论行政法的特点，本文主要内容关键词为：行政法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于对行政概念理解的不同，导致对行政法概念、对象和范围理解上的不同，学术界出现众多学说（注：例如，在日本，最初通说是国内公法论，随着时间的推移，次第出现私法特别法论、行为规范论（市民公法论）、特殊法学论、行政过程论、行政特有法论、公法和行政私法论、行政领域论等等。而在中国，关于行政法的定义，同样是“众说纷纭，没有统一说法”。参见许崇德、皮纯协主编《新中国行政法学研究综述》，法律出版社（1991），第32－42页。关于行政法调整的对象，传统学说认为是行政关系或者行政职权过程中所发生的一切社会关系。近来，学者们又提出了一些新概念，如，姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社（1997），第10页；罗豪才主编《行政法学（新编本）》，北京大学出版社（1996），第7页；等等。）。 尽管在概念界定的表述上有所不同，但是，对于行政法是由关于行政组织、行政行为、行政监督和行政争讼与救济等各种各样的众多法规范和原则汇集而成的这一点，学者们的看法逐渐趋向于一致。（注：参见罗豪才主编，前出书，第7－8页；姜明安主编，前出书，第10－11页。）这是因为，虽然组成行政法的众多法分散存在，但从总体上看，这众多的法构成了由独具特色的共同原理支配的统一的法体系。也正是基于这种原因，才可以将其看作独立存在的一个部门法。那么，体现行政法特色的共同原理是什么呢？为了说明这个问题，需要从总体上统一把握和理解行政法。并且，为了弥补法律、法规的欠缺，以通过行政法的解释为行政实践提供指导，也有必要明确行政法的特点。
关于行政法的特点，中国学者们“一般都从两个方面着手，一是内容上的特点，一是形式上的特点”。无论是关于内容上的特点，还是关于形式上的特点，各学者都有自己一定的见解（注：许崇德、皮纯协主编，前出书，第42－45页。），为我们正确把握行政法的特点提供了宝贵的参考。不过，综合分析行政法，可以看出，目前中国学者有关行政法特点的分析尚有待进一步深入（注：总的说来，学者们在这方面的论述较为片面、肤浅，普遍缺乏系统性和完整性。）。关于行政法的概念、对象和范围的深入探讨，能够为正确把握行政法的特点提供较为直接的根据，而正确把握行政法的特点，对于科学、合理、适度地界定行政法的概念、对象和范围，有着极为重要的指导意义。二者的关系是相辅相成、紧密联系的。
基于这种考虑，我们认为，仅从内容上和形式上两个方面研究行政法的特点，是远远不够的。行政法的特点，可以从行政法在形式上的特点、行政法在性质上的特点和行政法在内容上的特点三方面来考察（注：田中二郎《行政法总论》（法律学全集6），有斐阁，1979年9月，第94页。该著作版于1957年3月，标志着田中行政法理论的最终完备。 该著作对行政的观念、公法的特殊性质、行政行为的特殊性和行政争讼制度展开系统深入的论述，确立了日本行政法总论的“四个支柱”。其中，“行政法的特殊性”是其“公法的特殊性质”的重要组成部分。本文关于行政法特点的以下三方面的论述，主要是参照该书第94－ 106页而展开的。）。这三方面的特点不过是从不同角度对行政法予以考察的结果，它们之间具有相互联系性，只有将其综合起来理解，才是作为整体的行政法的特点。换言之，并不是说其他部门法中绝然不存在下面所讲的各个特点，而是说将各种特点综合后从整体上来把握，作为行政法的特殊性，则是其他部门法所不具有的。
一、行政法在形式上的特点
行政法，通常是以多数人为相对一方，单方面地、强制地规定其权利义务，在这一点上，与承认私人自治（Privatautonomie）原则， 将权利义务的分配广泛委任给各当事人的自由决定的私法形成鲜明的对照。正是基于这种原因，在私法上，习惯法具有重要的意义，而行政法采取成文主义。行政法规所规范的对象不仅极为广泛、复杂和繁多，而且具有不断变迁的性质。与此相对应的行政法，当然也由复杂繁多的无数法规构成，而且必须适应其对象的变化而采取相应变化的形态。这就决定了行政法具有复杂多样性。在这种意义上，行政法规定在形式上具有如下三个特点：
（一）行政法的成文法性
由于行政法不考虑每个具体相对人的意志如何，单方面地、而且是以多数人为相对方，就有关相对人的权利义务事项予以整齐划一地平等规定。因此，行政法必须以成文形式明确规定，使相对人能明确而广泛地知晓法规的内容，使相对人能够预测将来的有关后果，以期法律生活的安定。特别是通过行政权单方面地限制公民的权利和自由，或者对公民赋课义务时，从行政权的目的在于保障人民的权利和自由这一角度出发，应基于成文法进行，这与罪刑法定主义是同样的道理。根据同样的道理，现代法治国家一般都确立了情报公开的原则，使人民能够更广泛、更深入地了解行政法规范，更加自觉、主动地服从行政法的规制，协助行政主体更加圆满地完成国家行政管理的目标。在这种意义上，可以说成文法主义是行政法的原则。当然，并不是说在行政法领域没有法存在的余地，当欠缺成文法规则时，作为法规的补充，习惯法例外地得以承认。
（二）行政法在形式上没有统一、完整的法典， 表现为多种多样性
行政法最突出的特点是在形式上和宪法、民法、刑法等有一部完整的实体法的法典不同，迄今各国尚无一部统一、完整的法典。关于这一特点，中外各国行政法学者的观点基本一致。这主要是因为国家行政管理的范围极为广泛，行政法调整的对象——行政关系极其繁杂，技术性、专业性又比较强，而且行政关系变动较快，制定一部包罗万象，完整统一的行政法典极为困难。
在现代行政法发展史上，不断有人提出要制定一部行政法典的建议。第二次世界大战前，有些国家也曾试图制定和颁布一部统一的行政法典。但是，所有这一切的努力均未成功。战后，随着国家干预经济和社会事务范围的扩大，使制定统一的行政法典更加困难。目前，在法制较为健全的各国，大多采用汇编成册的方法，或者着眼于行政程序的共性，已经制定或正在制定行政程序法。（注：随着我国行政诉讼法、国家赔偿法和行政处罚法的制定实施，以及行政合同法、行政许可法等立法工作的进展，特别是随着行政程序法研究的进一步深入，最近，在我国行政法学界出现了主张制定统一的、完整的、包罗万象的行政法典的呼声。这种观点需要冷静对待。我们并不是主张前人未做的事情，我们也不能做，但是，我们认为，特别是在法学研究中，一切的主张或看法，都应该基于充分的理论基础和足够的实践积累。行政法是一个实用性极强的部门法，而行政法学是一门理论性极强的学科。）
（三）行政法律规范赖以存在的法律形式和法律文件的数量居各部门法之首
行政法律规范赖以存在的法律形式和法律文件以及行政法规范的数量特别多，居各部门法之首。这是因为，在立法体制上，行政立法是多级立法，有权的权力机关可以立法，有权的行政机关也可以立法，层次不同，名目繁多，种类不一，其效力级别亦有区别，不象民法、刑法等，在通常情况下，只能由最高权力机关加以制定，法律形式单一，法律文件数量有限。当然，多级行政立法体制归根到底是由行政法的内容的广泛性、高度技术性和绝大部分行政法规范的易变性所决定的（注：请参照后述行政法在内容上的特点的有关论述。）。
二、行政法在性质上的特点
行政法和私法不同，不承认私人自治原则，而确立了为实现行政目的，以多数人为相对方，统一规定其权利义务并强行实施的原则。因此，行政法所规范的，往往不是注重其对象的主观的、内在的、实质的内容，而是主要着眼于其对象的客观的、外在的、形式的现象。并且，行政法律规范一般都具有为实现一定结果而设置合理手段的技术法规性质。
（一）行政法的强行性
行政法是从公共利益出发，为实现一定的目的而对权利义务的统一规定，所以，原则上不因当事人的不同意思表示而排除法的适用。相对人必须服从行政法规定，行政机关及其公务员也负有依据行政法规定执行公务的义务，不得以自己的自由意志进行与行政法规定不同的行为。例如，税务行政机关负有严格按照税法规定征管税务的义务，没有法律根据，便不能减免纳税义务，更不能歪曲法律规定，就纳税金额进行和解（注：参照《个人所得税法》第4条、第5条等有关规定。）。在此意义上，可以说行政法具有强行法规的性质。当然，行政法律规范承认行政机关自由裁量的情形也不少，但该裁量仅限于法定范围内的栽量。超越法定范围，违法的栽量当然不被承认。
与上述原则相对应，有时也承认一定的例外。因为行政法是为实现一定的公共目的而作出的统一的强行规范，所以，在不妨碍该目的的实现的范围内，也允许根据当事人的同意来规定法律关系，如行政合同。一般说来，行政合同并不一定限于有明文法律根据，只要不违反成文法规的目的和宗旨，就可以成立。
（二）行政法的外观和形式性
由于行政法通常具有对多数人整齐划一执行的性质，所以一般不个别考虑其规范对象的主观的、内在的、实质的关系，倾向于注重其客观的、外在的、形式的现象而予以统一规定。例如，土地征用中的损失补偿，关于所征用的土地，不考虑土地使用者的主观价值，而是从客观上予以“适当补偿”；行政上的强制及行政处罚的适用，也同样具有依据客观的、外在的现象来进行的倾向。所以，作为行政法的执行的行政行为，往往要求一定的固定形式，只要欠缺该形式，该行为就成为有瑕疵的行政行为，往往就难以达到其预期的法律效果；只要具备了该形式，就可以推定该行为有效。
（三）行政法的技术性和合理性
行政法律规范通常规定实现行政目的的手段，为了更加有利于该目的的实现，必须具有技术性和合理性。例如，有关土地征用的法律，一方面要以保证对公众有利的事业取得其所需土地为目的，另一方面又要考虑如何调整土地使用者及其他利害关系人的利害关系，其规定本身属于技术性程序法。又如，税法，一方面要以确实保障国家活动所必需的资财来源为目的，另一方面要按照纳税义务人的税负承担能力进行公平负担，具有极强的技术性。可以说，所有行政法规都或多或少地具有这种技术性特点。各个具体行政法的目的各不相同，但作为规定行政主体和行政相对人的关系的法，总起来说都具有一方面以实现国家公共利益为目的，另一方面为维护公民的利益，减少磨擦、冲突和抵抗，公正地调整行政主体和行政相对人之间的关系的特点。
正是由于行政法或多或少地具有上述技术性，行政法表现为经常地追求合理性，并不断地为引进更加合理的技术而努力。行政法具有作为实现某种目的的手段的技术性特点，关于其规定的意义的解释运用，要求经常地与其目的相联系来考虑。因此，行政法尤其需要进行符合目的的解释运用。
（四）行政法的方针政策性
宪法是行政法的基本法源（注：有的学者主张“宪法为国家根本大法，乃为行政法最主要的法源”（管欧《中国行政法总论》，台湾兰星打字排版有限公司，1981年第19版，第32页）。我认为，这种主张是不科学的。我们知道，所谓行政法的法源，是指行政法规范和原则的表现形式，亦即行政法规范和原则的载体（罗豪才主编《行政法学（新编本）》，北京大学出版社，1996年12月，第8页）。 而宪法虽然规定国家的基本制度，具有最高的法律地位和法律效力，是所有立法的依据，确认了一系列行政法规范和规则。但是，以宪法形式表现出来的行政法规范，毕竟是较少的。因此，可以说宪法是行政法的基本法源，而不宜说是“最主要的法源”。），规定行政法的基本原则；行政法是宪法的具体化；宪法具有最高法律效力，行政法根据宪法而制定。行政法是宪法的重要的实施法，是实施有关现代国家机关之间关系的宪法规范的主要法律，具有保障和监督对社会有广泛影响的行政管理的作用，同时，是实施宪法确定的各项国家政策的主要法律。（注：参照罗豪才主编《行政法（新编本）》，北京大学出版社（1996），第37页。）
换言之，现代行政法已不是单纯的技术法或中性法，行政法中，有许多规定是国家方针政策的具体体现（Programmvorschrift）。众所周知，在宪法中，许多规定只是提示了一般政治方针，所以，宪法所规定的权利保障等原则，只有通过制定更加具体的法律才能得以具体化。“行政法是宪法的一部分，并且是宪法的动态部分。没有行政法，宪法每每是一些空洞、僵死的纲领和一般原则，而至少不能全部地见诸实践。反之，没有宪法作为基础，则行政法无从产生，或至多不过是一大堆零乱的细则，而缺乏指导思想。”（注：龚祥瑞《比较宪法与行政法》，法律出版社（1985），第5页。）
例如，我国宪法第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这种权利规定，不是具有具体内容的请求权，也就是说，公民无法根据这一规定直接要求国家予以具体而现实的有关权利的保障。只有通过有关行政实体法和行政程序法的具体规定，公民才能真正实现宪法上所规定的参加国家各种事务管理的权利。又如，我国宪法第41条第3 款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。这是国家赔偿和国家补偿的宪法根据。而公民获得国家赔偿或者国家补偿的权利，只有在以《国家赔偿法》为代表的一系列赔偿法以及国家补偿的法律规范得以制定和健全的情况下，才能够保障其充分实现。
实际上，行政法相对于宪法是实施法，而行政法规范本身大多都具有方针政策性。例如，我国教育法第4条第1款规定：“国家保障教育事业优先发展”，该条第2款和第3款分别规定“全社会应当关心和支持教育事业的发展”，“全社会应当尊重教师”。这都是方针政策性规定。根据该规定，公民并不当然地对国家享有如何“优先发展”的具体请求权，也并不当然地对“全社会”享有“关心和支持教育事业的发展”以及“尊重教师”的具体请求权。该法律规定的内容的实现，首先依赖于国家财政预算和社会文明程度等。此外，从法律规定的形式上看，许多规定和私法规定相同，给人这样一种印象：国家（行政机关）对公民、法人及其他组织负有一定的义务，而公民、法人及其他组织当然地享有与之相对应的权利。在这种情况下，行政相对人是否享有具体的请求权呢？当然，行政上的损害赔偿、损失补偿的请求以及工资、报酬的请求等，应当作为具体的请求权予以承认，但对于一般的行政行为，还不能仅依据法律羁束行政机关的有关规定，直接承认行政相对人享有请求行政机关作出行政行为的权利。一般说来，即使该规定不是单纯的方针政策性规定，行政相对人要行使其请求权，也只能以对行政机关提出一定的申请为前提，针对行政机关的作为或不作为进行。
和宪法中有关大政方针的纲领性规定具有极其重要的意义一样，行政法中的方针政策性规定也具有非常重大的意义。具体说来，尽管行政相对人不能依据方针政策性规定直接行使具体的请求权，但方针政策性规定也在一定程度上拘束行政机关，行政机关不得忽视有关这方面的规定，不得以预算不足等为理由而否定有关规定的价值，放弃应有的努力。
三、行政法在内容上的特点（注：关于行政法在内容上的特点，我国行政法学界是学说纷纭，参见许崇德，皮纯协主编，前出书，第42—44页。）
行政法所规范的关系，属于公法上的法律关系。公法上的法律关系也是有关权利义务的法律关系，在这一点上，与私法规范私人相互间的关系没有本质的差异。但是，私法以调整对等的当事人之间的利害关系为目的，而行政法是为了实现行政目的，或者承认行政主体的优越地位，并对基于该地位而进行的发动行政权的行为（行政行为）承认其种种特殊规则，或者从保护公共利益的角度，规定与私人相互关系规范不同的特殊规范。此外，基于行政法本身是以多数人为对象、整齐划一地适用的性质，往往设定以多数人为对象的团体性、平等性的规定。行政法在内容上的这些特点，在成文规定中有时并不一定予以明确而具体的表示，但在行政法的解释上必须予以足够的重视。
（一）行政法上的行政主体优越性
行政法，主要是对行政权的主体（主要是国家行政机关）和相对一方人民之间的行政关系的调整和规范。人们称行政法是有关权力关系（Gewaltverhaltnis）的法，就是指的这种关系。国家行政机关的命令强制、土地的征用以及税、费的赋课征收等，都是基于这种关系进行的。行政法对行政权主体行使行政权予以严格的规范和制约，禁止其独断专行，同时承认行政权主体行使行政权的行为（行政行为），具有不同于对等的私人相互间的行为的优越效力。这是行政法最为显著的特点之一，行政法的这一特点，具体表现为如下三个方面：
1.承认行政支配权。行政法承认国家行政机关等行政主体对行政相对人享有命令权（Befehlsgewalt）和形成权（Gestaltungsgewalt）。所谓命令权，是指不管行政相对人的意思如何，单方面发布命令并要求相对人服从之的权力，如税的赋课征收等。所谓形成权，是指单方面地形成、变更或消灭法律关系的权力，如土地的征用、法人的解散、公务员的罢免等。这种命令权和形成权称为支配权。当然，这种支配权，根据法治行政的原理，只能在法律规定的范围内行使。法律本身对国家行政机关等行政主体承认这种支配权，是行政法的显著特点之所在。后述各种特点，都是基于这一特点而派生出来的。
2.承认行政行为的公定力。上述行政主体的支配权，本来应在法律的严格拘束下，根据法律，依据法律的规定行使。但是，假设该支配权的行使违反了法律，在一般情况下，该行为并不当然无效，而是被推定为合法行为，依然拘束相对人，相对人依然负有必须服从之的义务。这称为行政权的自主合法性或行政行为的公定力。
之所以承认行政主体作出的行政行为具有这样的特殊效力，是基于如下考虑的：即这些行为与基于单纯的私人的自由意思的行为不同，是行政主体基于法律作出的行为，暂且推定其合法，不仅拘束相对人，而且其他国家机关及第三人都应尊重之，这样有利于维护行政法律的确定性，有利于维护政府的权威性，有利于国家行政目的的实现。但是，承认行政行为的公定力，并不是否定对该行为提起行政争讼，若争讼的结果该行为被撤销的话，原则上该行为溯及成立时失去效力。并且，无论行政行为的违法性多么严重，行政相对人及其他有一定利害关系者只要不申请行政复议或提起行政诉讼，便无法对抗行政行为的这种事实上的效力，无疑是极其不合理的。因此，西方国家学者提出了一种补救的理论，即行政行为的违法性严重且明显时，该行政行为不具有公定力，是无效的。对于无效的行政行为，相对人没有必须服从的义务，并且，请求权利救济，可不受时效限制（注：参见胡建淼主编《行政法教程》，法律出版社（1996），第99页。）。
3.承认行政的自行强制权。行政法赋予一定的国家行政机关以依据自己的职权，强制行政相对人履行行政法上的义务（行政强制执行）或实现行政上的必要状态（行政即时强制）的权能。私法上的义务强制，只能由司法机关来进行；而行政法上的义务强制，除法律规定由行政机关申请人民法院进行以外，一般情况下，一定国家行政机关可以依其职权自行进行，这一点充分体现了行政权的优越性。并且，不是强制履行义务，仅仅为实现行政上的某种状态，而赋予行政机关以直接强制的权能，这更是行政法的显著特点。这称为行政权的自行强制或自行执行（Selbstzwang）。当然，这些权能同样必须严格根据法律规定来行使，若其行使违法侵害了相对人的合法权益，相对人当然可以对其提起争讼。不过，争讼的提起，并不当然地停止该权能的执行。这是由行政行为的公定力所决定的。
（二）行政法上的公共利益优先性
行政法承认行政权的优越性，可以看作通过行政权来实现公共利益的一种手段。即使行政法未承认行政权的优越性，即国家行政机关等行政主体以和相对人对等资格从事一定的行为（如缔结行政合同）时，行政法也常常基于实现公共利益的目的而规定各种特殊的规范。这称为行政法上的公共利益优先性。但是承认公共利益的优先性，并不是象纳粹时代那样承认绝对的公共利益优先，而是承认保障公民个人的权利和利益有利于法律生活的安定，有利于公共利益的实现。在这种意义上，现代国家行政法以尊重和确保公民个人权利、利益为原则，同时不断调整其与一般公共利益的关系，以求得从整体上实现公共利益的目的。在现代国家中，为达到在兼顾二者利益的同时，优先实现公共利益的目的，相继建立起公用征收、土地征用、公务协助、适当补偿等一系列制度。可以说，行政法上的公共利益的优先性是与公民个人利益相协调的，而不是承认绝对的公共利益的优先。
（三）行政法中的整体统一性和个体平等性
一般说来，行政法是以不特定的多数人为其规范对象的，并且，在这多数人之间，也必须保障法律面前人人平等。所以，行政法所规定的内容，自然呈现出定型化的倾向，一般是就其适用规则统一的准则，以防止实际操作中的不均衡和不平等。在实际操作中，一方面以多数人为对象规定较笼统的准则，一方面通过通知、指示等规定更加具体、更加详细的实施基准或操作规则，以其确保实质上的整体均衡与平等。
（四）内容的极为广泛性
现代行政活动领域极其广泛，既涉及国家事务的管理，又覆盖社会公共事务的管理，不限于传统的治安、军事、税务、外交，还包括工商、食品、卫生、保健、环境、劳务、社会福利等，可以说几乎所有社会生活领域都有行政活动的渗透。因此，在各个领域里都需要有行政法加以调整，这就决定了行政法具有极为广泛的内容。
（五）较为明显的易变性
行政法是规范国家行政管理的法律和法规。由于社会经济经常处于不断的变动之中，科技文化不断发展，因而国家行政管理的特点之一是处于不断变化和变动之中，这就要求行政法律规范必须与行政管理的这种变动性相适应，及时对已经或正在发生变化的客观形势迅速作出反映，用法律手段推动社会经济及科技文化等的发展和繁荣。
值得指出的是，这里所谓行政法规范的易变性，仅仅是指它与民法典、刑法典相比变动较多较快，并不是说这种易变性意味着朝令夕改。作为法，行政法规范不同于政策，依然是有相对稳定性、有拘束力和强制力等基本特征。
（六）实体性规范与程序性规范的一体性
实体性行政法规范与程序性行政法规范通常交织在一起，共存于同一个法律文件之中。现代的民法与民诉法、刑法与刑诉法，都是实体法与程序法分开，可以分别制定，可以各成体系以致各成部门法。行政法规范常常不易分别程序法与实体法。
行政法的程序性规范不限于行政诉讼法，而且还包括行政程序法，即行政权的行使原则和方法的规范。在行政关系中，由于行政机关作为法律主体的特殊性，国家需要对其规定一定的行使职权的程序。随着行政法制的发展，程序性的行政法规范，有些是可以逐步独立出来的，形成某一类单一的程序法，如行政诉讼法、行政程序法等。但是，要把所有的程序性行政法规范都独立出来，并制定统一的完整的行政程序法典，绝非一件容易之事。现代国家行政法规范中的实体规范和程序规范的划分，并非将二者绝然割裂开来，只是相对而言，各国相继制定的所谓行政程序法，内中都或多或少地包含有实体性规范。明确把握这一点，对于我们正确认识行政法和行政法在现代国家的地位，都具有极其重要的意义。（注：在目前我国行政法学界存在着这样一种观点：认为只有行政程序法典化才是行政现代化，因而主张立即着手制定统一的、完整的行政程序法。更有甚者，主张“法即程序”，认为“徒实体法不能自行，徒程序法可以自行”，“程序法可以取代实体法，实体法不能取代程序法”，因此要“实体问题程序解决”（参见肖凤城“论‘法即程序’——兼论行政程序法的重要性”，载《行政法学研究》，1997年第1期），应该说这种愿望是好的，但是，由于其对实体法和程序法关系的误解，异致其逻辑上的错误和命题上的形而上学。）
我们不能只强调行政程序法的重要性，而忽略了行政实体法的必要性，甚至可以作出极端的形而上学的命题——“法即程序”。公正的结果有赖于公正的程序保障，但是，公正的程序并不一定产生公正的结果。我们应该一方面致力于行政实体法的完善，另一方面致力于适用于所有行政领域的行政程序法的建立和完善。
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