中国促进温室气体减排的碳税制度设计，本文主要内容关键词为：税制论文,温室论文,中国论文,气体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
二战以后，世界经济开始复苏并步入迅速发展阶段，在创造巨大经济和社会效益的同时，也带来了一系列气候问题。目前，气候变化问题已经成为全世界共同面对的重要危机，是人类遇到的最大的市场失灵的例证(Stern，2007)。为了应对全球气候变化，减缓气候变暖进程，世界各国积极谋求全球范围的合作。从《京都议定书》到巴厘岛路线图，再到哥本哈根世界气候大会，世界各国都进行了积极的磋商。
对中国而言，改革开放至今，中国在经济建设方面取得了举世瞩目的成就，但与此同时也承担着巨大的资源和环境成本。目前中国经济总量跃居世界第二，但是二氧化碳排放量已超过60亿吨，位居世界第一(范允奇和王文举，2012)。联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)第四次评估报告预计，全球未来温室气体排放增长的2/3～3/4来自发展中国家，主要低成本的减排潜力也在发展中国家，越早采取减排行动越经济可行(IPCC，2007)。因而，中国控制碳排放的成效对于全球碳排放目标的顺利实现至关重要。作为一个负责任的大国，2009年11月26日，中国公布了2020年的减排目标——单位GDP碳排放比2005年下降40%～45%。2010年6月，财政部和国家发展改革委联合颁布的《中国碳税税制框架设计》报告列出了中国碳税开征路线图，预计2013年前适时开征碳税，2014年后开征环境税，并根据碳税实施的具体情况和其他环境税税种的改革情况，完善和优化整个环境税收体系。在这样的背景下，节能减排将是中国政府当前和今后工作的重点。中国应实施积极的环境经济政策，以进一步推动以低能耗、低污染为特征的低碳经济的发展。
二、碳税的内涵及其与其他减排工具的比较
碳税是二氧化碳排放税的简称。它是以减少
排放为目的，对化石燃料(如煤炭、天然气、成品油等)按照其碳含量或碳排放量征收的一种税。碳排放引起气候变化实质上是福利经济学中的一个外部性问题，这也构成了碳税的理论基础。所谓外部性问题是指，一个经济主体从事某项经济活动给他人带来收益或损失的情形。整个大气层属于人类共有的财富，是一种共有资源。无论是在生产领域，还是在消费领域，企业或个人向大气排放而导致地球温度上升、生态环境破坏，显然都属于负的外部性。为了约束这种行为，弥补社会成本与私人成本间的差异，政府可以通过征收碳税的方式使向大气排放这种行为的负外部性内在化。显然，碳税是一种庇古税，其理论基础正是外部性的内在化，从而避免大气层这一公共资源出现“公共地悲剧”。
目前，碳税作为解决气候变化外部性的一种工具已被广泛关注，并且在有些国家和地区已经开始实施。需要指出的是，全球碳税的征收要确保分配控制份额的公平性，同时碳税的具体形式也要得到认可。此外，还要鼓励各国参与从而降低搭便车的机会。一些学者指出，实施全球统一碳税是防止发生碳泄漏(是指在只有部分国家承担约束性减排义务的情况下，承担义务的减排国家采取的减排行动可能导致不承担义务的非减排国家增加碳排放的现象)、避免发达国家碳密集型产品国际贸易竞争力损失的有效机制(Nordhaus，2006；Stiglitz，2006)。然而，已有的研究并未证明污染密集型产业跨国转移投资与环境规制标准差异之间存在显著关系(Eskeland和Harrison，1997；Smarzynska和Wei，2006)。由于统一的碳税抹杀了发达国家在气候变化问题上的历史责任，而要求发展中国家与发达国家承担同样的减排责任，这也使得该政策未被国际社会所普遍采纳。
在碳减排问题上，除了碳税以外，还有其他一些政策工具在学术界也受到较高的关注，并且已经被部分国家所采用。目前讨论最多的，除碳税以外，当属能源税和碳排放权交易这两种。其中，能源税是根据能源的消耗量或者是热含量来征收的一个税种。碳排放权交易是与科斯的排污权交易相对的，一些学者认为温室气体的排放权也可以建立一个这样的市场。在这种制度下，碳交易主体不但可以向管理者购买《京都议定书》下温室气体的排放配额，还可以向减少温室气体排放的项目购买减排额，从而缓解全球变暖。如表1所示，碳税与能源税和碳排放权交易这两种政策工具既有联系又有区别，在实施效果上，一些研究表明，碳税政策要优于后两种减排政策。
三、碳税政策的效应及中国当前实行碳税政策需注意的几个问题
虽然中国的减排目标和政策措施正受到国内外各界的高度关注，要求在中国实行碳税的呼声也越来越高，但是，毋庸讳言，目前中国政府对碳税的理解尚不透彻，对碳税实施后可能出现的状况也未作出全面而客观地评估。这就迫切需要借鉴现有的理论研究成果，并结合中国国情，就实施碳税的效果展开系统而深入的研究，从而为碳税的实施提供必要的理论指导。
具体而言，碳税政策的效应主要分为三个方面：一是通过对已经征收或拟征收碳税国家的数据模型进行模拟，分析碳税对能源系统的节能减排和环境保护起到的作用，也即碳税的环境效应；二是探讨税收的价格传导机制作用下的碳税对GDP产生的影响，也即碳税的经济增长效应；三是分析碳税对收入分配和福利带来的影响，也即碳税的社会收入再分配效应。关于碳税政策效应的国外已有研究如表2所示。
总的来说，碳税主要通过两种途径影响温室气体的减排：一种是通过征税提高化石燃料价格，增加使用成本，迫使企业采取节能措施，加大能源效率改进的投资、促进燃料转换以及产品结构消费模式的转变；二是间接途径，即通过碳税收入向中低收入者的再分配，促使消费模式转变和社会公平度提升。就碳税的环境效应而言，国外已有研究显示，征收碳税可以有效减少排放量。国内一些学者也研究了中国碳税征收的环境效应问题。王金南等(2009)首先分析了符合中国国情的碳税税率，认为征收低税率的国家碳税是一种可行的选择，低税率的碳税方案对中国的经济影响极为有限，相反对减缓排放增长具有明显的刺激效果。苏明等(2009)运用投入产出表，利用CGE模型的研究显示碳税税率越高，碳排放量下降的幅度越大。在征收碳税是否会对经济增长产生较大影响方面，高鹏飞和陈文颖(2002)研究碳税对中国碳排放和宏观经济的影响，指出征收碳税将会导致较大的GDP损失，当碳税水平较高时，减排的效果并不显著，而GDP损失却急剧增加，保持总赋税不变可减少碳税造成的GDP损失。最后，就碳税征收的收入分配效应而言，已有的研究都显示，碳税的征收扩大了劳动者的收入分配差距，收入低的消费者负担较重的税负，即碳税具有累退性(汪曾涛，2009；张明文等，2009)。
结合碳税政策的效应和国内外已有实证研究的论证，对中国而言，当前实行碳税政策需注意以下几个方面的问题：
一是碳税理应成为中国促进节能减排的工具。目前，应对国际气候变化已成为除了防止核扩散、应对金融危机等议题之外，世界各国共同面临的最主要挑战之一。如何应对气候变化也已纳入各国政策制定者的视野，节能减碳，实行低碳经济已在国际社会达成基本共识。同时，作为出口大国，中国是发达国家征收碳关税的重要目标，中国若在恰当时机宣布实行碳税，还可有效阻止发达国家对中国征收碳关税。已有的大量研究都显示，一旦开征碳关税，将给包括中国在内的发展中国家带来巨大的经济损失(Babiker，2005；Courchene和Allan，2008；Hubler，2009)。
二是坚持碳税改革经济激励优先、兼顾收入规模原则。碳税设计的首要目的应是抑制碳排放，使得环境污染者承担其相应的社会责任，基本方法就是通过提高税收负担引导碳排放的降低，所以，碳税税率的制定应该具有一定外部成本补偿的特点。当碳税税率设计为较低的标准时，对环境保护的激励效果会不明显，但税收收入较为稳定。当碳税税率水平设计为较高的标准时，短时间内会形成较强的激励效果，税收收入增加，但在一个较长时期内，随着碳排放的降低，则税收收入会降低，融资功能又被削弱。因此，要合理设计碳税税负水平，以协调激励与融资之间的冲突(薛钢，2010)。考虑到中国社会经济的发展阶段，为了能够对纳税人减排行为形成激励，同时不能过多影响中国产业的国际竞争力和降低低收入人群的生活水平，可以在开征初期实行低税率，再进行税率的逐级调整。
三是坚持碳税改革适度公平原则。无论是碳税的理论研究还是现有的实证调查，碳税在收入分配方面存在收入调节的累退性已经是不争的事实。中国目前正存在着严重的收入分配问题，碳税必须要在制度设计方面尽量避免出现进一步损害低收入者的经济影响，否则不仅会恶化社会公平，也会增加税制改革的政治风险。因此碳税的开征需要权衡包括分配效应在内的多方面因素，碳税累退的大小是决定是否需要采取措施弥补和在何种程度上弥补的关键，在制定政策时需要权衡公平目标与碳税的减排效果。
四、国际碳税政策设计的实践经验
作为全球气候控制政策实践的先行者，20世纪90年代欧洲一些国家开始推出碳税政策，为世界各国政府研究控制碳排放的经济政策提供了一块优秀的“试验田”，并逐渐形成了碳税实践中最为先进的“欧洲经验”(范允奇和王文举，2012)。碳税最先在北欧国家实施，瑞典、挪威、芬兰、丹麦和荷兰是先行者，并于1992年由欧盟推广，目前已有阿尔巴尼亚、捷克、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、德国、意大利、荷兰、挪威、瑞典、瑞士、英国开征碳税或气候变化相关税，加拿大的魁北克省和不列颠哥伦比亚省也先后于2007年和2008年开征碳税。本部分选择芬兰、瑞典、挪威、丹麦和英国五国为代表，对比分析它们税制设计的特点，从中发现对中国碳税政策设计有益的启示。
从欧洲主要国家碳税政策的实践可以看出，任何一种税收的建立和完善都需要在不同的经济利益和政治利益中寻找平衡点。尽管学者们对碳税的理论研究大都在同样的框架下进行，但是在实践中由于各国经济和政治上存在各自特点，不同国家和地区的碳税制度存在着很大的差异。然而，在对欧洲主要国家碳税政策实践的个性进行分析归纳后，仍能发现一些共性所在。
一是碳税的征收遵循逐步推进的原则。从目前已经征收碳税的国家和地区来看，碳税的开征大多具有逐步推进的特征。逐步推进主要包括三个方面：第一，在引入碳税前的较长时间就宣布有关计划，使企业和居民在不承担税负的情况下就能主动调整能源消费行为。第二，碳税整体税率逐步上升。第三，缓解或补偿措施逐步减少。
二是政府决定向企业征收碳税的同时，又采取了诸多税收优惠措施。对一国产业国际竞争力的影响是政府开征碳税的主要担忧，而其中能源密集型行业和外贸型行业又是政府关心的重点。实践中，对不同产业不实行差异税率的国家，往往意味着该国的能源密集型行业和外贸型行业免予缴纳碳税(范允奇和王文举，2012)。即使是芬兰、荷兰和瑞典等能源密集型行业和外贸型行业未得到碳税豁免权的国家，政府也都给予了其他额外的税收支持。
三是各个国家在实施碳税的过程中，都十分注重税收中性原则，尽量减少碳税对社会福利的影响。目前主要有两种做法，一种是将征收的碳税用于弥补政府的财政预算，另一种是将碳税用于削减劳动要素税负。并且，将碳税收入用于降低劳动要素税负是目前各国碳税税制的主要发展方向。
五、中国碳税制度设计的基本框架
(一)碳税的引入模式
碳税引入方式的选择是一国实施碳税时考虑的第一个环节，也是最为关键的环节，因为碳税引入方式直接影响到纳税人的税收负担、税收中性、税制能否顺利推行等重要问题。碳税引入方式问题的核心在于碳税与原有能源类税种的协调问题。从欧洲国家碳税实施经验来看，处理碳税与原有能源类税种的模式主要有：一是荷兰模式，在没有改变原有税制结构的前提下引入碳税办法；二是英国模式，在原有税制的课税对象范围之外引入碳税；三是芬兰·瑞典·丹麦模式，原有能源类税种实行减税政策的同时引入碳税；四是挪威模式，提高原有能源类税种税率的同时引入碳税；五是意大利·德国模式，以增加原有能源类税种课税对象范围的方式实施税制的绿化(张克中和杨福来，2009)。
由于采取第一种和第四种模式，会增加能源类产品的税收负担，而能源类产品是中国经济建设的基础产品，价格的变动对其他行业产生重大影响，因此目前不宜采用。而采用第二种模式会使税制过于复杂，第五种模式实质上是税制的绿化问题也都不符合中国现阶段的情况(贾康和王桂娟，2009)。因此对于中国而言，引入碳税的初期阶段应采取第三种模式，即降低原有能源类税种税率的同时引入碳税的方式。
(二)碳税税制要素的具体设计
结合税制的基本要素和中国征收碳税的具体国情，中国碳税税制要素的具体内涵构想如表4所示。
(三)碳税税收收入的再分配
碳税收入归属的安排，既要充分考虑碳税对于国家在全国范围内实施节能减排战略的重要意义以及对外统一调整相关政策以便与国际社会相协调的积极影响，同时也要意识到，碳税的开征及其发展需要充分调动地方政府的积极性，才能更好地得以执行，因而也不能忽视地方的积极能动作用。由此考虑应将碳税设计成为中央与地方共享税，但在分成比例上中央要占大头。
从碳税收入的使用来看，一方面由于碳税开征之初税率较低，碳税收入的规模应该比较有限，而现阶段政府节能减排的支出额却可能很大。另一方面，碳税开征后即成为中国税制体系中的一员，故也必须考虑其与其他税种的协调问题。因此，碳税收入应纳入国家预算进行统一管理并规范使用，政府的节能减排支出亦应由国家预算统一安排，即实行“收支两条线”，不宜设立所谓的专项基金搞专款专用，以免人为增加该领域支出的阻力(崔军，2010)。