论工会组织与政府监管机构的合作，本文主要内容关键词为：工会组织论文,机构论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D412.6 文献标识码：A 文章编号：1673-0240(2010)02-0003-05
自20世纪下半叶以来，政府监管的职能已不再限于对自然垄断的监管，在竞争广泛和日益深入地驱使下，更重要的是履行保护消费者和劳动者的健康与安全、环境安全等社会性监管职能①。近几年频频发生的食品药品安全、煤矿安全、环境污染等事件，说明了中国加强社会性监管的紧迫性和重要性。工会组织作为职工自愿结合的工人阶级的群众组织，以维护职工合法权益为其基本职责，依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。在预防本单位违法行为或不当决策、避免损害职工利益上，其与政府监管机构具有共同的职能和价值目标。然而从近几年发生的“齐二药事件”、“三鹿丑闻”、“山西襄汾‘9·8’溃坝事故”等等典型案件来看，此项预防职能并未得到充分实现，以致政府监管机构和工会在这些本不应当发生的事件中未能扮演预防者的角色。这些事件所揭示出的不仅仅是触目惊心的损失，也反映出在工会工作和政府监管工作之间没有能够实现最佳资源整合，由此造成的结果就是，不仅未能充分发挥两者的优势，反而使两者的缺陷——政府监管机构的信息不足和工会的威慑力不足被放大了。基于此，笔者认为，为了预防本单位违法行为或不当决策、避免损害职工利益，工会组织有必要加强与政府监管机构的合作。
一、工会与政府监管机构的合作可以在预防职能上实现双方的优势互补
在工会法和政府监管法规中都对工会和监管机构的预防职能作出了具体规定。以对安全生产事故的预防为例来看，《中华人民共和国工会法》第二十四条规定：“工会发现企业违章指挥、强令工人冒险作业，或者生产过程中发现明显重大事故隐患和职业危害，有权提出解决的建议，企业应当及时研究答复；发现危及职工生命安全的情况时，工会有权向企业建议组织职工撤离危险现场，企业必须及时做出处理决定。”《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第二十条规定：“安全监管监察部门应当配合有关部门做好对生产经营单位事故隐患排查治理情况开展的监督检查，依法查处事故隐患排查治理的非法和违法行为及其责任者。”但就该项职能的具体实现而言，两者都是既有优势也有劣势。
1.政府监管机构的优劣势分析
政府监管机构的优势主要在于：首先，在人员结构上具有专业性。政府监管机构是由专家组成的专业化监管机构，其组成人员拥有对特定行业进行监管的专业技术知识。“设立管制机构的目的就是执行某一专门工作任务，委员会的精力集中于它的工作，它的成员成为专门家。”②事实上，在每一个监管领域对专业技术都有着特殊的要求，缺乏解决高度专业化监管问题的能力是实现有效监管的必要前提。其次，在执法上具有主动性。政府监管机构的主动执法机制使其在违法行为发生之前就可以行使其执法权，为避免违法行为可能导致的不可挽回的损失，监管机构可以主动监督或调查被监管对象的各种行为，并有权禁止或处罚被监管对象的违法行为。当然这种主动式执法必须是基于法律的授权以弥补传统执法方式的不足，因为“在许多领域，监管者主动执法的产生在很大程度上是由于法律不完备，以至于大量‘负外部性’致使被动性执法无效(导致的)。”第三，监管手段的权威性。政府监管的本质是政府行政组织对经济活动的监督和控制，其有权直接对被监管对象处以行政处罚或者对被监管对象的某些成员处以行政处分。
其劣势在于：首先，在人员配置和监管经费上存在不足。这一问题在社会性监管机构中尤其突出，因为社会性监管机构一般不具有收费权。这就使得目前的社会性监管很难深入到被监管对象的行为细节中展开调查，而大量的食品药品安全、煤矿安全、环境污染等事件之所以引发了严重的危害后果，原因之一就是细节监管的不力。例如“三鹿丑闻”的危害如此严重波及范围如此广泛，添加三聚氰胺当然是根本原因，但在如此长的时间内没有能够发现并阻止添加三聚氰胺的行为，监管机构也负有不可推卸的责任。其次，缺乏稳定可靠的信息来源。一般来讲，政府监管机构可能从如下途径获得被监管对象违法行为的信息。如监管机构在日常监督检查的过程中发现涉嫌违法行为的信息；在处理其他机关移送案件的过程中，发现涉嫌违法行为信息；在处理公民、法人或者其他组织对电力违法违规行为的举报中，发现涉嫌违法行为信息；在处理公民、法人或者其他组织对电力企业侵害其合法权益的投诉中，发现涉嫌违法行为信息；在违法企业自己报送或披露的信息发现涉嫌违法行为线索等等。但这些却并非稳定可靠的信息来源，当获得信息的时候违法行为或者危害后果往往已经发生了，从而无助于监管机构预防职能的实现。
2.工会组织的优劣势分析
工会组织的优势主要在于：首先，工会有组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督的法定职能。例如：工会对企业的安全决策、安全投入、劳动安全卫生条件等关系到职工切身利益的重大问题进行审议和监督实施，以促进企业安全生产，保护劳动者劳动安全卫生合法权益。其次，工会具有稳定可靠的信息来源。工会组织作为职工自愿结合的工人阶级的群众组织有着充分的群众基础，每一个职工都是其信息来源。而职工则是企业行为的直接实施者，因为工作关系其不可避免地要掌握大量的信息，可以说任何违反监管规定的行为都不可能完全避开企业职工。当然对于企业决策层决定实施的违反监管行为而言，单个职工难以了解事件的全貌，但其肯定能够认识到发生在自己所处行为阶段的不正常情况，而工会则有权组织职工对各个阶段的信息进行整合和分析。
工会组织的劣势在于：首先，工会不具有行政处罚权。工会作为群众性组织对企业违法行为并无直接处罚权，即使已经发现企业违章指挥、强令工人冒险作业，或者生产过程中发现明显重大事故隐患和职业危害，工会也只有提出解决建议的权利。尽管法律规定企业应当及时研究答复，但这毕竟只是一个笼统的规定。何谓及时研究答复？不及时研究答复又该如何？这些基本问题都未明确，导致此项规定缺乏操作性。其次，工会在一定程度上还受制于企业。我国基层工会在经费、劳动关系等许多方面仍然受制于企事业单位，仍然很难“依照工会章程独立自主地开展工作”，因而维权力度离社会公众的期望还有很大的差距③。再次，工会专业技术力量相对比较薄弱④。一旦职工提供的信息专业性较强时，工会很难凭借自己的力量对其作出自行判断。
从以上对工会和政府监管机构实现预防职能的优劣势分析来看，工会有充分的群众基础和稳定可靠的信息来源，但在预防手段上缺乏权威性和专业性；政府监管机构在预防手段上具有主动性、权威性和专业性，但缺乏稳定可靠的信息来源并难以直接实现细节监管。两者的优劣势正好是相对应的，因而工会与政府监管机构的合作可以在预防职能上实现双方的优势互补。
二、工会与政府监管机构的合作既是工会“主动依法科学维权”的体现，也是完善政府监管公众参与机制的要求
1.工会与政府监管机构的合作是工会“主动依法科学维权”的体现
工会维权观强调“以职工为本”，提出以“主动依法科学维权”作保证，实质上从维权观的理论高度将中国工会维权的主要手段或基本方式确定下来，这是对改革开放以来工会维权具体方式方法的高度概括和系统总结，是经历过无数次维权实践检验过的基本维权方式。笔者认为，工会与政府监管机构的合作实际上就是工会“主动依法科学维权”的具体体现，理由如下：
首先，工会与政府监管机构的合作使工会的维权工作更具主动性。工会与政府监管机构的合作使得工会的信息来源与监管机构的执法权有机地结合起来，也使工会无论在企业违法行为发生之前和发生之后都能够有效地开展维权工作。也即通过双方的优势互补，工会主动维权已不仅局限于通常情况下在职工合法权益受到侵犯之后主动去维护其权益，而是将有效维权的防线提前到职工合法权益受到侵犯之前，甚至是企业违法行为实施之前。而且这种主动性也不仅仅停留在建议的层面，例如当企业对工会提出的安全建议置之不理或者不作具体落实的时候，工会就可以通过与政府监管机构的合作在最短时间内将之转化成法律层面的处理。监管机构根据工会的线索查实之后，可要求企业限期整改或停产整顿，甚至作出更严厉的行政处罚，从而尽可能避免发生实际的危害后果。这之间的差距可是不容小视，安全问题早一天或晚一天解决，可能直接关系到重大的经济损失甚至是若干职工的生命。例如在重庆綦江“五·三○”矿难的调查中发现，安全责任不明确、安全管理不落实、技术管理不到位和瓦斯抽采不达标是造成矿难的四大原因。事实上这四大原因都并非不可预见或不可抗拒的原因，尽管所有公开的资料均未提及工会或监管机构是否事先发现这四大原因或者为了消除这四大原因曾经做了些什么，但至少有一点是明确的，如果在5月30日之前解决了这些问题，那么30个矿工的生命也许就不会被矿难夺走。在工会的工作中还有什么比维护职工的生命更重要呢？
其次，工会与政府监管机构的合作使工会的维权工作更具科学性。政府监管机构的目标设置采用了阶梯式原理：首先是力争避免发生违反监管法规的行为；如果已经发生违反监管法规的行为，则力争避免发生危害后果；如果发生危害后果不可避免，则力争将危害后果控制在最小范围。工会与政府监管机构的合作使得工会也可以呈梯级地科学配置维权工作的目标，最优选择为避免发生企业违法行为，从源头杜绝对职工合法权益的侵害；如已经发生企业违法行为，力求不发生危害后果；如已经发生危害后果，力求避免实际危害职工的合法权益；如已经危害了职工的合法权益，则力求最大限度地帮助职工挽回损失。当然，如果仅从工会的性质和职能来看，将预防违法行为设定其首要目标应当超出了其能力范围，但当其与监管机构紧密合作之后这一目标变为可能，简单而言就是以信息促监管，双方相互配合共同达到预防违法行为的目标。这是典型的共赢局面，无论是工会还是监管机构，其单位成本都取得了最大收益。因而，这种维权工作目标的梯级配置有利于工会选择在各个阶段的工作重心，并以此为基础有针对性地进行资源配置，从而极大地提高工会工作的效率，也使工会的维权工作更具科学性。
2.工会与政府监管机构的合作是完善政府监管公众参与机制的要求
公众参与要求监管机构在规则制定和规则执行的所有环节，确保所有的利害关系人都能被赋予“发言权”，并在充分考虑这些意见的基础上做出最后的决定，以保障监管机构在全面、客观、公正的基础上做出监管决定。笔者认为，工会与政府监管机构的合作实际就是在规则执行的环节中工会及其所代表的职工的积极参与，理由有：
首先，工会及其所代表的职工是政府监管的利害关系人。政府监管机构针对企业是否作出监管处理或者作出何种监管处理，都直接关系到职工的利益。仍然以重庆綦江“五·三○”矿难为例来看，如果监管机构已经就安全责任不明确、安全管理不落实、技术管理不到位和瓦斯抽采不达标等四个方面的问题对企业作出了监管处理，督促企业针对这些问题进行限期整改甚至是停产整顿，矿难完全可以避免，职工利益也完全可以免受损害。因而，工会及其所代表的职工作为政府监管的利害关系人，其有权就涉及自己切身利益的事项向监管机构提出自己的意见，或者向监管机构提供足以影响监管决定的相关信息，以促使监管机构作出客观公正的监管决定。
其次，良好的政府监管需要广泛的社会基础。政府监管的发展历程已经证明单一的监管体系不可能满足市场经济的需要，面对复杂而庞大的经济市场，如果仅仅依靠政府监管机构自身的能力，可能连监管信息的获取都无法保证，更谈不上良好的监管效果了。即使理论上存在单一监管机构完成监管目标的可能性，但由此所产生的高额成本也是任何政府所不能或不愿承担的。为了降低监管成本、减轻政府负担和提高监管效率，政府监管需要构建一个政府监管机构和非政府监管机构共同参与的多层次的监管体系，也需要政府监管机构与行业协会、消费者保护组织、企业内部自我监管组织等非政府监管组织之间的相互配合和相互补充。依《工会法》规定工会负有对企业进行内部监管的职责，其应当属于政府监管机构之外的企业内部自我监管组织，其与政府监管机构之间的合作也是监管体系中的重要组成部分。
三、工会与政府监管机构的合作是以监管信息交流为核心的相互配合
从工会和政府监管机构的目标实现路径来看，无论是避免发生违反监管法规的行为，还是避免发生危害后果或者弥补由此造成的损失，监管信息和监管执法权的有效结合都是最佳选择。基于此，笔者认为，工会与政府监管机构的合作应当主要体现在监管信息与监管执法权的相互配合上。因监管执法权已由监管法律法规作出了具体规定，故而在此主要围绕监管信息讨论两者的合作问题，具体而言就是在工会与政府监管机构之间建立打击监管违法行为信息交流机制。
1.构建打击监管违法行为信息交流机制的意义
在工会与政府监管机构之间建立打击监管违法行为信息交流机制，对于共同搭建监管信息交流平台、快速传递双方所掌握的涉及各自工作的监管信息、提高双方的应急预防能力、力争在事故发生时将危害控制在最小范围内、提升和优化工会与政府监管机构的工作效率等都具有重大意义。通过双方的合作能够建立起打击监管违法行为信息资源库，通过对资源库的系统建设，为打击监管违法行为提供信息内容上的保障。更重要的是要建立了打击监管违法行为的组织机构⑤和信息沟通机制的制度体系，通过设立机制模块和运作程序，为达到打击监管违法行为信息沟通畅通无阻提供基本的制度保证。
2.打击监管违法行为信息交流机制的主要内容
(1)构建打击监管违法行为信息交流平台。该信息交流平台⑥是双方共享的信息资源库，也是实现监管信息及时沟通的基础和前提。其主要内容包括两方面的信息，一方面是监管机构提供的信息，如监管法律法规、监管对象的类别和特点、各种监管违法行为的特点、典型监管违法行为的通报和介绍、监管违法行为在各个阶段的典型特征、证明监管违法行为需要的各种证据等，其目的让工会组织的工作人员能够尽可能准确地了解到本单位可能构成的监管违法行为和如何去发现、证明这些监管违法行为；另一方面是工会组织提供的信息，如所在单位与政府监管相关的信息、执行监管法律法规的情况、已经实施或可能实施监管违法行为的相关依据等，这些信息可能来源于职工反映的情况，也可能来源于工会处理单位侵犯职工合法权益的案件时发现的情况。其目的在于使监管机构能够及时掌握监管对象执法监管法律法规的真实情况，并为监管机构及时处理监管违法行为提供必要的依据或相关线索。当然，建立打击监管违法行为信息交流平台并非只是简单的信息集合，而是能动的信息交流系统，其建设必须遵循动态更新、网络联通、方便查询的原则展开，才能真正发挥其作用。
(2)建立打击监管违法行为预警防范通报制度。一方面，工会组织在日常工作中发现的、职工举报的可疑情况及线索应及时向监管机构反映，例如造成重庆綦江“五·三○”矿难的四大原因——安全责任不明确、安全管理不落实、技术管理不到位和瓦斯抽采不达标，工会组织或职工在自己的本职工作中都有可能发现可疑情况或相关线索。监管机构应当及时组织人员对此调查核实，并适时向工会组织反馈信息；另一方面，当单位涉嫌的监管违法行为可能对职工的合法权益造成严重损害时，监管机构应将自己掌握的单位监管违法行为的嫌疑情况及时通报工会组织，以便工会组织采取积极的应对措施避免职工受到伤害。总之，相互间应积极交流，发现重大线索，要迅速沟通。
(3)加强预防监管违法行为的宣传工作。应当充分发挥监管机构的专业化和工会组织的群众化优势，共同开展预防、打击监管违法行为的宣传工作。如定期举办预防、打击监管违法行为的专题讲座，对各种监管违法行为的特点和发展动向进行分析，提高职工发现监管违法行为的能力；定期向职工派发《预防监管违法行为，保障职工合法权益》宣传册，揭示监管违法行为的危害性，提高职工的预警防范意识。表面看来这些宣传工作似乎增加了投入，但相对于其可能预防的监管违法行为或者挽救的职工生命来讲，这种投入的收益是价值巨大的。
注释：
①②植草益教授认为，社会性监管是一种新型监管形式，是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的监管。[日]植草益，朱绍文等译：《微观规制经济学》，中国发展出版社1992年版，第22页。
③王向前：充分发挥工会组织在劳动关系调整中的重要作用，中国劳动，2004年12期第1页。
④邬俊杰：发挥工会组织在劳动安全工作中的作用，工人日报，2008年3月25日，第006版。
⑤需要注意的是，建立打击监管违法行为的组织机构并不需要增加额外的投入，其完全可以在现有的组织机构上构建。收集监管违法信息、打击监管违法行为是监管机构的职责，工会组织也有义务举报监管违法行为、维护职工合法权益，因而双方构建打击监管违法行为信息交流机制均未超出其职责范围，只是为更好地履行这一职责而整合了各自的优势资源，对此依托现有组织机构即可完成。
⑥在特定情况下或者在技术许可的情况下，也不排除司法机关等第三方直接从该信息系统中获取信息。当然，也不排除司法机关等第三方加入该信息系统，将自己工作中涉及监管违法和侵害职工权益的信息补充到系统中。