统筹城乡与农民土地流转的再思考，本文主要内容关键词为：城乡论文,土地论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：1674－0955（2008）06－0033－08
一、问题的提出及再思考的理路
问题一：工业化过程的自然属性与国家选择。马克思在《资本论》中曾经指出：“工业较发达的国家向工业较不发达的国家所显示的，只是后者未来的景象……一个社会即使探索到了本身运动的自然规律……它还是既不能跳过也不能用法令取消自然的发展阶段。”[1](P8－9) 因而无论是“统筹城乡”（选择）还是“城乡统筹”（结果）都受制于一个国家的工业化、现代化和城市化的水平并具有某种“自然属性”是一种必然。
任何事物的现代性特征都源于已有的历史并能从传统中找到根源；因此，处于后发国家行列的中国要探索统筹城乡的新路径和实现城乡一体化的新格局，需要检视人类社会由工业化使然的统筹城乡的历史。从世界已有的工业化历史看，一个国家或地区要在工业化处于中级水平和中等程度，通过统筹城乡（理念、机制、方法和过程）来实现城乡统筹（性状、阶段性结果或一类社会问题）还尚无先例；同时，在人类工业化进程中，人口大规模的结构性流动，主要是由工业化和科技进步触发，而在中国还包括由市场化改革触发的经济社会结构转型的背景和因素。改革开放30年来，中国农民在市场经济环境中的流动或转移主要有两种形态：个体流动和群体性流动，如由政府组织或农民经纪人主导与组织的集体性外出务工；同时，农村富余劳动力流动的数量、规模日渐巨大，目前每年超过了1.2亿人以上，这说明改革开放30年的中国农民流动或转移，已经演变为一种大规模的结构性流动。
我国提出统筹城乡发展，既是为配套中国工业化而设置的一项社会发展战略，又是为回应中国市场化结构转型均衡性而做出的促进社会结构配套转型的一种政策安排，而且还是在期望通过发挥人们的主观能动性来突显我们社会行动的意义。因此，我国以“统筹城乡发展”作为科学发展观的一种实化、一种理性选择和社会行动的价值维度，是符合中国国情尤其是广大人民群众的新期待的；同时，这一选择还包含着中国力求改变或修正人类已有工业化演进的方式和过程的一种创造，包含着我们主动跨越西方早期工业化国家曾经遭遇过的各种“峡谷”和规避由工业化使然的结构转型的风险的意义。然而，我们在尝试改变或修正人类已有工业化的演进方式时，我们是否需要再思考：在自然历史过程与主观能动性和社会行动之间，哪一个方面是更主要的？如果人们对统筹城乡发展这一具有某种自然历史属性的一般规律的研究不深入，人们的主观能动性和社会行动如何防止其盲目性？而且，用政策机制的创新来改变事物发展中的某些自然历史过程，调节事物发展的时序、节奏和进程，是否有潜在风险？
问题二：我国社会转型的特殊性与统筹城乡发展。中国由工业化促成的社会转型与西方因工业化而发生的结构转型具有非同源性，即先进的社会主义制度先于国家工业化建立的事实，形成了不同于西方国家因工业化发生的社会转型的政治、经济和社会结构。[2]在这一背景下，需要再思考的是：我国“统筹城乡发展”，是经济结构问题还是社会结构问题，或者是经济结构与社会结构发展非同步性和非平衡性问题？统筹城乡发展包含统筹经济社会发展、统筹城乡不同区域发展、统筹二元经济结构与二元社会结构的协调变迁三个方面的内容，但三个方面的“统筹”内容虽然相互联系甚至存在交叉，但又存在区别。这里涉及到我们提出并实施统筹城乡发展的目的和重心是什么的问题。
长期以来，推动中国社会发展的价值取向是“能动性—结构”向度和社会运行模式。这与改革开放以来中国社会转型逐渐形成的“结构—能动性”向度和运行模式不同。党的十七届三中全会《决定》指出：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”由此，虽然社会行动与社会结构历来是人类社会活动的两个方面，但在社会发展的不同阶段，以哪种向度及运行模式为主却是需要研究的。如两种向度和社会运行模式之间的互动与整合主要是以市场机制为主，还是以行政化机制为主，需要深入研究。因为，中国社会转型与西方因工业化而发生的结构转型的非同源性，应是中国在工业化中期发展阶段或中级发展水平提出统筹城乡发展的重要依据之一，即这种非同源性首先为我国解决城乡统筹问题提供了基本制度资源。但基本制度资源要转化为现实生产力，还需要体制创新、机制创新。正如，虽然中国的工业化提供了中国农民大规模结构性流动的条件和空间，但却因为带有传统痕迹的城乡二元管理体制、户籍制度、社会身份管理制度的存在，而未能产出进城务工农民在城市中大规模结构性沉淀的社会效果和效应。
问题三：市场化改革的大趋势与统筹城乡发展。工业化、现代化、城市化和市场化是当代人类社会发展的共性趋势；其中，市场化改革不仅是我国30年改革开放的显著特征和标志，而且由此形成的大趋势不可逆转。然而需要再思考的是：从社会发展的动力机制的角度看，市场机制在价值规律的作用下所能产生的功能是分化或垄断，即市场本身并不能产生“统筹”或自发地促进“统筹”。因而统筹城乡发展和统筹经济社会发展虽然是政府的基本责任；但是更深层的问题在于：我国的市场化改革本身以及由此形成的大趋势，是有利于我们统筹城乡发展还是不利于统筹城乡发展？即如何理解：为了统筹城乡发展而不得不强化行政化机制与中国市场化改革大趋势之间的关系？再思考和再研究：我国地方政府现行的管理体制和行政化机制是否适应统筹城乡发展的需要？那些方面存在不适应？如果我们判断说，我国地方政府现行的管理体制和机制是适应的，那么能否由已有的实践结果——城乡居民的收入差距已扩大到1∶3.3来检验？很显然，国家之所以设置了“统筹城乡综合配套改革试验区”，就说明统筹城乡发展是新的理论及实践命题。在这个意义上，各级地方政府要确立“统筹城乡”的发展理念和推进统筹城乡发展，就必须首先改革政府管理体制和创新机制。正如，从社会行动主体的角度看，中国统筹城乡发展面临的关键问题，在于不同社会群体囿于不同的生产资料所有制关系和由不同所有制关系决定的社会成员的身份差异。这种差异，不仅使不同社会群体对生产资料的依附和所有制关系的依赖程度不同，而且决定了他们在社会中享有政府公共服务和公共产品供给的类型、数量、范围和比例的不同。为此，三中全会《决定》明确提出了“构建城乡经济社会发展一体化体制机制的”要求，而落实这一要求的关键一定是各级政府积极推进国务院提出的大部制改革和修正长期以来公共政策非统筹的机制。
问题四：贯彻科学发展观与突出实践特色。邓小平在《马列主义要与中国的实际情况相结合》一文中曾指出，把马列主义同中国实际相结合“只是一个原则，原则的运用还会遇到许多具体的问题……如何使马克思列宁主义与各个时期的具体情况相结合，这是一个需要不断解决的问题”，[3]即坚持“原则”也要与时俱进，也要从实际出发。胡锦涛在《关于全党进一步贯彻落实科学发展观》讲话中也强调：贯彻落实科学发展观要“坚持解放思想、突出实践特色”，即坚持科学发展观是基本原则，但如何坚持需要从不同地区的具体实际出发。
然而需要再思考的是：我国东西部地区发展的差距，尤其是各地区统筹城乡已有实践达到的水平和程度不同，因而在贯彻落实科学发展观中也必然存在差异性或特殊性。如何理解这种“差异性”或“特殊性”与“深入贯彻落实科学发展观”之间的关系呢？笔者在长期的农村实地调查中注意到，最困惑基层政府的是：如何在实践中既“贯彻落实”又突出“差异性”，以及考量这类“差异性”的尺度是什么？换言之，他们最担心被解读为“上有政策、下有对策”。
实践是检验真理的标准。虽然“检验”是一个过程，但毕竟具有一定的“事后”特征；而“坚决贯彻落实”是前置条件和基本要求，即具有“事前”特征。虽然二者在具体的实践过程中相生相伴，不能机械地划分，但二者毕竟存在时序上的差异。正如，现行的一些政策和法律法规是否有利统筹城乡的发展？如果人们判断出某些已有的政策和法律法规是不利于统筹城乡发展的，那么就需要改革和创新。然而，国家层面的政策和法律法规属于国家上层建筑、意识形态，并对现实的生产关系和经济社会结构进行制约；如果要创新或变革，那么各级地方政府是否有权作为？换言之，如果各级地方政府要有所作为，是否需要国家层面的明确授权？如果地方政府自身就有突破国家层面的某些现行政策和法律法规的权力，那么如何理解依法治国和依法行政。地方政府依法行政的前提是对国家已有的制度安排、体制和机制设置、法律法规的恪守，如果各级地方政府把突破国家层面的某些现行政策和法律法规视为“解放思想”，那么解放思想的“度”如何掌握、由谁掌握和由谁评判？
问题五：如何科学认识重庆贯彻落实科学发展观的最大实践特色之一，是推进统筹城乡综合配套改革试验。因为重庆是“大城市带大农村”的直辖市，也是全国典型二元经济、社会结构特征最突出的“缩影”。从战略上讲，国家选择重庆市开展统筹城乡综合配套改革试验，是要为全国统筹城乡发展、构建城乡经济社会发展一体化新格局探新路、寻规律。
重庆市统筹城乡发展的最大挑战在大农村，而重庆对“大农村”的判断首先是从农村人口数量庞大的角度做出的。如重庆人均耕地只有0.87亩；截至2006年底，重庆市总人口约3200万，其中农村户籍人口2353.4万人，农村劳动力占农村人口62.6％；如重庆现有农村富余劳动力1000多万人，其中约有进城务工农民730万人。应当说，重庆大农村的发展正面临着较为严重的人口超载和人口挤压现象，如在重庆农村每平方公里人口是全国平均数的三倍；[5]而且这一现状也是重庆持续产生大量农民工的重要的社会因素，即重庆农民工流动的动力机制，对相当一部分农民工来说，首先是为了“求生存”，其次才是“求发展”。为此，如何积极稳妥地引导重庆农村人口转移，并以此作为建立重庆城乡经济社会发展一体化新格局的必要前提条件，是需要以求真务实的态度认真研究的。
按照国家发改委批准重庆为统筹城乡综合配套改革试验区的要求，从面上看，重庆统筹城乡发展的主要矛盾是如何促进农民工在工业化进程中有序转移的问题。但深究发现，促进、影响和制约农民工市民化“转移”的核心问题，却在于农村土地问题和由土地的所有制关系产生的制度安排和机制设置问题。由此，要探讨我国统筹城乡中农民的土地流转问题，以重庆统筹城乡中的农民工土地流转为例是有典型意义的。
二、农村土地所有权、经营权与土地流转
在中国基本政治、经济制度的规制下，我国没有私有土地或土地私有化；正如，党的十七届三中全会《决定》再次明确：农村土地“集体所有”的性质不变；而且农民个体只有承包地的经营权，即在农民个体按照“依法自愿有偿原则”流转土地时，农民依然没有法律意义上的“所有权”所包含的“财产处置权”；换言之，十七届三中全会《决定》“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”且“长久不变”，并不能等同于赋予了农民对承包地在法律意义上的所有权，而是仅指土地的承包经营权。
按照国家已有的制度设计，中国土地的所有权分为农村土地“集体所有”和城市土地“国家所有”两类：这一土地所有者、所有权关系的不同，对农村土地流转具有重要意义。如在社会实践中，城市中的所有单位（组织）和企业包括城市居民个人住房的用地等，都只有国有土地的有限使用权，而没有土地所有权（类似于租用并有使用年限的设置）；但农村土地的集体所有不仅是一个法律概念，而且是分属于不同的村级集体组织的；按照十七届三中全会《决定》的规定，农村土地是集体所有，但土地的承包经营权，即占有、使用、收益权等，分属于各农户家庭且受国家《土地承包法》的保护。于是，在农村土地流转中，若是基于国家市场化改革而流转，那么对任何个体农户而言，他们只拥有对承包地经营权的处置权，如十七届三中全会《决定》指出：“依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。”严格地说，这里的“处置权”应该理解为对某一资源的使用权的“处理权”，它并不能等同于法律意义上的“财产所有权”所包含的“处置权”。这标志着农村土地所有权的流转，只有农村集体组织才拥有。同时，农村集体组织对土地所有权的处置权，也不是无条件和可随意进入市场进行自由交换的，同样要受国家有关土地使用和保护的法律法规的限制。在这个意义上，农村土地虽然是“集体所有”，但农村集体组织对土地的处置权也只是“有限处置权”或“被动处置权”，如《决定》指出：“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”等。由此，有三个问题是需要再研究的：一是在工业化进程中的国家市场化改革，是否赋予了农村集体组织作为市场主体自主流转土地所有权的权利；二是农村集体组织流转土地所有权的收益，是否要与国家分成；三是农村集体组织要流转土地所有权而部分农户个体不愿意流转经营时，已有的《土地承包法》和《土地管理法》之间可能产生的冲突如何解决。从法律上讲，所有权大于承包经营权。应该防止一些农村集体组织以“组织”名义损害农户的权益。因为这类问题不仅在现实中已经发生过，而且还可能发生。
对重庆而言，统筹城乡发展的重要机制是城市和农村的双向开放。开放是破除垄断即城乡二元分离的机制，而且是大工业发展中通过市场机制配置资源和促进进城务工农民实现城市结构性沉淀的重要机制。然而，要引导和促进农民工因工业化和城市化而必然产生的有序转移，土地制度、户籍制度和社会身份制度、社会保障制度的改革创新，就是“统筹城乡综合配套改革”的关键环节；其中，虽然根本性的是农村土地制度改革，但农村土地流转尤其是农村集体土地的所有权流转后，制约“农民”这一社会身份的户籍制度改革和以户籍制度为基础的社会保障制度改革等，也必须同步推进。这意味着重庆统筹城乡的制度创新，不仅需要放在城乡经济社会发展一体化新格局中重新设计和安排，而且需要按照三中全会《决定》“在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面……促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合”的要求，深入研究重庆“大城市大农村”现状下的“城乡经济社会发展一体化新格局”的内涵、外延和发展路径。
三、重庆统筹城乡中农村土地流转的困惑及成因
在重庆统筹城乡发展中，农村集体土地和农民个体土地的流转面临六种困惑且成因多元，表现如下：
其一，农村土地流转实践与政策安排。在农村土地是“集体所有”的制度规定下，农民个体承包地的流转虽然只涉及到土地经营权的变更，但农民个体如何在变更中保障自己的权益，以及农民个体如何面对承包地的经营权转移与集体土地所有权转移中潜在的冲突（土地所有权决定土地承包经营权）？另外，若个体农户或进城务工农民要流转自己的承包地，他们能交换到什么，他们是否能够自主地选择与“谁”交换。在统筹城乡发展中，虽然三中全会《决定》明确规定：“必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”；但是，在还没有建立起有形的和公开规范的土地市场时，如何流转？同时，已经流转的土地是否要重新纳入以后建立起来的公开规范的土地市场？对重庆市来说，当统筹城乡发展的进程已经全面展开，而相关的制度建设、市场建设和政策配套等跟不上实践发展的需要时，虽然可以用“改革试验”所包含的先行、先试来解释，但毕竟存在实践中如何贯彻方针政策的问题。
正如，农户个体的土地流转和农村集体组织的土地流转的权限是不同的，但两种或两类流转面临的共性问题是：能否自主地通过市场和按照市场机制配置资源的方式，获取土地增值后的经济利益问题。虽然三中全会《决定》已做出了战略安排，但要转化为各地区结合自身实际的具体政策，却有一个较长的过程，但问题在于实践已经开始。如农村集体组织能否将增值后的土地自主进入市场交易，换言之，是否非要在国家征用土地时，农村集体组织才能变更土地的所有权？如农民个体们或者是村集体组织，把自己的宅基地集合起来，通过集中居住节约出部分宅基地，然后在节约出来的宅基地上修建房屋并出让或租给城里人“长久居住”是否合法的问题等，其实这种情况已经是带有一定普遍性的问题了。
其二，重庆超小规模的农村土地经营，折射出我国工业化进程的困惑。重庆大农村的人均耕地少，且农村土地的承载能力随着重庆农村人口每年净增长6‰－7‰而呈逐年下降趋势，即重庆大农村的人口超载现象较为严重。重庆的山地丘陵面积占94％。在土地的边际收益因传统农业生产方式没有根本变化而日益下降的背景中，以家庭为生产单位或经济组织的超小规模的农村土地经营，对重庆“大农村”而言是一种尴尬的社会存在；这种“尴尬”意味着超小规模的农村土地经营要支撑重庆大工业的发展需求是非常困难的，意味着农民对承包地的持续投入和努力经营的意愿被持续地削弱，如农村土地撂荒、“老人农业”等现象的发生；当一部分农民选择进城务工来降低农业生产率的风险，并客观上包含着努力回应国家工业化和城市化的必然性时，这选择又因为工业化进程中的农民流动，同时具有“候鸟”特征和表现为个体流动与家庭流动的分离，而又潜在了更深层的社会问题，那就是：新农村建设的主体正面临弱质化和在“空巢家庭”、“留守儿童”、“残缺家庭”背后潜隐的养老、教育与家庭和谐问题。当然，问题的根源是城乡经济社会发展的不平衡和多种制度因素的约束。
其三，农村土地经营权分属于不同农户家庭，客观上对农村土地流转形成了制约。三中全会《决定》指出：“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”。但随着政府加大各种支农政策的实施力度，最典型的是国家取消农业税和农村义务教育全免费等；于是，对外出务工农民而言，农村的承包地已经成为没有负担的一笔“财富”。这里的所谓“财富”，是指随着国家工业化、城市化进程的加速，已经市场化的农民看到了农村承包地在未来可能潜在的各种预期收益；而且在现实中，农民保留承包地就等于保留了政府支农惠农的各种补助。虽然农村土地承包法中有不能“撂荒”的规定，但在重庆广大的农村，地方政府要严格区分谁家的承包地在撂荒或谁家在耕作，却是非常困难的。在这种状态下，当进城务工农民事实上没有必须耕作土地的负担（交税）和自产粮食来维持生计的压力时，一方面他们不愿放弃自己的土地承包经营权，或认为目前没有必要放弃自己土地的承包经营权，就是一种基于市场的理性选择，而这种基于“自愿”的选择权利对农村土地流转的制约，事实上是可以预见的；另一方面，进城务工的农民如果能在城市中生存并在经济上略有节余，他们对于承包地经营权的流转也是少有积极性的，除非他们能见到政府关于承包地经营权流转能够获得比较令人鼓舞的政策安排，或者他们能见到承包地流转后的收益远大于政府支农的补贴时。另外，对农民来说，如果政府的补贴因为自己的承包地流转了，而由新的承包人收益，那么农民会重新计算得失；如果承包地流转后的政府补贴仍由农民收益，对新的土地承包主体而言或许又欠公平。
其四，由前面的困惑使然，不仅现实农村中农户个体家庭的承包地流转率较低，而且承包地流转的方式也比较单一。一般来说，进城务工农民若要将自己的承包地进行流转，其主要的方式包括五种：转包、租赁、转让、互换、入股等。但在农民个体的土地流转中，外出务工农民大多采用不涉及土地承包经营权的转包和租赁方式，而转让、互换和入股三种涉及土地承包经营权的方式比较少。出现这种状况的原因在于，城乡二元分割的现实在告诫着农民，承包地依然是他们未来养老的“退路”或保障。正如，全国一些城市在设计进城农民工的养老保障制度时，存在缴费后难以流转的普遍问题。重庆关于进城农民工养老缴费水平和未来享有养老保障水平均低于城市居民的政策设计，意味着进入老年的农民工只能回到消费水平较低的农村去生活，即新的政策设计虽然是基于市情而且“有”总比没有好。但是，公共政策在彰显“可见功能”的同时，其“潜在功能”也产生了——一种对于农村土地流转来说的“倒促机制”，即促使农民在向城市流动时不放弃作为自己一旦失业和老年生活补贴的“退路”的土地。再如，在农民通过入股的方式流转土地中，土地是不能作为抵押物的，但如果股份公司在发展中出现亏损时，那么是否意味着亏损的只能是社会资本部分，而不包括农民以土地作价的部分，这对于社会资本而言是否公平？这是否会影响到农村的土地流转？
其五，土地一直是作为“农民”的人群的生存根基和维持基本生活的来源，即土地对于农民是直接的和具有实质意义的生产资料与生活资料的结合。农村土地集体所有和家庭承包经营制，决定了农民对土地的紧密的人身依附和依赖关系（与身份制度相联系），这种情况在城市中是很少见到的。虽然改革开放30年，在一定程度上弱化了农民对土地的依附和依赖关系，但是，中国几千年来形成的农民与土地之间的深厚情结，在城乡二元结构依然和公共政策二元分离的情况下，即社会存在的决定下，农民与土地的关系并没有发生根本性的变化。因此，要通过统筹城乡的政策安排，来引导并希望进城务工农民流转出自己的土地经营权或希望村民集体组织流转出集体土地，不是不可能，但却是非常困难的。换句话说，农村土地制度的改革必须配套城乡户籍制度和由身份管理制度决定的社会保障制度的改革；再换句话说，当非农人群要动用农村、农业人群的生存根基和生活资料——土地时，在市场经济条件下，首要的应是思考如何按市场规律去实现公平公正的交换，需要思考什么样的交换关系能够解决农村、农业人口的现实生存和保障其未来的发展。三中全会《决定》强调：“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”。按照这一要求，不仅地方政府征用农村集体土地的成本会增高，而且一些地方政府把征用农村集体土地产生的溢价部分作为财政收入的传统将面临尴尬，甚至会带来先期已被征地且已农转非的群体提出某些新的诉求。虽然可以设定，新政策不包含“追溯权”，但事实上已经出现的先前被征地农转非人员重新提出诉求的情况，正在成为一些地方政府不得不面对的新挑战。
其六，一些希望农村集体土地所有权流转和农户个体土地承包经营权流转的主体的价值取向，潜存与国家相关法律和耕地政策保护的冲突问题。在统筹城乡发展的实践中，一些地方政府鼓励农村集体组织和农户个体土地流转的潜在取向是：农民工的城市化转移与农村的工业用地和城市建设用地流转的同向性或同向度，而非把流转出的农村土地或农户承包地用于农业的规模化生产和农村土地的规模化经营的非同向性或非同向度。从一定意义上说，关于农村、农民土地流转的同向性或同向度价值取向产生的根源，在于计划经济的思维习惯和社会身份管理制度蕴含的等级观念，源于一些地方政府把土地征用中产生的溢价作为重要的财政收入的做法和行政理念。由此，能否贯彻落实《决定》关于“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”的刚性要求，关键在于各级地方政府在谋划发展思路和改进发展措施时是否向人民群众问计与请教；在于能否自觉修正长期以来造成农村、农民在土地流转中利益不同程度受损的公共政策；在于各级地方政府是否能改变财政收入结构等等。
四、对农村、农民工土地流转方式及路径的思考
在必须坚持农村土地集体所有性质的前提下思考如何改变和调整由此产生的各种关系，是一项艰难的工作，但却是重庆统筹城乡发展必须面对的挑战。而破解这一挑战的机遇和机制，在于党的十七届三中全会《决定》发表和“统筹城乡综合配套改革”的第一要义是“改革与试验”。
第一，“改革试验”的本义包含探索、创新和“试错”。实践是检验真理的惟一标准，而实践源于基层。因此，赋予基层政府探索农村土地流转制度的权力，是促进事物发展的应然要求。但对“探索的权力”要加以限定，重点一方面是按照三中全会《决定》强调的两个“最严格”：“坚持最严格的耕地保护制度”和“实行最严格的节约用地制度”；另一方面是要着力防止农民工市民化与农村土地城市化的同向性或同向度流转，即将农村基本农田大规模转变为城市建设用地和工业用地，并建立制度化的责任追究机制。
“农村集体所有制土地”是法定概念，包括农民的承包地和宅基地，受国家宪法、土地管理法、土地承包法和物权法的保护，如“依法保障农户宅基地用益物权”。这意味着我国的所有土地，既不存在任何“私有化”，也不存在无条件“国有化”。在重庆人均耕地极少的情况下，农村集体土地流转和农民工转移、农民工农村承包地流转的主要目的，应是通过农村土地流转，实现农业的集约化发展和土地的规模化经营，以降解农村土地对农村人口承载能力持续下降的压力和风险，从而提高农业对大工业发展需求的支撑能力。
第二，事物的差异性是社会存在，也是统筹城乡发展中需要解决的难题。重庆的统筹城乡发展不仅与东部地区的统筹城乡发展存在较大的差异，而且重庆地区自身的大农村发展也存在较大的差异；这既是重庆贯彻落实科学发展的客观存在，也是其统筹城乡中推动农村土地流转需要采用差别化方式的应然要求。以村级集体组织为主体的农村土地流转，包括土地所有权流转和土地经营权流转两种类型；而个体农户承包地的经营权流转又具体包括“转包、出租、互换、转让、股份合作等”五种方式。在这五种方式中，与农民进城务工的动态性相联系，转让和股份合作方式，对农民而言是有较大风险的。因此，探索农村土地流转和农户承包地流转绝不能“一刀切”。笔者以为，实施差别化方式主要有：一是政府可采取措施规范和鼓励农民采用转包、转租和代耕形式，防止土地撂荒；二是当一部分农民工市民化后，政府应促进市民化的农民工采用转让方式流转土地，并配套解决基本社会保障，以促进农村土地的集约化经营；三是政府需要加强对农村集体土地股份制流转方式的监管，尽快出台相关政策，以防止股份合作经营方式潜在各种风险。股份合作通常具有规模化，如果规模化的前提是村集体组织至少在形式上要收回个体农户的承包经营权，那么需要研究村集体组织与个体农户之间的权益问题；如果规模化的前提是社会投资方与所有个体农户逐一发生关系，那么社会资本方的风险也是比较大的。
另外，与土地流转差别化方式配套的措施还包括：一是制定相关政策，保护外出务工农民土地流转中的权益，如当其在城镇入户时，土地可暂不交回发包人，允许农民工自主转让承包地，其土地收益作为他们暂时转入城镇生活的补充，如可以设计一定的年限。二是限制农民工市民化后的土地权益，即允许农民工在转户前转让承包地的经营权，或者在转户后的一定期限内转让土地；但对不转让土地的，应当按照土地的年平均收益削减其在城镇的社会保障。三是对转户并同时转让土地的农民工，除享有城市居民同等的保障权益外，还应给予一定的土地补偿金，以补贴他们在城市的购房资金或补缴社会保险费等，如可设计交出承包地而转户的农村人口，其土地在交回村集体组织后的土地收益（设置一定的年限），可作为补贴他们在城市的购房资金、补缴社会保险费。四是统筹设计农民工土地流转和宅基地及住房配套转让的政策，如若农民工市民化时，不能转让宅基地及住房的，可由政府建立的市场独立运作的土地托管运营机构收购。五是土地托管运营机构收购的农民工住房，可用于边远或高山地区农村人口的梯度转移即置换安置，以便在重庆大农村人口梯度转移中更加有效地实现生态环境保护。
第三，落实统筹城乡试验区工作的主体是政府，因而由市级政府探索建立全市耕地保有量和建设用地指标统筹转移、调整制度，是促进农村土地流转的重要条件。其基本路径包括：一是按照三中全会《决定》的要求，市政府和区县政府分别建立辖区内的耕地保有量和建设用地指标转移调整制度，而区县政府建立的耕地保有量和建设用地指标转移调整制度，必须符合市政府全市耕地保有量和建设用地指标统筹转移、调整制度。当然，这一政策的设计，要特别注意防止“永久基本农田”被置换，防止先占后补，防止将高产地变低产地等问题。二是市政府建立根据各区县农村人口流出和流入数量，调整各区县建设用地和土地保有量指标的统筹配套机制。三是区县建立根据各乡镇、街道流出或流入人口数量，调整建设用地和耕地保有量指标的统筹配套机制等。
另外，在探索建立全市耕地保有量和建设用地指标统筹转移、调整制度中，要配套创新政府土地管理体制和机制，加快建立“统一有形的土地市场”，建立增强政府在农村土地流转中的服务职能，如政府要为土地流转提供信息收集与发布职能；如建立农村土地流转引导、中介服务、土地流转登记和鉴证职能、保障和维护农民土地流转权益的职能等。
第四，在充分肯定和坚持农村土地集体所有的前提下，由市政府授权某几个区县级政府，探索建立独立的、市场化运作的农村土地托管运营机构，并配套建立以土地流转为基础的“农民工创业带动就业”的组织机构和政策机制。该类机构和机制的建立，一方面可以借鉴和吸取国外“土地银行”的有益经验和做法；另一方面，重点是把市场化运作的农村土地托管运营机构的赢利，用于“农民工创业带动就业”示范项目，以解决伴随农村土地流转的农民工转移的后续发展问题；通过就近、就地的“创业带动就业”扶持，支持中小城镇发展和防止城镇化进程中的“大城市病”问题。
另外，土地托管运营机构的基本职能主要包括：一是收购农民工流出的承包地、宅基地和宅基地上的农民的房产；二是管理承包人交出的土地、发包人收回土地和承包撂荒土地；三是托管进而代租农民工欲转让又暂时找不到“买家”的土地；四是开发、经营收购或托管的土地和出让、运营收购土地等。
结语
十七届三中全会《决定》指出，“没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。”因此，贯彻落实三中全会《决定》，不仅要解放思想、突出实践特色，而且要提高各级政府的战略思维能力和政治智慧水平。
农村土地集体所有和农民的土地承包经营权同时受国家法律保护。因而统筹城乡发展要特别注意和防止农民市民化转移与农村集体土地城市化的同向性或同向度流转的问题；要关注农村集体组织以“组织”名义对农户个体可能造成的损害问题。
统筹城乡发展中政府是第一责任人，而这一过程涉及到农民群体和非农民群体在现在和未来的发展权益如何调整的问题，涉及到伴随农民工市民化的权益保障和获得相应保障时的利益交换问题，因而统筹城乡发展必须是“综合配套改革”。
农民工市民化的核心是其农村承包地如何流转的问题。由于农民的承包地具有生产资料和生活资料的双重性质，因而政府不仅要考虑一定的经济补偿和农民市民化后的未来发展与社会保障问题，而且还需要研究“工业反哺农业”和“城市反哺农村”机制建设中各方面利益的统筹与兼顾问题。
农村土地流转中的政府适度介入是非常必要的。由政府建立独立的、市场化运作的土地托管运营机构，以及配套建立“农民工创业带动就业”扶助机构和机制，应是一种有益的尝试。
收稿日期：2008－10－10
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