农村政策性保险发展现状和对策思考，本文主要内容关键词为：政策性论文,对策论文,发展现状论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文所指的农村政策性保险主要包括在政府推动和扶持下、商业保险公司参与运作的、针对农业生产和农民生活的政策性保险，以此区别没有商业保险公司参与的社会保险，并以宁波为例。
从宁波辖区近年来实践看，农村政策性保险业务的逐步启动和发展，对拓展保险公司经营领域、建立有效的农村社保机制、构建完善的农村金融服务体系、充分发挥金融资源特别是保险金融资源服务于“三农”的作用具有积极的意义，这不仅有利于引导风险管理、深化金融业改革、促进金融业协调发展，而且有利于全面贯彻中央一号文件和《国务院关于保险业改革发展的若干意见》的精神。
发展概况
改革开放后，宁波作为沿海城市在经济上稳步、持续发展，人均生产总值突破5000美元，财政收入于2006年11月突破500亿元，财力保障显著增强。同时，宁波经济以县域经济发展为特征，在各县（市、区）财政收入快速增长的同时农村经济也实现了巨大进步，农民人均现金收入已突破8000元，2006年前三季度为8353元。
随着社会经济持续快速增长、经济承受能力不断加强，推行农村社保的条件渐趋成熟。自上世纪九十年代以来，辖区农村社保日益进入崭新的发展阶段，以农村养老、合作医疗和扶贫帮困为主的农村社会保障体系日益完善，以“就业靠土地、保障靠家庭”原始的保障观念渐渐淡化。2006年中，辖内慈溪市又正式启动政策性农业保险试点工作，政策性农村住房保险实施意见也已于近期出台。
在对农业生产和农民生活保险工作的开展中，辖区保险公司主要参与了农业保险和农村合作医疗保险，以“政府推动、市场运作”为基调，积极就这些保险业务进行了不同模式的探索，并在实践中切实推进了农村政策性保险的发展。其中10家产险公司以共保体模式参与了慈溪市农村保险试点工作，太保产险公司独家参与了余姚市农村试点工作，国寿北仑区支公司、宁海县支公司分别参与了当地新型农村合作医疗保险工作。接下来，人保还将参与政策性农村住房保险工作。目前，保险公司参与农村养老保险尚处于空白。
农业保险
2006年，政策性农业保险相继在辖内的慈溪市、余姚市展开试点工作。7月28日，5位慈溪市种植、养殖大户与人保慈溪市支公司共同签署了标的为400多亩水稻、180多亩蔬菜大棚及大棚薄膜、20000多头生猪，投保期限为1年、保额核定1000多万元、保费18万余元的保险单，这标志着宁波政策性农业保险正式启动。之后，政策性农业保险在余姚试点工作也正式开始，太保产险公司余姚支公司和余姚市科农獭兔场等10家规模农业龙头企业签订了保险协议，企业共实付保费29万元，为饲养的鸡、鸭、鹅、鸽和兔，以及蔬菜、花卉大棚购买了1年的保险，保额为830万元。
从总体上看，两地实施的政策性农业保险均采取“政府扶持、商业性保险公司参与”的框架体系，与国内以往农业保险实践相比，同时与国外一些农业保险模式（如美国加拿大的政府主导模式、日本的政府支持下的相互社模式、西欧的民办公助模式等）相比，应该说是农业保险的又一次新的探索。从具体承保模式看，两地存有明显的不同，慈溪市为多家保险公司参与的共保体模式，余姚市则为单家保险公司独家承保模式。
（一）共保体模式：以慈溪市为例。人保、太保、平安、中华、天安、大众、大地、永安、华安和安邦等10家产险公司组建成立“宁波市政策性农业保险共保体”，共保体以“单独建账、独立核算、盈利共享、风险共担”为原则，实行低保费、低保障，以保大灾、大户为主共同提供保险服务，同时根据需要对不同风险地区实行区域差别费率，对同一品种设计不同档次的保险费率及相应的保额，由参保者自愿选择。受共保体委托，人保慈溪市支公司作为首席承保人，承担具体业务经营。
根据试点工作安排，慈溪市农业保险共保经营试点时间为3年；参保对象主要针对有一定规模的种养大户，重点推进农业龙头企业、种养大户和各类农业专业合作社组织参保，鼓励农业龙头企业自建基地或与农户紧密联结的生产基地实行统一投保，鼓励各类农业专业合作组织为其成员统一投保，鼓励特色农产品生产基地以村为单位联户投保；共保体经营范围为农险、以险养险、涉农险三类，先实行水稻、蔬菜（瓜果）大棚和生猪，明年再推广到鸡和鸭，原则上所有农险业务和经核定的“以险养险”业务，均纳入共保体专户管理。
在保险赔偿方面，以补偿承保对象物化成本为主，承担在试点地区赔偿五倍封顶的最高责任。赔付分两次进行，在赔案结案后，保险受益人立即能领取赔款金额的50%预付赔款，再在保险年度末统计以市为核算单位的全年总额赔款后，进行个案清算。为保证共保体持续经营，根据风险程度确定了共保体所承担的限额，农险赔款在当年农险保费两倍以内的部分，由共保体承担全部赔付责任；在两至三倍的部分，由共保体与政府按1：1比例承担；在三至五倍的部分，按1：2比例承担。
为支持共保体模式下农业保险工作顺利进行，政府部门采取了相关配套优惠措施，一是宁波市与慈溪市两级财政分别安排专项资金分担风险，即当年度五倍以内由政府承担的超赔责任按“四六”比例分担，当年度五倍以上的超赔责任按“二八”比例分担；二是对列入政策性农业保险产品目录的参保对象，宁波市与慈溪市两级财政按4：6比例分担给予50%的保费补助，同时鼓励有条件的街道、镇、村等增加对农民的保费补贴；三是所有政府投资（包括财政融资等）的基建性项目工程，均办理“以险养险”业务，包括建筑一切险、安装工程一切险和人身意外伤害险3种，今后视农业险种增加和共保体亏损等情况，相应增加或调整“以险养险”品种；四是在试点期间政策性农业保险以及“以险养险”业务享受有关税收优惠政策，并将参保作为是否享受信贷支持、各类政策性扶持的重要条件。
（二）独家承保模式：以余姚市为例。由太保产险公司独家承保，参与余姚市的政策性农业保险试点工作。同时，在组织架构上，由当地农林局、财政局和保险公司人员组成农业保险试点工作领导小组，由当地农林局所属农技部门、保险公司等专业人员组成灾情和损失评估专业小组，共同进行保险责任的认定和损失评估。
按照试点办法，试点时间暂定为1年；承保对象暂定以畜禽养殖和干架大棚为主的当地10家规模农业龙头企业，其中以鸡、鸭、鹅、鸽和兔为主的养殖企业有8家，蔬菜、花卉大棚种植企业各1家；保费结合保额、费率情况予以计算，其中保额由保险公司和投保人协商按市场实际价值确定，费率按以下分类确定：肉禽类和兔类养殖为3%、种禽和蛋禽类为4%、大棚薄膜遮阳布和棚架类分别为0.5-2%和7-15%。
保险公司提出总赔偿限额为总保费的3倍，对各被保险人的赔偿限额为被保险人自缴保费的8倍，两者之间存在的差额在出现大灾时由保险公司和当地农林局共同协商赔偿。每一次出险，保险公司的免赔比例为20%，或承保时与农户协商绝对免赔额，两者以高者为计。若试点企业未按行业规定做好接种、防疫等措施以及未采纳保险公司事先提出的防范措施和建议，出险时再根据实际情况加扣免赔。
在配套政策支持方面，一是试点期间，保费由财政补贴70%、投保人承担30%，以后再逐步过渡到财政补贴为辅，投保人自行承担为主；二是试点期间，当地农林局把农业产业化扶植政策及扶植资金与农业企业、农户是否投报紧密结合，以促进提高农业企业、农户投保积极性，确保试点成功；三是“以险养险”，当地农口所属的农机、水利、民政等部门的其他商业保险均投保所承保的保险公司；四是在税收上给予相应的政策扶持。
（三）两种模式比较。无论共保体模式，还是独家承保模式，随着试点工作深入开展，将有利于共同推动辖区农业保险的发展，并对农业保险作出不同程度的探索。
共保体模式较之独家承保模式，应该说更具有化解风险特别是化解巨灾风险的承受能力，有利于增强对农业生产的保障程度。从现有的实践看，共保体模式试行时间较长，而且参保面比较广，除农业农业龙头企业外，参保对象还包括种养大户、农业专业合作组织成员、与农户紧密联结的生产基地等。
农村合作医疗保险
自2004年以来，政策性农村合作医疗保险分别在辖内的北仑区、宁海县试点。试点过程中，两地相同之处在于均不是政府部门直接管理型，而是委托商业保险公司第三方管理型，由政府部门推动、重点保障大病医治。两地不同之处在于北仑区采取的是委托第三方管理的风险型模式，被称之为“北仑模式”；宁海县采取的是委托第三方管理的基金型模式。
（一）北仑模式。由保监会确定的“北仑模式”也即风险代理模式，实行“盈亏自负、风险自担”，具体由国寿北仑区支公司通过竞标中标后，依照保本经营原则，就农村大病合作医疗部分以经总公司批准的团体补充医疗险“A”型条款承保，并向国寿再保险公司办理15%的法定分保和40%商业分保。同时，保险公司设立北仑区大病合作医疗统筹业务管理中心，建立完善全区业务管理网络，提供大病合作医疗统筹承保、补偿服务，自行解决所承担的合作医疗业务运作成本费用。区、街道（乡镇）合医办负责对保险公司的监督和指导。
自2004年1月1日起，北仑区政策性农村合作医疗保险以3年为一个运作周期，1足年为一个保期。参保对象为所有常住农业人口、未纳入城镇职工医疗保险的被征地人员、在自愿和单位整体参加前提下的非常住户口外来务工人员。每人每年保费为50元，其中个人交纳20元，剩余分别由市、区、街道（乡镇）三级财政按实际参保人数分别给予每人每年15元、10元、5元的补贴，鼓励有条件的村对个人负担部分作适当补助。每个保期的保费在该保期开始前征收完毕。北仑区将收缴的农民个人出资部分全部用于建立住院互济基金，市、区和乡镇（街道）财政配套投入的资金作为保费向保险公司投保，实行账户分设，基金和保险按比例执行统一补偿范围，实行同步运行、同步理算、同步补偿，保险部分由保险公司自负盈亏，基金部分委托保险公司管理运行，亏损由政府托盘，结余划入下年，政府每年拨付一定的专项管理费用给保险公司。
保险公司按分级累进的赔付方式补偿参保人员的有效医药费用，有效医药费用即指参保人员在保险期内符合约定条件的住院或门诊费用。每个参保人员每年累计补偿医药费用最高不超过2万元，每年首次住院免赔500元，具体见下表。
从2004年开始实施政策性农村合作医疗保险后，当地农民参保热情逐年上涨，2004年、2005年、2006年参保率分别达到92.9%、93.1%、94.4%。2004至2005年，全区有14630名参保人员共得到保险补偿资金1710.84万元，住院费用补偿率为18.4％；2006年1至7月份共有5200人次受益，实际补偿金额893.13万元，住院费用补偿率达到27.4%。
（二）宁海县的委托第三方管理基金型模式。宁海县基金型模式与“北仑模式”的“盈亏自负、风险自担”不同，在具体操作上表现为：国寿宁海县支公司受当地政府委托，管理大病统筹和救助资金，并只提供政策性农村合作医疗保险中涉及报销、结算、审核等方面的日常管理服务，政府每年就此安排适当的管理费用给保险公司，保险公司不再从合作医疗基金中提取任何费用。筹集的农村医疗合作资金在规定日期前划拨到县医管办指定专用账户，专款专用，不得挤占挪用。
宁海县于2004年7月1日开始推行政策性农村合作医疗保险。参保对象为未参加城镇职工基本医疗保险的所有农村居民。大病统筹资金为每人每年78元，其中市、县、乡镇（街道）三级财政分别补助18元、15元、15元，参保农民缴纳30元；医疗救助资金为每人每年8元，其中市、县财政分别补助3元、5元。
参保农民可享受“住院补助、门诊报销、医疗救助和健康体检”的“四位一体”服务，其中大病住院每人每年最高可补助4万元，乡镇定点医疗机构门诊可报销15%医疗费，并不设上限；实施医疗救助的人员，每人每年最高可得2万元；参保农民均可享受两年一次的免费健康体检。
宁海县基金型模式自运作以来，参保面已有95.5%。2004年7月1日至2006年6月30日，共有89.4万农民参保，筹集合作医疗基金6976万元。共有23399人得到大病住院补助，补助金额为4578万元，补偿水平27%左右；1585人得到大病救助，补助金额为768万元；小病门诊受惠202528人次，报销费用近300万元；先后有20万人次享受了免费体检。资金收支实现结余，两年度累计结余1904万元。
(三) 两种模式比较。与委托第三方管理基金型模式比较,“北仑模式”以市场化为原则，同时保险公司“盈亏自负、风险自担”，这不仅有利于政府转变职能，而且有利于保险公司发挥资源优势、增强业务发展和风险控制意识。在“监管、征收、运作”分离的管理框架下，政府部门从原来统筹承办人转变为参保者代言人，并成立管理委员会承担制度设计、决策、管理和监督职能；由乡镇（街道）、村（社区）相应成立医管组织负责宣传发动、费用统筹征缴等工作；保险公司办理具体运作，以其人才、技术、管理等资源优势，促进制度设计的合理性、方案测算的科学性和风险控制的专业性，在实践中进一步积累技术数据、提高社会信誉、扩大品牌效应、带动和扩展其他业务，同时设立医疗业务管理中心，选派医保专管员进驻医院，专设赔付窗口，对医保全程实行信息化管控，以克服医疗费用报销随意性大、理赔漏洞多等弊端，降低风险程度。目前，“北仑模式”中发生的挂床现象和超范围用药现象远低于其他模式。
“北仑模式”另一突出的比较优势是能够通过商业再保险途径分散、转移风险，从而提高对农户大病医治的保障程度，而基金型模式很难做到这一点。在“北仑模式”下，保险公司可根据风险程度、风险控制能力办理再保险，通过适当比例分保，使承担的风险能够有效降低，随着对风险控制能力增强，保险公司有潜力提高保额，并有可能获得政府更多的财政支持，这对提高农民大病统筹保障程度、确保政策性农村合作医疗保险顺利开展具有积极意义。
农村住房保险
2006年12月初，宁波市政府下发了《关于开展政策性农村住房保险工作的实施意见》，以此推动农村住房保险工作的全面开展。
辖区政策性农村住房保险按照“农户自愿参保、政府补助推动、保险公司市场运作”原则，以提高参保农户灾后重建家园、恢复基本生活能力为目标。在运作方式上，具体由人保宁波市分公司独家承担经营业务，实行“单独建账、独立核算、以丰补歉、自负盈亏”，经营费用按20%确定，每年年终向市政府报告保费收支执行情况。同时，人保宁波市分公司建立健全承保理赔业务服务网络，延伸到乡镇和村，方便农户参保和理赔。
保险主体为具有宁波市农业户籍的所有农户，保险对象为农村居民自有的生活住所，对一户多宅者，政府只补助一宅参保。每户农户每年保费10元，其中农户交费3元，市级财政补助3元，县（市、区财政补助4元。
政策性农村住房保险只保住房倒塌，不保住房受损。因遭受自然灾害（地震灾害除外）和意外事故造成农民保险房屋倒塌，保险公司按约定标准赔偿，责任范围由保险条款界定。依照低保障、低保费、广覆盖的思路，每户农户住房保险金额为1.8万元，其中每间为3600元。
为提高农户参保率、增强保险公司经营能力、促进政策性农村住房保险顺利开展，还配套出台了相关措施，一是市级财政补助与农户参保比例相结合，各县（市、区）农户参保面达到50％以上并当地财政补助落实到位的，市级财政按农户实际参保数量给予同比例补助，参保面未达到50%的，市级财政不补助；二是中央及其他救灾资金补助与农户参保相结合，中央财政及其他用于恢复重建的救灾资金，优先、从优支持参加政策性农村住房保险的农户。
发展对策
（一）进一步深化农村金融业改革，建设农村政策性保险发展的长效机制。农村政策性保险作为农村金融体系中的一部分，尚处于起步探索阶段，呈现零星分散的特征，不具有抗风险的规模性，如从辖内看，政策性农业保险只是在两个县级市试点，政策性农村合作医疗保险同样也只有两个县（区）在试点，尽管10家产险公司以共保体形式参与了政策性农业保险试点工作，但很少有保险公司涉足其他的政策性保险业务。可见，在目前农村政策性保险领域中，保险公司的功能和作用远未充分发挥，发展的潜力和空间巨大。由此，要进一步总结试点经验，培育、增强农村保险意识，探索建立健全适合不同地区实际的农村政策性保险体系，修订、完善法律制度，有政策、有步骤地支持不同形式的政策性保险业务拓展，包括农业保险、农村合作医疗保险、农村住房保险，甚至农村养老保险等，鼓励建立针对农村政策性保险的专业保险公司，以进一步发挥保险业助推器和稳定器作用，让更多的农户能够享受到农村政策性保险好处。同时，要完善多层次的风险转移特别是巨灾风险转移分担机制，积极探索建立中央、地方财政支持的农村政策性保险的再保险体系。
（二）不断改进、完善相关政策措施，推进政策性农业保险更加符合实际需求。目前，在辖内试点的政策性农业保险，其所设定保险品种、费率、赔付标准、方式等，还不能充分满足农民实际要求和农业发展需要。如慈溪市农业保险开办的险种仅有3个，同时两次赔付的理赔方式降低了农业保险对农民保障的时效性，并有可能发生“当年农业保险核定的赔款超过保费收入五倍以上不能获得第二次赔付”的情况。为此，政策性农业保险在试点进程中，需要紧密结合实际需求，在提高控制风险的能力下，不断完善农业保险相关条款，进一步增加保险品种和保险项目，提高保险覆盖面，切实增强农民抵抗风险能力，相应降低信贷资金风险，提高农业信贷支持积极性，同时要探索改进理赔方式，提高理赔效率，逐步推行一次赔付，充分利用以险养险政策并逐步提高赔付标准，以较大程度弥补农业企业、农民在遭遇风险时的损失。
（三）加快医疗体制改革步伐，营造政策性农村合作医疗保险良好的外部环境。从“北仑模式”实际运作效果看，存在的主要问题是赔付率呈现逐年上涨趋势。详见下表。
由表可见，2004年至2005年，在参保人数未有明显增加（仅为1.0%的增幅）情况下，保险公司理赔人数快速增长了15.1%，支付赔款增幅更是高达30.9%，赔付率由2004年的69.3%一下上升到89.5%，增加20.2个百分点，账面盈余由此减少66.0%。预计2006年的赔付率也会保持在基本相同的水平。这里，虽然有自然正常增长的因素，但也不能排斥现行医疗体制弊端的负面影响。作为一个众所周知的社会性问题，医疗体制弊端表现之一就在于“看病贵”，医疗费用增长远远超出农民个人和家庭经济承受能力。尽管“北仑模式”下保险公司对此也采取相关措施实施管控，但毕竟只是治表之计，保险公司作为医患双方之外的第三方付款人，缺乏对医患双方真正的利益约束措施，很难控制医疗费用不合理支出和转嫁，致使很多保险公司对农村医疗保险市场观望不前，不敢贸然进入。由此，作为一个社会性问题，国家应加快医疗体制改革步伐，有效改善医疗服务，建立适应国情的医疗服务体系，特别是要注重加大对农村医疗资源投入，对广大农民切实做到以合理的医疗费用提供较好的医疗服务，吸引更多保险公司能放心、有信心涉足政策性农村合作医疗保险业务，实践包括“北仑模式”在内的各类模式。
（四）关注、跟踪农村政策性保险运行情况，及时评估、降低保险公司风险，在稳定状态下支持农村发展。随着农村政策性保险的逐步探索和发展，保险公司也会更多、更深、更广进入到这一领域，其运行的稳健性、风险控制能力的变化、以及其自身优势的发挥、对农村发展的支持程度，势必会越来越注目。由此，应进一步加强与政府部门、农业组织、农业企业、农民的沟通联系，定期或不定期关注、跟踪农村政策性保险的发展形势，准确把握保险公司参与农村政策性保险的有关情况，及时分析、评估保险公司所面临的现实风险和潜在风险，找出并解决保险公司在风险控制中存在的相关问题，以增强保险公司运营稳健性，促进农村政策性保险的持续、健康发展，从而使保险业在建设社会主义新农村、构建和谐社会中起到应有的作用。
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