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中图分类号：F12 文献标识码：A 文章编号：1003-3947(2013)06-0031-13
在国家层面开展综合配套改革试验，是从2005年上半年确定上海市浦东新区为综合配套改革试验区开始的，迄今已8年多时间。党的十八大明确了我国今后一个时期的发展改革目标。国家综合配套改革试验，与这个目标要求是完全一致的。可以说，国家综合配套改革试验区在许多方面进行了先验探索。2012年中央经济工作会议提出，全面深化经济体制改革。改革既要搞好顶层设计，也要尊重基层和群众的首创精神。国家综合配套改革试验区，作为先行先试的代表，其改革探索、进展和经验，可为面上推进改革、深化改革提供有益的借鉴和参照。
一、综合配套改革试验的基本情况
目前，全国有十一个国家级综合配套改革试验区。我国开展综合配套改革试验，主要是基于两个方面的考虑：
1.改革实践。三十多年的中国改革，走的是渐进式的改革道路。20世纪80年代的综合改革试点和90年代的综合配套改革试点的成功实践表明，先行先试、由点及面的改革推进方式是改革开放攻坚克难、成功推进的重要经验。一定程度上，新时期的改革试验是20世纪改革试点的继承和延续。虽然选择的改革内容、侧重点等方面不尽相同，但其方法、路径等则一以贯之。从中既可见出不同阶段、不同时期改革的着力点和特点，也可看到改革试点、改革试验的历史传承。
2.时代要求。党的十六大深刻分析了我们党和国家在新世纪新阶段面临的新形势新任务。十六届三中全会进一步明确了完善社会主义市场经济体制的任务和要求。开展综合配套改革试验，首要的是为完善社会主义市场经济体制和深化改革探索积累经验。综合配套改革试验地区必须以科学发展观为指导，坚持统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，从而确定改革试验的目标和主要任务。
二、综合配套改革试验的实际进展与经验
客观地说，各个试验区都围绕改革发展的总体目标和中心任务，按照国务院的批复精神和总体方案的要求进行积极的改革探索。但由于时间和进度的不同，从目前的实际进展来看，改革试验取得了突破性进展，真正形成并积累了较为系统的制度层面的经验，可供全面深化体制改革作借鉴与参照的试验区，主要有“浦东新区”综合改革试验区、“统筹城乡”综合改革试验区、“‘两型’社会”综合改革试验区等。
(一)“浦东新区”综合配套改革试验的进展与经验
浦东新区综合配套改革实验，突出的是行政管理体制、社会领域等改革。改革试验区始终遵循“小政府、大社会”的理念，从符合市场经济体制要求的政府职能、社会功能出发，进行改革探索和实践，有效地实现政府职能转变、社会组织发展、社会管理创新，政府与市场的关系和边界进一步明晰，两者间形成有序对接的顺畅渠道和形式，推动形成公共服务型政府和公共服务体系。
1.实施大部门制行政管理体制。按照职能行使设置政府机构，将浦东新区政府机构划分为综合统筹、经济服务、社会建设、城建管理、法律监督等5个职能模块，把现有的政府部门按功能进行整合。在机构设置上实践部门党政机构合署办公的模式，除监察委与纪委合署办公外，将文化广播电视管理局与宣传部合署办公等。探索职能大口综合设置，不强求机构设置上下对应，有的职能局对应市里5个部门。区级政府职能机构的数量总体上为全市各区县机构数的2/3左右，每万人配备行政编制不到全市平均水平的1/2，事业编制低于全市平均水平30%。
2.政府权力公开透明运行。权力主体的清晰和权力事项运行的规范化、标准化是基础和关键。清理委办局层面各类行政权力5500余项，街镇层面1100余项，逐项明确权力的行使依据和责任主体。对梳理出的每一项权力事项绘制运行流程图，注明行使职权的条件、承办岗位、办理时限、监督制约环节、相对人的权利、投诉举报途径和方式等，统一工作标准和程序，使权力事项办理环节公开透明。对清理后的权力事项逐项、逐条审核登记，编制行政职权目录，通过政府门户网站向全社会公布。实现权力运作“看得见、听得到、管得住”。
3.推进效能政府建设。主要是着力建立四项制度。一是效能投诉制度。建立浦东新区行政效能投诉中心，把分散在各部门、各系统的投诉处理资源集中到一个部门，统一投诉电话和网上投诉信箱、统一受理和监督办理。二是效能评估制度。建立内外结合的监督体系和第三方评估制度，对效能政府进行终端监督，评估结果对社会公开。三是行政问责制度。对行政不作为、乱作为和损害人民群众切身利益等行为进行责任追究。对行政问责的主体、范围和程序等作出具体规定。四是电子监察制度。把分布在各部门的办事项目集中到市民中心，借助市民中心的电子平台，对所有审批和办事事项实现电子监察，使行政监察由事后监察为主转变为事前、事中、事后监察相结合，监督监察由软约束变为硬约束。
4.创新行政管理方式。一方面精简审批事项。浦东新区行政审批事项从最初的724项减少到242项(包括条线垂直部门)，改革率达66.6%。另一方面从建设公共服务型政府出发，创新审批机制。首创“告知承诺”审批方式，创建“一表制”审批机制，首创工商、质检、税务三部门联动登记机制等。
5.探索公共财政绩效管理。绩效评价对象选择范围从区本级层面延伸到下一级政府(街镇)层面，评价内容涉及教育、社会保障、文化体育、公共安全、环境保护和科技发展等。可委托具有相应资质的社会组织(第三方)开展绩效评价。以绩效评价为基础，形成“目标—任务—预算—评价”环环相扣的绩效预算管理模式，将绩效预算的理念贯穿于预算管理全过程。
6.推进基层行政组织职能转变。剥离街道经济职能(街道办事处作为政府派出机构，发挥着“准政府”的职能)，街道原先承担的招商引资等经济职能划归各自功能区域。街道成为社区建设和管理的直接组织者和推动者，其主要职能，一是强化社区公共服务，二是强化社区管理，三是协助做好市场监管。相应改革街道财政管理体制，改变原先与税收挂钩的财力保障模式。
7.提高政府公共服务能力。建立多层次全覆盖的公共服务平台，包括浦东市民中心、浦东新区事务办理服务中心和街道社区市民事务受理中心等三大有形平台。市民中心的主要职能，一是政府集中办公，推进“一门式”服务，形成政社合作互动的载体。二是政府与市民沟通的平台。建立定期的区长与市民对话机制，涉及群众利益的重大政策、方案，通过市民中心广泛征求意见。三是加强对行政行为的监督。市民办理的日常事务，行政许可的流程，全部公开，接受市民监督。街道社区事务受理服务中心是浦东市民中心功能的延伸。这些平台健全了政府与市民、社会组织的沟通对话机制，实现了多元治理。
8.创新公共服务供给新机制。将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给具有资质的社会组织来完成，形成“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的政社互动、政社合作的新模式。主要内容表现为：一是预算管理，将购买公共服务的费用纳入预算；二是契约式管理，政府和社会组织的责任、义务以及服务要求，全部在合同中体现；三是评估机制，政府委托第三方的专业机构，建立评估的规则，对社会组织做到项目合作前有资质审查，合作过程中有跟踪了解，在合作完成后有社会绩效评估。政府与社会组织建立起一种长期的合作伙伴关系，实现了公共服务提供“政府主导、社会参与、市场运作、和谐共生”。
9.培育多元化社会组织体系。一是改革行业协会登记管理体制，培育和发展新型行业协会。在同业企业集中、具一定规模和发展前景、有区域经济特色的行业中试行登记行业协会，突破行业协会设立“一业一地一会”的制约。创新社会组织管理模式，将行业协会的业务主管单位转变为业务指导单位，实行行业组织自发组建，登记管理机关依法登记，政府相关部门业务指导，融入全市行业的统一协调。组建全国第一家社区服务行业协会和社会工作者协会，推动社会组织承担政府委托的社会服务事项。二是创新培育各类新型社会组织。创建浦东公益服务园(为全国第一个公益组织集聚办公、资源共享的旨在扶持公益性社会组织的创意园区)，具有代表性的公益性社会组织和承接政府职能转移，为社会组织、社区组织提供服务的专业组织入驻，孵化培育各类社会组织。
10.创新社区管理体制。探索建立社区委员会，提高社区自治能力。强化社区民主治理，试行社区代表会议制度，按照社区常驻人口总数的一定比例，通过组织推荐和村民代表推选，产生社区代表，在此基础上，民主推选产生正式候选人，最后差额选举产生社区委员会委员。任何实事项目，主导权在于社区居民，一般程序是从社区代表以及居民提交的“民意提案”中进行筛选，经社区委员会通过后才正式立项。同时，组建社区社工组织，推进社区社会工作职业化、专业化。
(二)成都市“统筹城乡”综合配套改革试验的进展与经验
在“统筹城乡”综合配套改革实验方面，成都市更为典型和具有代表性。它的典型性和代表性在于，统筹城乡的改革试验，始终围绕着从制度层面实现城乡一体化进行改革探索和实践。通过农村产权制度改革、土地管理制度改革、基本公共服务均等化、基层民主制度建设等一系列实质性改革，为我国新型城镇化和城乡一体化探索了路子、积累了经验。
1.实施农村集体土地和房屋确权。对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权等“五权”进行确权登记，给农村集体经济组织和农户颁发集体土地所有权证、集体建设用地使用权证、土地承包经营权证、林权证、房屋所有权证等“五证”。确实权，做到承包土地的“地、账、证、合同与耕保基金发放面积”的“五个一致”，系统厘清农户之间的人口土地关系。
2.实现农村产权流转。确立产权交易平台(“成都农村产权交易所”)，区(市、县)建立分所，乡镇设立服务站，构建起市、县、乡三级农村产权流转服务体系。通过产权转让、出租、入股等多种形式实现农村产权流转。
3.探索现有承包关系长久不变的实现形式。在承包地实测的基础上，成都市选择21个乡镇(涉农街道)的32个村(社区)探索开展土地承包经营权长久不变试点，引导、鼓励和支持农民群众通过集体经济组织成员会议议决，自主、自愿、规范签订“长久不变”决议。通过“集体经济组织章程”、“集体经济组织成员身份确认办法”、“承包土地确权方案”等社规民约，明确约定集体经济组织成员与土地承包经营权实行长久不变。
4.建立耕地保护长效机制。在对全市耕地进行质量普查的基础上，按土地质量和综合生产能力对耕地进行等级划分，实行耕地的分级保护。设立耕地保护基金，建立耕地保护补偿机制。基金主要由市、县两级各按50%的比例共同筹集(主要由土地出让收益的一定比例资金、新增建设用地土地有偿使用费和耕地占用税构成，不足部分由市县两级财政兜底)。对耕地(包括水田、旱地、菜地及可调整园地等)按基本农田和一般耕地实行类别保护与补贴，其中，对基本农田的补贴标准为400元/亩/年，对一般耕地的补贴标准为300元/亩/年。
5.建立优化土地资源配置的市场机制。成都将土地挂钩项目(“城乡建设用地增减挂钩”)与旨在实现耕地占补平衡的土地整理项目有机整合，在全市域范围开展国土综合整治。从最初限于一个行政村的范围，逐步扩展为跨村、跨镇乃至跨县的建设用地置换。全域范围国土综合整治中，以农户和农民集体取代基层政府和部门作为项目申报和实施的主体，农民自主组建资产管理公司(土地股份合作社)作为土地综合整治项目业主，在规划先行的基础上，通过公开招标，引入社会资金进行项目运作，由农民和社会投资方自主协商确定各方权益分配。政府从项目的直接组织者，逐步转向监管者和服务者，市场机制代替了行政包办，过去政府包办过程中出现的矛盾和问题迎刃而解。
6.创新村级治理机制。成立村民议事会作为村级自治事务的常设议事决议机构。村民议事会，受村民(代表)会议委托，在授权范围内行使村级事务的决策和监督权。村民小组议事会成员由村民直接选举产生，村民议事会成员从村民小组议事会成员中产生。村民议事会成员实行结构席位制，每个村民小组有2名以上村议事会成员。村、组干部不得超过议事会成员的50%。从村民议事会成员中选举5～7人组成村务监督委员会，主任由党员议事会成员担任。村民议事会和监督委员会成员任期与村委会相同。村民议事会和监督会让农民在参与经济社会发展和民主管理中增强自主意识，发挥主体作用，真正把“为民作主”变为“让民作主”。
7.创新村级公共服务和社会管理。关键在于建机制。一是分类供给机制。界定村级公共服务和社会管理的范围，细分为7个大类59个具体项目。明确市、区(县)、镇政府及村一级等的事权责任。二是经费保障机制(实现“财政下乡”)。设立村级公共服务和社会管理专项资金。市县两级财政每年向全市范围内建制村和涉农社区提供不低于20万元的村级公共服务与社会管理专项资金，其中近郊区(县)财政按市与区(县)5∶5的比例安排，远郊县(市)财政按市与县(市)7∶3的比例安排。同时引入社会力量，允许经村民(代表)会议决定，可以按每村专项资金标准，最多放大7倍向城投公司融资。三是民主管理机制(实现“农民作主”)。公共服务和社会管理项目由村级自治组织具体实施，村民(代表)大会或村民议事会决定资金使用，实行民主议定项目、民主监督项目、民主评议项目。实现“有钱办事”和“民主议事”的统一。
8.推进城乡基本公共服务均等化。实施基本公共服务标准化建设，在公共基础设施、公共服务内容、公共服务质量、公共服务可及性等方面确定标准，并明确不同类型公共服务的责任主体。建立公共财政对公共服务投入的保障机制。破除城乡居民身份差异，推进户籍、居住一元化管理，保障城乡居民在就业、社会保障、住房保障、社会救助、义务教育、公共卫生、职业教育、政治民主权利等方面享有平等权利。改革基本公共服务供给机制，可以实现从条条分割、向上负责的传统格局向块块集中、服务居民的转变。
9.统筹城乡规划。制定出台“成都市城乡规划条例”，形成覆盖成都全域的市域、区县、乡镇、农村和区域合作五个空间层次规划，实现了城乡空间布局和公共服务、生产要素的全域统筹。突出城乡规划的公共政策属性，对城乡经济、社会、文化、管理、生态等多个领域进行空间统一谋划、资源统一配置、政策统一制定、管理统一架构、标准统一设立、生态统一保育，将区县乡规划、部门专业专项规划、技术规划、空间规划有效转变为相互协调的全局性公共政策，实现了规划对城乡一体化的统领，确保统筹城乡发展在各区域和各领域整体协调推进。
(三)长株潭城市群“两型”社会综合配套改革试验的进展与经验
比较而言，长株潭城市群在“两型社会”综合配套改革试验中更见成效。围绕“两型”社会建设改革试验的主题，长株潭城市群充分尊重市场机制的作用，立足体制建设和制度创新，在土地资源节约集约利用、资源能源价格调节、城乡环境同治、流域治理综合联动以及标准制定与示范等方面，既建章立制，又突破创新，显示了新型城镇化的内在要求，也为新型城镇化注入新的内涵。
1.创新城市节地(“JD”)模式。一是旧城改造节地模式。采用“人车竖向分流”设计，实现交通组织效率和绿化效率的最大化，与一般的平面设计比，容积率由2.0增至2.8，开发强度提高了40%，绿地率由30%提高到50%以上。二是新城建设节地模式。根据其自然高差，采用高铁站场立体组合，地下、半地下空间综合利用，人车分流，农民集中安置，中下学复合利用，市政设施和公共服务设施下地等方式，实现立体分层建设，节地达13.6%，增加10%的绿地率。
2.创新农村环保合作机制。以镇为单位设立农村环保合作社，村设立环保分社并确定一名村级保洁员，形成“农户—保洁人员—合作社”的网络构架。环保合作社由村民自治管理，明确理事会、财委会、监委会等制度性安排，理事会成员由各村(社区)推选。政府每年每村补助1.2万元，作为合作社运行费用。实现“户分类、村收集、镇中转、县处理”的农村垃圾全收集处理。
3.探索节能减排价格机制。一是深化电价机制改革。改革上网电价机制以促进燃煤发电机组更新改造，对电解铝等八大高能耗产业中属于国家淘汰类、限制类的用电实行加价，对强化电力脱硫加价政策进行监管，执行可再生能源电价附加政策以鼓励新能源发展，推行并完善鼓励低谷和丰水期用电的峰谷分时、丰枯季节电价政策。二是推进水价机制改革。将城市供水价格分类从五类合并成三类，开展分质供水和阶梯式水价改革，实行非居民用水超定额累进加价制度。三是形成污染物排放价格机制。加大污水处理费征收力度，县城以上城市污水处理费开征面达到100%。改革垃圾处理费征收方式，由原来按户、按人口和委托代征等多种方式改为对城市居民、机关、事业单位的垃圾处理费与城镇供水合并计收，运用价格杠杆抑制污染物的排放。
4.探索环境治理市场化机制。一是开展排污权交易。建立并实施污染物排放总量初始权有偿分配、排污权许可证、排污权交易等制度。设立排污权交易市场，开展二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮等主要污染物有偿使用和交易。二是实施环境污染强制性保险，建立环境风险责任保险制度。对在全国范围内尚未定性的环境风险企业进行界定，将环境风险企业分为一类、二类和三类，一、二类环境风险企业应当购买环境风险责任险。实现全国首例环境污染责任险理赔。
5.创新流域综合治理机制。试验区坚持上下游、江湖、水陆空、存量消化与增量遏制等多层次联动，推动长株潭三市建立湘江枯水期环境污染应急处置联动合作机制，综合实施跨地区跨部门“重金属污染治理、流域截污治污、城市洁净、农村面源污染治理和生态建设”，从产业准入与退出、污染控制、环境监测等等方面，三个城市一致行动，形成流域全面综合治理联动机制。
6.探索建设低碳城市群。以低碳化理念编制发展规划，将低碳经济发展、低碳型城市建设纳入城市规划中。利用水电、太阳能、风能、核能及生物质能较为丰富的特点，将清洁能源广泛应用于生产和生活。以推广应用混合动力汽车为抓手发展低碳交通。发展低碳建筑，普遍采用绿色节能建筑技术，节能设计率达到100%，低碳建材应用率达到80%以上，低碳施工率达到60%以上。创建低碳社区作示范，利用价格杠杆引导低碳消费。株洲市最有代表性，由全国十大污染城市(2004年)转变为生态宜居城市、全国卫生城市。
7.推进“两型”标准体系。出台产业、园区、企业、村庄、景区等16个“两型”标准，率先发布行政机关、商场、超市、医疗机构、高等院校等5项公共机构用能标准。一方面，以标准引导产业升级。建立落后产能淘汰细则，对采用国家明令淘汰工艺、设备、产能的工业企业，以及地处饮用水源保护区的排污企业等实行强制淘汰。另一方面，以标准引导两型生活方式的建立。长沙市、株洲市推进两型酒店、景区、交通等建设。
三、综合配套改革试验的启发
综合配套改革试验的内容涉及我国体制改革的方方面面，改革试验的实际进展与经验(包括教训)，值得系统地进行总结。通过这样的经验总结，可以实现：第一，一些切实可行的改革经验，可直接在全国推开，比如集体土地确权颁证登记、环保合作社制度等等，推开过程中可避免试验区探索中曾出现的问题，促改革本身更完善，使面上的改革推进不走样，更到位；第二，一些改革经验可为全国改革提供借鉴和示范，比如社会组织创新发展、基层民主制度建设、资源节约环境保护的市场化机制、城乡环境同治等等，改革的实施路径、方向清楚，可结合各地实际有序推进；第三，一些改革经验可为各地作有益的参照，比如行政管理体制改革与政府职能转变、“两型社会”标准体系、流域治理综合联动机制、公共服务城乡一体化(包括户籍制度改革)等等，试验区的先行探索，路子怎么走的，包含什么内容，如何拓展并完善，给予其他地区的裨益一定远超自己埋头摸索，至少让一些地区不再走或少走弯路，减少改革的成本和摩擦；第四，一些改革经验触及更加深层次的问题(或深层次的制度问题)，比如土地承包经营权的长期化、土地用途管制下的土地指标交换、集体所有制土地直接入市等等，这些问题束之高阁不行，视而不见也不行，可取的态度应该是直面这些问题，主动研究这些问题。在工业化城镇化加快发展的现阶段，这些问题各地都会先后碰到，只是试验区先行先试，早走了一步，正可以给研究解决这些问题提供依据和基础。相关部门和机构应该利用这些改革经验，形成合力，真正从国家利益人民利益出发，以发展的眼光，从现实的角度，摒弃脑袋中固有的框框条条，打破部门和个人的利益樊笼，既解放思想，又实事求是，主动地客观地研究一些改革突破与经验同现行法律、政策的冲突问题，提出在法律、政策层面相适应的解决办法。这不是削弱法律、政策的权威性，相反，进一步完善法律、政策，使法律、政策更适应现实与发展的需要，这才是尊重并维护其权威性的真正体现。这样的经验总结，其意义，不仅在于改革试验区本身，更重要的是真正发挥通过改革试验创造经验以点带面推进改革的作用。
借鉴改革试验区的经验做法，结合面上的改革工作，由此启发进一步深化改革的相关思考和认识。
(一)关于改革的顶层设计与推进
改革进入深水区，一些重要领域的改革成为难啃的硬骨头。从改革试验区的实践来看，必须在充分尊重群众首创精神、继续推动各地因地制宜地进行改革探索的同时，对影响我国未来发展的全局性、关键性改革进行顶层设计，提出改革的整体思路、框架和总体规划，从而最大限度地化解改革的阻力，克服地方利益、部门利益、行业利益的制约，确保改革的顺利推进。
实践来看，经济社会积累的深层次矛盾和问题，已超出基层和底层解决的能力范围，自下而上有效推进的改革越来越少，空间越来越小，即使是基层成功的改革探索，也由于利益层面的过滤，往往难以成为更高层面的政策或决策，或者基层改革推进到一定程度，限于现有的体制格局，往往难以再深化。
通过改革的顶层设计，可进一步形成新的“改革共识”。从改革试验区的实践来看，改革的顶层设计完成之日，往往是“改革共识”形成之时。近些年来，越来越多的人们认识到，改革开放是中国实现经济社会发展目标的必由之路，不改革是没有出路的，而且人们也渐渐认识到，依靠“强政府、大国有企业、海量投资”所赢得的经济发展和“繁荣”是靠不住的，经济发展方式必须有根本的转变，转变经济发展方式必须通过深化改革。
特别说明一点的是，改革的顶层设计和总体规划，要处理好与摸着石头过河之间的关系。坚持顶层设计与基层创新相结合，坚持“自上而下”与“自下而上”的统一。进行顶层设计一定要倾听民众诉求基层呼声，总结基层改革的经验和有益做法，做到与从下到上的改革创新紧密结合，从地方政府改革探索中获得启发和经验。许多基层的改革突破和制度创新，往往能为整体改革提供重要的方向提示和实施经验，甚至本身就具有全局意义。
在进行顶层设计的同时，更需要建立健全改革的推进机制。改革需要顶层设计，更需要形成有效的推进机制。没有有效的推进机制，再好的顶层设计也往往难以落到实处。改革试验区的实践表明，改革设计与改革推进，两者协同更加重要。几年下来，改革试验取得明显成效的地区，如浦东新区、成都市、长株潭城市群等，都是两者(即改革设计与改革推进)结合得好的。强有力的推进机制确保了改革试验任务的落实和改革突破。
改革的顶层设计和推进要有权威性，权威性来自超脱于部门利益和具有全局观念的客观性代表性以及不受方方面面利益羁绊和影响的执行力。建立改革的领导、组织、决策、协调和推进机制。这是改革设计得以有效实施、顺利推进并取得成功的保障。在近些年的改革实践中，部门出台方案推进改革的，囿于本部门和行业的利益考量，改革的效果是打折扣的，与社会的期待有距离。今天的改革已完全不同于以往，没有积极有效的推进机制，即使很好的顶层设计，也难以很好地落到实处。上海浦东新区改革落实中的“督办”机制、成都试验区农村产权改革中的“回头看”机制也从侧面说明了这一点。我们在实践中看到，即使有了这样的“督办”机制、“回头看”机制，改革任务的落实也并非百分百尽如人意，如果没有这样一些机制，改革推进基本就很容易成为以文件落实文件、以会议落实会议，实际改革效果难有期待。就有不少专家学者认为，改革的顶层设计和推进不能寄托于各个部门机构，目前各个部门和机构都有自己的本位利益。反思这十几年来很多改革之所以不彻底和没有进行下去或进行不下去，除了很多配套改革措施缺乏外，也与涉及各项改革顶层设计和改革推进有关的体制问题没有解决，有很大的关系。
(二)关于改革的中心任务或中心环节
在新的历史时期，为有利于抓住主要矛盾有效推进改革，有必要进一步明确改革的中心任务或中心环节。明确改革的中心任务或中心环节，是由改革的整体性、系统性和复杂性决定的。20世纪八十年代中期后，明确国有企业改革为我国经济体制改革的中心环节，统领各项改革任务，为改革的深入推进发挥了积极的作用。
改革深化的过程中，人们越来越发现，国有企业、金融体制、市场体系等一系列改革，仅仅通过这些领域自身的改革很难深入推进，存在着政企不分、政资不分、政事不分、政社不分的深层次问题。改革试验区的实践也表明，任何主题或内容的改革试验，在逐步推进和深化的过程中，都绕不开行政管理体制改革和职能转变。
十八大报告指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。这等于为深化经济体制改革指明了方向。改革进入啃硬骨头的深水区、攻坚期，需要找准牵一发而动全身的改革突破口，以此为统领，系统推进重点领域的各项改革。不论是解决经济社会发展的突出矛盾和问题，还是建设完善的社会主义市场经济体制，所有的问题都集中在政府行政管理体制如何适应市场经济的要求，政府职能如何切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的轨道上来。从某种程度上说，政府行政管理体制改革和职能转变是深化其他领域改革的重要前提。从增强改革的系统性、整体性、协同性出发，体现改革的整体推进与重点突破，有必要明确把“政府行政管理体制改革与转变政府职能作为经济体制改革的中心任务(或中心环节)”。政府行政管理体制改革和转变政府职能贯穿于经济、政治、文化、社会、生态文明等改革的各方面，以及其中的各领域、各环节。以此作为新时期改革的突破口，可以起到统领各项重点改革的目的和作用。
(三)关于政府行政管理体制改革与转变政府职能
转变政府职能是行政管理体制改革的实质。在现阶段，转变政府职能必须深化行政管理体制改革，行政管理体制改革必须以转变政府职能为落脚点和出发点。结合浦东等改革试验的实践，行政体制改革要有新起点、新要求。通过深化改革，建立现代政府管理体制，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体系。同时，加强现代市场经济所必需的法治建设。
一是创新政府组织架构。进一步完善大部门制改革，建立决策、执行、监督相协调的政府管理体制，形成科学的决策程序、高效的执行系统、强有力的监管体系。对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构进行合并调整。科学划分、合理界定政府各部门职能，包括综合部门与专业部门、专业部门与专业部门的职责关系，明确各部门责任。当前大部门制改革的难处或是关键，在于真正落到实处。落到实处需要有机制。浦东新区在改革推进中，通过效能政府建设、透明政府建设以及信息化手段等措施，保证这项改革顺利推进。
二是健全政府职能体系。真正实现政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的作用，更好地发挥社会组织在公共事务管理中的作用。强化政府社会管理和公共服务职能，加快推进公共财政体制改革，实现社会事业的均衡发展，切实转变政府提供公共服务方式，实现基本公共服务在城乡、地区、人群之间的全覆盖。总结各地的实践探索和经验，加强基层民主建设。把维护社会公平放到更加突出的位置，依法逐步建立以权利、机会、规则、分配公平为主要内容的社会公平保障体系。
三是完善政府运作方式。创新行政管理方式，做到权力运行公开透明。信息不公开、不透明带来信息不对称，是导致公权私用的重要原因。浦东新区建设透明政府，通过“制度+科技”，推进权力公开透明运行，提高信息公开和共享程度，消除“信息盲区”，解决“暗箱操作”等问题，权力运作更加规范高效，制度执行、监督管理刚性有效。推进政社合作，创新多方参与的多元化社会治理模式。优化社会组织发展的制度环境。强化城乡社区建设与服务体制、社区管理体制的改革与创新，满足社区居民对公共服务的多元化需求。
四是加强政府法治建设。市场经济是法治经济。成熟的现代化的国家一定是尊重、遵守法律的国家。加强法治建设可以贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的各方面，以及其中的各领域、各环节。把国家各项事业和各项工作纳入法治轨道，真正实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，实现国家和社会生活制度化、法制化。各级党政机构要运用法治思维和法治方式依法办事，以法律形式将市场主体的合法地位和权益定型化，避免行政干预的随意性和一些政策的易变多变，任何人和任何组织都没有超越法律的特权，一切违法行为都要予以追究并依法给予惩处。在全社会形成学法、遵法、守法、用法的局面。只有真正形成法治国家、法治政府、法治社会，实现民族复兴的“中国梦”才会具有最坚实的制度基础。
(四)关于财税体制改革
政府职能转变的重要体现，首先在于形成适应公共服务型政府要求的公共财政体制。深化财税体制改革是实现这一目标的突破口和重要抓手。从浦东新区、成都市、长株潭等地的改革试验来看，结合面上情况，需要认真研究涉及财税体制改革的几个重要内容：
1.支出责任问题。从各方面的情况看，推进财权事权相匹配的分税制改革已刻不容缓。按照受益范围和事权性质，进一步划分各级政府尤其是省级以下各级政府的事权，适度增加中央和省两级财政在义务教育、公共卫生、社会保障等领域的支出责任，缓解基层政府支出压力。
2.地方主体税种问题。这实际上涉及中央地方收入分配关系。当营业额全部改为增值税后，地方政府几乎没有主体税源，建立地方税体系就变得日益迫切。是调整现有的增值税、所得税或其他税种的央地分成比例，还是新增其他的地方税，需要统筹考虑。不少专家建议应明确推进以房产税等财产税改革为重点，不断完善地方税收体系。以上是就税收收入而言。从支出方面来看，是否将部分基本公共服务领域的支出责任从地方政府上移到中央政府，也是一种考虑。但从长期和实际来看，作为地方政府，如承担大量的基本公共服务的支出责任，应有独立的稳定的收入来源，确保收支平衡和有保障能力。
3.政府层级问题。除了使支出责任与财力匹配之外，在政府间重新划分事权还面临另一个棘手的现实问题：究竟是按照现行的五级政府的组织架构来划分，还是按照通行的三级政府的组织架构来划分。现行的五级政府的组织架构，与完善的财政体制、市场经济体制要求不相适应。从地方改革试验的实践看，从提供公共服务的现实需要出发，浦东新区剥离街道的经济功能，成都市弱化乡镇财政功能，进一步理顺基层政府与上一级政府的财政收支关系，取消基层一级政权的财权，等于减少财政层级，有利于推进形成公共服务型政府，以确保基层政权组织能够集中主要精力向城乡居民提供公共服务。如果是三级政府的组织架构，不仅是乡镇一级政府要转变为县一级政府的派出机构，而且要加快省直管县的改革进程，实现财政、行政、人事的三重体制并轨。
(五)关于发展社会组织
建设公共服务型政府，需要深化公共服务提供方式的改革。改变公共服务、公益事业一定公办的思路和做法。通过竞争方式(市场化办法)确定公共服务的生产者。浦东新区等地实践的政府购买公共服务(“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”)的新机制新模式，体现了公共服务提供方式改革的方向和路子。实现公共服务提供方式的新机制，首要的是要有合格的社会组织(体系)，途径在于改革存量、扩大增量。
1.改革现有的官办社会组织，尤其是各级各类行业性协会组织。认真梳理政府和这些“社会组织”的基本职能和职责边界，推进政府与社会组织在主体、机构、职能、资产、住所、人员等“分开”，政府部门与社会组织之间无行政隶属关系，社会组织建立独立的财务核算制度，资产自主运营管理，有独立、固定的住所，有用人自主权，政府部门工作人员不在社会组织中兼任领导职务等。结合事业单位改革，将部分社会组织从事业单位编制序列退出，实施结构优化和功能拓展。
2.创新培育多元化社会组织，这需要创新机制。为社会组织参与社会管理和公共服务提供空间。以契约、合同等市场化机制或办法，体现政府和社会组织的责任、义务以及服务要求，创新政社合作形式，建立长期伙伴关系。搭建社会组织发展公共服务的平台，利用社会资源共同培育新型社会组织。改革现行的行业协会登记管理体制，培育和发展新型行业协会。
(六)关于新型城镇化和城乡一体化
城镇化是中国发展最大潜力，改革是中国最大红利，潜力与红利之间有一个结合点，这个结合点就是制度建设。只有制度层面的改革，才有城镇化巨大红利的释放。新型城镇化和城乡一体化，目前应更多强调注重这样的“软件”建设，练实这样的“内功”。
1.农村产权改革。在有条件的地区，所有农村土地都应该做到“应确(权)尽确(权)”，尤其要确保“确实权”。完善相关法律制度，赋予集体土地使用权人、土地承包经营权人以合法的土地转让、出租、互换、股份合作与抵押质押的权利。采取明确措施或形式规定现有土地承包关系长久不变。在农村土地得不到物权保障、不能抵押贷款的情况下，不能硬性要求农民工以放弃土地权利来获得城市基本公共服务。
2.土地制度改革。根据公益和非公益用途严格限定征地范围，公益用途的土地可以实施征地，但必须经由严格的程序，并按市价原则给予充分补偿，所有非公益用途的土地资源，在统一的土地市场按市场原则进行配置。确立土地用途管制为总量和质量的控制，允许不同地区之间交换土地指标。依法保护农民宅基地的用益物权，保证农民出让和出租住房取得合法收入。形成农民与各相关利益方分享城镇化土地增值的新格局。
3.要素市场化改革。以农村产改(集体土地确权登记颁证)为基础，建立健全土地承包经营权流转市场和城乡统一的建设用地市场。明确农民成为集体土地交易的主体。在金融方面，应多发展地区性的中小银行，给劳动力相对密集的制造业、服务业和农户提供金融服务。金融监管改革的方向应是加强风险控制、放开准入，鼓励民间金融组织的发展(不仅仅是放宽村镇银行准入、取消或放宽对小额贷款公司种种限制，如允许民间金融组织进行工商登记等)，鼓励金融创新(如实施贷款人制度、土地使用权抵押融资等)，真正“开正门、堵邪门”，实现金融多元化发展。人口的城镇化，要求加快户籍制度改革，大中小城市(城镇)宜采取差别化落户制度和政策。取消“农业人口”与“非农业人口”性质划分，实行一元化户口登记制度(“居民户口”)。探索进城农村人口土地承包权、宅基地退出和补偿机制。
4.城乡基本公共服务衔接和统一。主要有三个方面的机制建设。一是整合管理体制。诸如一体化的社会保障、公共卫生、社会救助、就业服务、住房保障、公共文化、社会福利体系等。二是多元供给机制。更多的要利用社会力量，发挥市场机制的作用。形成“政府主导、市场参与、社会协同”的机制(比如农村地区的公共基础设施)。三是民主管理机制。尊重和发挥城乡居民的主体性，形成“自主决策、民主管理、民主监督”的机制。
5.新型城镇化和城乡一体化相关机制建设。实际是创新机制。试验区的实践探索中，行之有效的途径有：一是市场化机制。资源集约节约利用，环境保护和治理，不能仅依靠政府的支持和投入，通过价格杠杆引导节地节水，深化电、水、污染物排放价格改革实现节能减排，并通过排污权交易等推进环境保护和治理。一是城乡环境共治机制。对生活污水、生活垃圾和畜禽养殖污染整治、生态环境保护等，采取政府主导、市场化运营(合作社)、居民自治、城乡统筹等方式，探索建立城乡环境治理长效机制。一是流域治理协同机制。城市群是我国新型城镇化的一种重要形式(对人口的吸纳能力，对中小城市的辐射和带动效应)，城市群内，行政管理和职能服从于环保功能，城市之间从规划实施、产业准入与退出、污染监控、环境质量监测、责任承担等等，实行一体化的标准和执行力度，建立流域全面综合联动协同机制。
(七)关于社会保障体制改革
改革现行的社会保障制度已成为广泛社会共识。改革试验的实践中，地方只能做点“小动作”，在自身的有限的权限范围内力所能及地就管理体制、缴交比例等进行改革与促进，但究竟有限，根本的制度设计和安排还是在国家层面。而且，试验区在实践中深感，这样的制度设计和安排宜尽早开展，时不我待，不然制度之间、部门之间相互掣肘相互消耗，地方的改革深化无所适从。因此需要当机立断，做好整体设计，早下决心推动实施。
1.完善养老保险制度。社会上、部门间关于是否空账运行或难以为继一直有争论，需否划拨国有资本的收益弥补欠账，做实个人账户，又由于认识或利益原因而掣肘不前。综合起来看，完善养老保险制度需要改革目前的社会统筹与个人账户制度，最终形成由基础养老金(或称国民养老金)制度和基本养老金制度(包括基金积累制的基本养老保险、基金积累制的补充养老保险以及个人储蓄型养老保险)组成的新的养老保险制度，实现制度的整体一致和公平。
2.完善医疗保险制度。完善医疗保险制度，目前最紧要的是整合医疗保险管理体制。综合各方面的情况来看，把医保整合到社保、卫生部门都有简单化的倾向，对卫生部门来说，在目前管办不分的情况下，“一手托两家”，存在医保基金使用管理的道德风险，对社保部门来说，向来存在简单化的弊病，仅仅依靠经济手段形成不了对医疗机构的有效制约。在整合医疗保险管理体制的基础上，分步实施城乡居民医疗保险以及城镇职工医疗保险与城乡居民医疗保险的制度统一。
(八)关于基层民主建设
基层民主建设的实践为城镇化发展过程中建立城乡社区管理新机制提供了基础。
1.推进基层民主制度化。加快转变政府职能，理清政府与社会的关系，健全政府民主管理社会的机制和程序，使基层民主实践、自我管理有制度性保障。基层民主实践也需要进一步加强规范化、制度化建设，要完善选举程序等方面的办法，明晰自治组织的权力边界及表现形式，探索促进农村各类经济社会组织广泛参与村民自治的制度机制。
2.完善城乡社区多元治理机制。创新社区管理的新机制新模式，即在党的领导下开展政社合作的新型社区治理模式，通过建立由政府代表、单位代表和居、村代表组成的协商共治组织(如社区委员会)，以此作为社区民主共治的载体，利用社区民主共治和居(村)委依法自治的平台，促进行政管理、社会管理和居(村)委自治3个方面的有效结合，实现社区事务共商共治。共商共治中进一步健全完善民主管理、代表参与、财力筹集、服务协调等机制。推动形成城乡社区多元治理的新机制。
限于篇幅，原文中关于“国家综合配套改革试验区基本情况”的附表从略，读者如有兴趣请与本刊《经济社会体制比较》编辑部联系。——编者注
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