美国私立高等教育发展的制度环境分析，本文主要内容关键词为：高等教育论文,私立论文,美国论文,制度论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为什么美国的私立高等教育能在不长的历史中后来居上，反超欧洲国家而遥遥领先呢？这在于美国存在一个比较完善、适合私立高等教育生长发育的制度环境。根据不同的维度，制度环境可分为外部和内部制度环境以及宏观、中观和微观制度环境。由于篇幅所限，本文着重讨论与美国私立高等教育发展相关的外部微观制度环境，即由政府、市场和非营利中介机构（高等教育认证机构、慈善机构、高等教育行业组织等）所构成的自由与控制相倚、控制与制衡相随、激励与约束并重的制度环境。
一、美国私立高等教育发展的制度框架
美国著名经济学家和经济史学家道格拉斯·诺斯将一个社会的制度安排划分为三个类型：第一类是宪法规则（宪法秩序），“它规定确定集体选择的条件的基本规则，这些规则是制定规则的规则，这类规则包括确立生产、交换和分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则”；第二类是操作规则（宪法安排），这是在宪法秩序框架内所创立的一系列操作规则，包括法律、规章、社团和合同等；第三类是规范性行为准则，主要是指特定文化背景下的习俗、意识形态、伦理道德、宗教习惯等。[1] 根据诺斯的分类，构成美国私立高等教育发展的制度框架可以用图1表示。
附图
图1 美国私立高等教育发展的制度环境
如图1所示，美国私立高等教育发展的制度环境包括三个层次的制度安排，外延最广泛的制度安排是由美国特定文化背景下的社会习俗、意识形态、伦理道德、宗教信仰等构成的影响私立高等教育发展的规范性行为规则，这一层次的制度安排也是美国宪法秩序形成的基础，同时还对政府、市场和非营利中介机构的行为产生重要影响；宪法规则是影响私立高等教育发展的第二层次的制度安排，它直接约制和影响政府的政策和行动；政府政策与管制、市场机制和非政府的中介机制构成了影响私立高等教育发展的第三层次的制度安排，这三个制度安排相互制衡，共同作用于私立高等院校，是影响私立高等教育发展的最核心的制度安排。
美国私立高等教育发展的制度环境的突出特点是自由与控制相倚、控制与制衡相随、激励与约束并重。首先，政府的政策法规以及行为受到宪法原则的约制，不能违背宪法所体现的精神和原则，私立院校也在一定程度上受到宪法条款的约束和规范；其次，影响私立高等教育发展的第三层次的制度安排不仅分别作用于私立高等院校，而且这三个制度安排之间也相互发生作用，从而构成了一个环环相扣的制度激励与约束系统。
二、自由、管制与制衡
（一）所有权状况
公、私立高等院校的最基本的区别表现在所有权状况。所有权状况导致在控制和财政的性质上的根本区别以及公、私立高等教育之间不同的目的和可能性。[2] 由于公立院校从州或地方政府获得了大量的财政拨款，其所有权属于州或地方政府，必须对政府的希望和要求负责。而私立院校所有权和管理权的独立使得私立院校可以集中于一个更加狭窄的目标，其财政来源的限制也迫使其限定目标。董事会拥有最高权力，这使院校的目标可以随时间的变化而保持稳定性和灵活性。总体上说，私立院校的目标具有一定的选择性。
（二）管理和控制
公私立院校一般都实行董事会制度。公立大学的董事会是干预性的，组织机构比较小，如马里兰大学董事会由17人组成，成员与在校生之比为1:7600，董事会成员由州长或立法官员选拔产生。在部分州里由选举产生。私立大学董事会是自治性的，组织机构较大，如乔治城大学董事会共有45名成员，成员与在校生之比为1:280，私立院校董事会成员有尊重校长与高级管理者的传统，往往努力使自己留任。[3]
公立院校通常受到作为创办者的政府的完全管辖，私立院校却享有极大的自治权，很少受到政府的控制。政府通常可以改变、扩展或者完全取消其创办的公立高校，然而私立院校却能获得永久的法人特许状，并且在著名的达特茅斯学院案之后，政府被禁止削弱这样的特许状。
私立院校对政策的制定、补充和修改都相对比较容易。如果它要使某一政策合理化，校长提请董事会审批即可。然而，当公立大学涉及大面积的政策改革时，最终必须得到立法与执法官员的理解与支持。总之，私立院校在内部运作和行动决策方面都享有较多的自由。
（三）法律地位
就公、私立高等院校法律地位的区别而言，法律通常对公、私立院校区别对待。公立院校通常受到作为创办者的政府的完全管辖，但法律却保护私立院校免受广泛的政府控制。公立高等学校必须完全遵守联邦宪法。因为联邦宪法的一个重要目的是控制政府权力、公共权力，公立高等学校作为行使公共权力的机构，必须受到宪法对公共机构权力行使的有关限制，如正当程序原则等。同时，公立高等学校还必须遵守所在州的宪法和各项行政法规与规则，尤其是规范州公共机构的有关规定。[4] 就联邦宪法而言，私立高等学校可以不受上述有关控制公共权力行使的宪法条款的约束，而且由于私立高等学校不是州政府的机构，所以它也不必遵守州议会或政府制定的用以约束包括公立学校在内的公共机构的有关法律。作为州政府的机构，公立大学召开董事会议、雇佣与解雇员工、采购什么以及如何采购必须遵照州政府的有关法律法规，但是这些法律法规不适用于私立大学。私立大学在建设、采购、人事以及其他事项方面有着自己的规定和政策。
私立院校在产权、控制和管理以及法律地位方面享有的相对于公立院校更大的自由和自主权是由美国的教育管理体制和私立院校的性质决定的。美国是实行三权分立、联邦和地方分权的联邦制国家，因此，在教育管理上，美国没有一个从中央到地方的统一的教育管理体制，联邦政府不直接行使对教育的行政管理，因此没有管理具体学校的权力和资助学校的义务。教育管理权属于各州，原则上讲，州政府有权对州内所有学校实施管理，但由于私立院校不属于州政府的下属机构，州政府没有资助私立院校的义务，私立院校完全依靠自身努力解决经费问题，从性质上讲，私立院校属于非政府的自治团体。由于没有统一的中央计划，加上私立院校非政府、自治的性质，私立院校享有很大的办学自主性，这种自主性保证了私立院校的创造活力，促进了高等教育的多样化发展。
虽然私立院校在办学中享有充分的自由与自治权利，但自由和自治的空间从来都不是没有边界的。为了保证教育消费者和国家的利益，私立高等院校也同样受到来自政府的规范与管理。但这种规范与管理具有两个突出的特点：第一，政府主要以间接的方式进行规范和管理。联邦政府没有直接管理高等院校的权力，但联邦政府可以依据联邦宪法的“共同防卫”和“普遍福利”条款，利用宪法和国会授予的各项权力对私立院校进行间接的干预。州政府也可以根据联邦的授权和州宪法规定，利用类似的权力对私立院校进行必要的管理，同时，私立院校在获得办学特许状和许可证方面必须经过州政府机构的审批。政府的间接管理还表现在，通过对与私立高等院校相关的非政府的社会中介机构（高等教育认证机构、慈善机构、高等教育行业组织等）进行规范和约束来体现政府的意志，从而达到间接管理私立高等教育的目的。第二，各级政府在对私立院校的管理中角色分明，管理较为宽松，通常是保证私立院校达到最基本的办学要求和基本的行为规范。即使州政府对私立院校的特许状和许可证拥有审批权，但其权限也仅此而已，私立院校一旦获得特许状和许可证，州政府便无权更改或吊销。联邦和州政府都不涉足私立院校的内部事务，各院校的办学理念、发展规划、招生和人事政策、课程教学、科学研究等等都不受政府的控制和干预。政府的角色是政策制定者和办学秩序的维持者，而不是具体的办学者。这种宽松的管理保证了私立院校较大的自由活动空间。
需要强调的是，美国各级政府对私立院校的间接的、宽松的管理模式并不完全出于政府的自愿，而是在美国社会的发展过程中逐渐形成的一种制衡机制对政府的行为时时约束的结果。首先，政府的行为受到联邦宪法和法规的约束。美国三权分立、权力制衡的机制使政府的行政权力受到立法和司法权力的约束。没有国会和州议会的授权，联邦和各州政府不得擅自采取行动。而美国又是一个法律至上的国家，宪法和法律是一切行动的准绳。联邦最高法院可以利用联邦宪法赋予的司法复审权对国会和政府的政策法规进行违宪审查，保证宪法的权威性和神圣不可侵犯性。正如康马杰所言，“在西方各国人民中只有美国人使立宪制度成为一种宗教，使司法制度成为一种宗教规程，并使两者处于虔敬的气氛之中。”[5] 联邦宪法的主要功能就是限制政府的权力，保护公民个人和社会团体的合法正当权益。正是受制于立宪制度，联邦政府在对教育的管理方面不能大有作为。其次，政府的权力还受到人民和民间团体的制约。由于对自由平等价值观念的极度重视，美国人民天生对政府持不信任的态度，反对政府拥有过大的权力。为了抵制政府对社会公共事务的过分干预，美国人民逐渐形成了自我管理社会公共事务的传统。人们在自愿的基础上结成了众多的团体，这些非政府的自治团体通过对社会公共事务的积极参与有效地防止了政府对社会事务的过分干预。在高等教育领域，基于自愿原则的高等教育认证制度就是防止政府干预高等院校的一种有效的制衡机制。这一制度通过高等院校的行业自律保证了高等教育的规范运作和质量水平，同时在高等院校与政府机构之间形成了一道“堡垒”，使高等院校免于外界不友好的干预。
三、激励与约束
（一）产权激励与约束
产权制度在美国社会体系中非常重要。保护私有产权一直是美国立宪的一个最重要的原则。对宪法起草人产生重要影响的约翰·洛克（John Locke）在解释政府对于产权的作用时曾写到：“人民联合起来统一在政府的领导下……最主要的目的是……政府保护他们的财产权”。亚历山大·汉密尔顿在评价1787年宪法时也曾说：“政府一个最伟大的目标是保护人民和财产”。[6] 自独立建国以来，美国一直把保护产权作为宪法的重要内容和政府的重要工作。
达特茅斯学院案的判决使私立高等院校的产权受到尊重与保护。非赢利性的私立院校的所有权和管理权属于自我延续的董事会所有，营利性高等教育机构对自有财产拥有排他性的使用权、自由的转让权和收入的独享权。“属于私有教育机构的资产可以售卖给其他的个人或机构，也可以租赁或赠送给其他的机构或个人。”[7] 自有校产可以转让、抵押，可以入股、合作。由于私立院校拥有自己的所有权，办学者在办学过程中感到安全，拥有较大的办学自主权，对自己的行为充满预期，从而激发了办学者的办学热情和勇于改革创新的精神。当然，拥有所有权也加大了私立院校的责任，私立院校必须保持成本收益的动态平衡，保证学校资产的安全，不能滥用学校的所有权。
（二）政策激励与约束
值得注意的是，美国联邦政府没有专门针对公立或私立院校的政策激励。由于美国没有国立高等教育系统，公立高等教育系统属于各州管辖，因此，联邦政府在公、私立高等教育中没有特殊的利益。联邦政府在制定政策法规和提供资助方面，不刻意偏袒公立或私立高等教育，也不对其中一方给予特殊支持或照顾。如联邦政府在分配赠地拨款、退伍军人资助金、联邦学生补助金和贷款时，公、私立院校都享有同等机会。虽然公立高等教育的发展是州政府的职责，但除了向州内的公立院校提供固定财政拨款外，在其他方面，州政府对待公、私立院校的态度也是一视同仁的。在身份地位上，私立院校与公立院校是同等的。显然，政府平等对待公、私立高等院校的态度受到人民的平等价值观念和联邦宪法民主平等精神的影响。政府平等对待私立院校的态度本身就是对私立院校的一种支持。这种支持不仅保证了私立院校以平等的身份与公立院校进行竞争，而且是对私立院校的极大激励，使它们产生对行为结果的良好预期。
除了在政策态度方面给予激励外，联邦政府还通过向私立院校提供各种财政资助进行实质性的激励，如提供补助金、贷款、税收减免等。但这些资助并不是联邦政府的义务，联邦政府没有负担高等院校财政经费的义务。联邦政府向私立院校提供的资助也不是“免费的午餐”，各院校必须通过竞争才能获得，而且联邦政府为了实现特定的目的，在提供资助的同时向接受资助的院校附加了一定的条件。这种以市场竞争机制为基础、以质量和公平为目标的资助模式对接受资助的院校既是一种激励，也是一种约束。但约束并不是强制性的，担心联邦政府的干预的院校可以选择放弃联邦资助。
（三）市场激励与约束
美国的高等教育系统就是一个巨大的市场，为获得各种资源，各高等院校都以平等的身份参与市场竞争。不仅公、私立院校之间存在竞争，各私立院校之间也展开了相互竞争。竞争机制对私立院校既是一种激励，激发私立院校尽可能多地获得所需资源，同时也是一种压力和约束，私立院校的运作必须遵循市场法则，并且不断进行改革创新，努力提高办学质量和水平，否则就有被市场淘汰的危险。同时，私立院校在参与市场竞争的过程中还受到政府和行业组织的规范与监督，既保证了市场竞争的秩序，也通过保证各高等院校的办学质量和水平而维护消费者和政府的利益。
四、私立高等教育得以在美国发展壮大的制度环境因素
第一，殖民地时期北美大陆特殊的自然环境、宽松的政治环境和宗教自由为私立高等教育的形成与发展提供了比较宽松的生长环境。殖民地法律的含糊、政治权力的分散、教派之间的对立与竞争以及学院与大学之间区别的混淆，打破了任何一种单一的力量对高等教育的垄断。兴办高等院校的自由、政治及教派权力的分散促进了办学模式和特色的多样化，世俗政府与教派之间的矛盾和冲突使殖民地学院获得了一定的自治权和独立性。殖民地高等教育的良好开端为后来私立高等教育乃至整个高等教育的发展壮大奠定了坚实的基础。
第二，植根于殖民地特殊环境的美国社会文化为私立高等教育的产生与发展提供了适宜的环境。美国人崇尚自由、平等、竞争、个人奋斗，注重实际的价值观念深深影响了私立高等教育的发展，宗教精神为私立高等教育的形成与发展提供了巨大的动力。
第三，对欧洲大学传统的合理移植为美国私立高等教育发展提供了宝贵的经验，保证了较高的办学起点，必要的改良为私立高等教育的发展提供了活力。
第四，独特的高等教育管理体制为私立高等教育的发展提供了自由与自治的空间，促进了办学模式的多元化、多样性。政府与私立院校之间的中介缓冲机制为私立高等教育的发展提供了安全阀，维护了私立院校的办学自由与自治，同时保证了私立高等教育的质量与规范运作。
第五，政府对待公、私立高等院校一视同仁的态度极大地激励了私立高等教育的发展。政府向私立院校提供的各种非财政拨款形式的财政资助为私立院校的发展提供了物质力量。这种以市场竞争机制为基础，以科研成果、教育质量和教育公平为目标的财政资助模式打消了私立院校对政府的依赖思想，迫使私立院校不断进取、不断创新。
第六，多渠道的经费来源使私立院校避免了单一财政来源可能导致的对私立院校的单一控制，维护了私立院校的办学自由，经费来源的多样化为私立院校提供了激励和约束，促进了办学的多样化和教育质量的提高。
第七，美国高等教育市场“适者生存”的“丛林法则”为私立高等院校提供了动力和压力，完备的法制环境、成熟的市场机制和比较完善的监管机制保证了高等教育市场的公平竞争，市场竞争促进了私立高等教育的健康发展。