取口头契约的比例高达97.46％，采取书面契约的比例仅为2.54％；在农户的农地出租行为中，采取口头契约比例高达97.24％，签订书面契约的比例只有2.76％。
6.农地租赁契约的履行。前文的分析说明，目前，在欠发达地区，农户间的农地流转基本上是自发进行的，在大多数情况下采取口头契约形式。从理论上讲，由于口头契约缺乏法律保障，农地流转过程中的口头契约应该不能保证得到很好的履行。但是，调查发现，农户之间就农地租赁形成的口头契约得到了较好的履行。从农地承租行为看，4个样本县中，出现农地租赁契约纠纷的比例没有超过5％，只有3.2％的契约产生过租赁纠纷，高达96.8％的承租契约没有发生过纠纷。从农地出租行为看，只有2.36％的农地出租契约发生过违约，高达97.64％的农地出租契约得到了较好的履行（详见表13）。这说明，在长期的租赁实践中，农户之间在租赁农地时不签订书面契约，而以口头契约的形式约定出租农户和承租农户双方的权利与义务，这在不少地区已经形成了一种习俗（洪名勇，2005）。从新制度经济学的视角来看，习俗作为一种自发社会秩序，一旦生成，它本身也就作为一种事态、一种情形像一种社会规则那样对成员的各自行为有一种自我强制性的规约。从信任博弈的视角来看，由于村庄内部、农户之间在进行农地租赁时，农户之间的博弈是无限次的重复博弈，因此，农户之间能够建立起一种信任机制，使诸如口头契约等习俗元制度能够实现自我实施（洪名勇，2008）。
三、简要结论及政策含义
从上文的分析中可以看出，作为欠发达地区的典型代表，贵州省的农地流转具有以下特征：第一，农地流转行为发生的时间较早，在80年代中期就已经有农户进行土地流转活动，活跃的农地市场能够帮助那些土地较少的家庭获得土地；第二，满足家庭基本生活需求和增加收入是农户承租农地的主要原因，而劳动力不足是不少农户将农地出租的重要原因；第三，农地租赁主要是在行政村内完成的，即农地租赁市场主要是一个行政村内的市场；第四，租赁农地的租金形式以固定租金为主、以分成租金为辅，以实物租金（产品租金）为主、以货币租金为辅；第五，村、组等农村基层组织在农地租赁市场发育过程中虽然起到了一定的作用，但农户之间进行农地租赁时较少征求村、组等基层组织的意见，农地租赁是承租农户和出租农户双方之间的自我行为；第六，农地租赁契约以口头契约为主，而且这种口头契约能够得到较好的实施或者履行。
从以上结论中，可以得出以下政策含义：第一，稳定的农地产权制度安排是促进农地顺利流转的基础。由于贵州省从20世纪80年代就开始推行了“增人不增地，减人不减地”的农地制度安排，实现了农地产权的相对稳定，因而促进了农地市场的较早发育。同时，这一制度安排也是贵州省农地流转频率较高的重要原因。第二，在重视对农地流转口头契约及其实施机制进行研究的基础上，应重视分析农地流转口头契约可能带来的风险和不确定性，并制定相应的预防措施，规范农地流转行为。第三，应做好欠发达地区农村剩余劳动力转移工作。只有实现农村剩余劳动力的顺利转移，才能打破农地流转需求大于供给的局面。
注释：
① 农地承租农户数（126户）与农地出租农户数（127户）不一致的原因主要是出租、承租的空间范围不完全一致；承租农户数小于转入农户数（132户）的原因是因为农地转入的形式除承租外，还包括无偿代耕等形式。
② 农地转入农户数与农地出租农户数不一致的主要原因在于转入区域与出租区域有一定差异，农地除在村庄内部进行流转外，还有一部分农地在不同村庄之间流转；而村庄之间的流转又不是完全对称的，有时一个村庄的土地流转会涉及多个村庄的农户。
③ 金沙县距离贵阳市200公里，施秉县距离贵阳市250公里，锦屏县距离贵阳市400公里以上，平坝县距离贵阳市不足100公里。
④ 农地租赁的供给方是有多余农地需要出租的农户，农地租赁的需求方是需要租入农地进行生产经营的农户。
⑤ “顶田吃土”既是一种租金形式，又是一种土地租赁方式。说它是一种土地租金形式，是因为它只收“田”（水田）的租金而不收“土”（旱地）的租金，相当于租金打折；说它是一种租赁方式，是因为不管出租还是承租都是将“田”与“土”合并在一起，不分开出租或者承租。