关于城乡统筹推进过程中若干问题的思考（之二），本文主要内容关键词为：之二论文,若干问题论文,城乡论文,过程中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
四、资源稀缺与节约型社会建设
最近几年，我国经济持续快速增长，但是各种资源环境问题日益成为制约经济社会发展的重要因素。这固然与我国资源稀缺，人均占有量少有关，但更直接的原因来自于市场化和经济全球化，发达国家的生产方式和消费模式在全球扩散，我们不正确地移植了发达国家在实现工业化过程中，曾经走过的只考虑当前需要而忽视未来利益，先污染后治理、先开发后保护增长模式。
由于国家与区域经济社会发展不平衡，发展中国家往往难以摆脱以牺牲资源环境为代价换取经济增长的模式。我国经济粗放式增长和资源利用率低矛盾突出。目前，我国耕地、水、石油等主要资源占有量不足世界平均水平的1/2到1/4，分布也极不均衡。而且，有些资源如土地、水等资源基本上是不可贸易的产品，本应因其稀缺特征产生出高的市场价格，促使社会形成节约利用的氛围。但实际是这类资源的使用成本严重偏低，导致资源的粗放利用。我国单位GDP生产总能耗量是世界水平的3倍，美国的4倍，法国的7倍和日本的11倍，耗水量比世界平均水平高5倍。2003年我国在创造世界GDP总量4％的同时，消耗的原油、煤炭、铁矿石、钢材、氧化铝和水泥分别占世界消耗总量的7.4％、31％、30％、27％、25％和40％（注：引自2005年4月25日《中国宏观经济信息网》。）。特别是随着人口增长、经济发展，一方面人均资源占有将持续下降，另一方面人均资源消费量将显著增加。如果再考虑到石油、铁矿石、氧化铝等重要资源的对外依存度不断提高的事实，这种战略性资源供需矛盾将对我国经济社会发展的安全程度产生重大影响。
更值得关注的是，工业化、城市化和农业现代化的进程加快，对各种资源，特别是土地、水、石油、煤等自然资源的需求将更加旺盛，事实上，当人均GDP超过1000美元后，经济社会发展将由生产型、温饱型向消费型、小康型转变，社会转型带来的必然结果就是各种自然资源的供需失衡。国际经验表明，在人均GDP达到1000美元之后，人均能源消费量会呈现出大幅上升的趋势。日本1980年的人均能源消费量是1953年的7.4倍，年均增长6.4％；1977年韩国人均GDP达到1000美元时，人均电量消费为627千瓦小时，1987年则上升为1525千瓦小时；1988年泰国人均达到1000美元时，人均消费能源为618公斤油当量，10年以后则上升为1112公斤油当量（注：引自《能源供给约束对经济增长构成持续挑战》（内部文稿）。）。而且，一个社会的开放程度越高，资源的流动会更加频繁，经济的高速增长必然会引发各种资源要素在更大区域范围流动。因此，如何避免在工业化过程中继续实施高能耗，粗放经营的增长方式，如何克服在城市化过程中盲目攀比，贪大求洋，追求奢侈，毫无节制地占用土地的发展模式，如何实现经济效益与资源合理利用保护相协调，搞好资源的集约利用，推动集约型社会建设是城乡统筹必须正视的问题。城乡统筹，既要重视当代人的增长需求，也要考虑子孙后代的发展利益。正如2002年世界可持续发展首脑会议强调的一样，经济增长、社会发展和环境保护是可持续发展的三大支柱，三者必须相互促进、相互协调。
强调人与自然和谐发展，促进节约型社会建设。首先，要提高认识。必须强化我国人口众多，资源稀缺，人均资源占有量低，对外依存度越来越高的忧患意识；强化经济发展、社会进步和可持续发展的和谐意识；强化节约资源、循环利用的消费意识；强化经济指标、人文指标、资源指标和环境指标全面发展的政治意识。要将建设节约型社会作为长期战略，将控制人口、节约资源、保护环境作为基本国策。以提高资源利用效率为核心，以节能、节水、节材、节地，资源的合理利用和发展循环利用为重点，从体制、政策、技术、管理等方面，推进可持续发展。其次，合理开发和综合利用资源。特别是土地和水资源。一是十分珍惜和合理利用土地，千方百计地保护耕地资源；在城市化进程中，严格按照土地利用总体规划和有关法律法规，控制农用土地转为非农用地，确保土地作为最基本、最重要的资源得以永续利用；二是十分珍惜和合理利用水资源，千方百计提高水资源利用率；第三，要大力发展循环经济。循环经济从本质上改变了传统经济呈现的“资源—产品—废物”的线型增长方式特征，表现出“资源—产品—再生资源”的循环发展模式特征，是以有限资源支撑人类社会无限增长的必然趋势。发展循环经济反映了新型工业化道路的内在要求，是保护环境和有效利用资源的有效手段，也是实现可持续发展的重要途径和建设节约型社会的基本方向。发展循环经济涉及自然、经济、社会各个领域，生产、流通、消费各个环节以及地区、产业、企业各个方面的系统工程。因此，要充分发挥政府、企业和社会公众的作用，统筹规划工业与农业、生产与消费、城市与农村的发展。大力发展资源循环利用型产业，实现可持续生产和消费。第四，转变经济增长方式。一是大力调整经济结构，积极采取先进适用技术改造传统产业，加快发展高新技术产业，大力发展服务业，切实改变高投入、高消耗、高污染、低效率的增长方式。二是充分考虑不同区域的资源特征和资源禀赋，调整产业结构，优化区域经济布局，形成各具特色、整体协调的产业布局。三是在工业化、城市化进程中，发展绿色制造业、服务业和环保产业，形成环境友好型的产业结构，进而推进经济增长方式由资源依赖型向资源集约型转变。四是利用价格、税收等经济杠杆，建设水资源等稀缺要素资源市场，通过市场优化配置资源，反映资源真实成本，集约利用有限资源，让资源使用者和浪费者承担相应费用，使资源使用者付出合理的社会成本，从而减少资源浪费和环境破坏。同时，着手构建有关资源节约利用和支持循环经济发展的法律法规体系，从制度上保障节约型社会建设的全面实现。第五，优化资源消费结构。在消费领域全面推广和普及节约技术，合理引导消费方式，提高大众的消费意识和节约意识，鼓励消费资源节约型产品，逐步形成节约型消费方式。
五、公共品供给与农村社会事业发展
公共品相对于私人物品，具有非竞争性和非排他性特点。即它一旦生产出来就不能拒绝其他人使用，并且一个人的消费并不能减少其他人对它的消费。农村公共品是指在农村区域范围内具有非排他性，非竞争性的社会产品或服务。但根据扩展的公共品定义，农村公共品还包括具有某种竞争性和排他性产品，而通过特定政策内涵获得的公共性产品。因此，农村公共品的分类包括纯公共品以及准公共品，前者指农村基层政权服务、计划生育、义务教育、公共卫生等；后者则包括农村道路、农村能源、电力、人畜饮水、农村职业教育等。与农村公共产品一致，所谓农村社会事业内容也十分广泛，大致可以分为三个层次：其一是农村道路、能源、居住环境等生产生活设施建设；其二是农村教育、医疗文化、体育事业；其三是收入、就业、养老等社会保障体系。相对于经济发展，我国公共品供给不足以及社会事业发展长期滞后是不争的事实。有资料分析，多年来，国家用于文教科卫、社会福利的事业费和基建等公共品投资，一直徘徊于GDP总量的10％左右，而用于经济发展和其他项目的支出高达90％左右。以基本可比的社会保障、教育、卫生三项社会事业投入合计占GDP比重比较，2003年我国为7％，不仅低于欧美15.3％的水平，也低于俄罗斯、波兰、巴西等转型国家和发展中国家10％～20％的水平（注：全国政协社会和法制委员会、中国社会科学院编：《统筹经济社会发展研讨会论文汇编》。）。而城市和农村二元结构导致的公共品资源分配不均和社会事业发展不平衡，更是制约经济社会协调发展和全面小康目标实现的突出问题。
从教育、卫生事业投入情况，可以清楚地反映我国教育、卫生事业发展，特别是农村教育、卫生事业发展不平衡的严重程度。目前，我国社会公共服务支出所占比重总体上是偏低的。尽管2003年我国教育支出占GDP的比重为2.8％，而高、中、低收入国家分别为7.9％、1.9％和1.2％；社会保障支出占GDP比重为3.4％，而高、中、低国家分别为13.4％、7.9％和1.8％。我国教育、社会保障支出低于高、中等收入国家水平，而高于低收入国家水平，但教育、卫生投入和资源分配在城乡间很不公平。2002年教育部的预算统计，用于农村小学和初中的只占30％，在教育结构上，对基础教育投入偏低，2003年15岁以上文盲为11％，城市人口中，大专和本科学历比例明显高于农村。卫生部调查，卫生资源80％集中于城市，其中2/3又集中在大医院，用于农村卫生经费的比例，1991年为20％，而到了2000年则下降为10％，农民人均卫生业务费为12元，仅为城市居民的28％。2003年每千人医师数，农村为0.68人，城市为1.76人（注：全国政协社会和法制委员会、中国社会科学院编：《统筹经济社会发展研讨会论文汇编》。）。
公共品供给严重不足，农村社会事业发展滞后，固然可以归结为总量供给不足等方面原因。但从本质上讲，农村公共品供给、农村社会事业不发展，政府应当承担更多的责任。首先，政府行为的理念，长期以来将经济增长作为发展的主要目的。由于任期制的目标考核以及追逐短期内容易取得以数字体现的绩效，很多地方很容易将GDP增长作为政绩表现的主要指标，而把教育、卫生、文化事业发展以及如何保障充分就业、消灭贫困、保障健康、机会均等、社会公正、环境优良等事业，这类在短期难以取得立竿见影效果的要求置于政府行为的次要位置。以至于广大公众，特别是农民不能获得更多的社会公共服务。其次是在二元经济社会体制下，重城轻乡的政府行为，政府把大量的公共资源投入城市，导致农村公共品供给不足。农村中本来应由政府承担的乡村公共服务、义务教育、公共卫生、环境保护等纯公共产品以及由政府和农民共同承担的乡村道路、能源供给、居住环境改善等准公共品供给则基本上由农村基层和农民承担。这种重城轻乡的政府行为是农村社会事业发展滞后的根源。第三，农村公共品供给决策机制供需结构失调，导致公共品资源浪费。最近几年，不少地方政府为了突出所谓政绩，不顾农村实际情况，热衷于搞达标升级活动，对农村公共品的供给起作用的不是来自农民和社区的需求，而是政府部门的收费和政绩表现，造成农村公共品供需结构失调，有限的资源得不到合理利用。第四，社会事业发展，公共品的供给主体单一地被归结为政府，而忽视市场的作用。事实上，公共品和公共服务的提供者，除政府外，还包括社会组织、民间协会、志愿团体一类中介组织。提供纯公共品政府责无旁贷，而对准公共品，特别是竞争性产品，政府完全可以动员社会资源进入。第五，对农村公共品资源的筹措和使用缺乏规范的监督，有限的资源缺乏统一的管理，造成管理混乱。而且农村公共品从供给到需求之间，中间环节过多，资源被层层剥夺，政府有关部门的逐利行为难以改变，这些因素的存在，导致公共品供给效率低下，并提高了公共品供给成本，加重了农民负担，农村社会事业发展停滞。
增加农村公共品供给，提高农村公共品供给效率，促进农村社会事业发展是城乡统筹的重要任务。首先，要明确政府的责任，同样以农村义务教育和农村公共卫生事业发展为例，尽管农村教育具有消费上的竞争性和受益的排他性，但义务教育属于国民教育，具有从总体上提高全民素质的政治、经济、文化和社会价值，政府赋予义务教育公共品性质，可以保障所有适龄人口享有平等的教育权利，避免造成社会不公和社会排斥。在这方面要借鉴日本成功的经验。日本明治维新后最成功的政策就是实施了由中央政府负责的全民教育的义务化，这一政策使日本国民素质在比较短的时期内得到了彻底改善和提高。正是通过义务教育使日本国民素质整体提高，为后来日本的工业化、城市化成功奠定了坚实的基础。而农村公共卫生事业发展，之所以要求政府将其作为公共品对待，其原因在于农村医疗条件甚差，农村传染性疾病具有很强的外部性，加上医疗服务普遍存在供需信息不对称，非常容易出现道德性问题。对于低收入的农民而言，确定农村医疗公共卫生事业的公共品特征，避免疫病传染，农民因病返贫，改善农村公共卫生环境是非常必要的。因此，政府资金要向农村社会事业倾斜，政府职能和统筹行为要随着经济社会发展的阶段性进步，逐步由经济目标优先向经济目标优先和社会目标优先并重，进而向社会目标优先过渡。要界定各级政府在农村社会事业发展方面的事权范围，同时界定农村公共品性质，合理划分各级政府的财政职能，农村义务教育、公共卫生、计划生育等纯公共品提供责任，应由有更多资源支配能力的中央和省级政府承担，这才是负责任的体制。总之，政府应该把新增公共资源的分配重点放在农村，把更多的资金投向农村社会事业建设。其次，借鉴欧美、东亚国家在增加农村公共品供给，发展农村社会事业方面的成功经验。比如，像韩国上个世纪70年代通过政府行为引导的“新村运动”，从农民生产生活的切身利益出发，提供乡村道路、能源建设、居住环境改善等公共品供给，努力消除城乡之间的收入差距以及城乡之间不平衡的发展，取得了很好的效果。“新村运动”也成为发展中国家纷纷仿效的成功做法。2004年韩国政府再一次针对农业生产力竞争力提高缓慢，特别是在加入WTO以后，在开放市场经济压力下，农业和农村问题再度成为全社会关注的焦点，通过倡导“一社一村”运动，即一个企业自愿与一个农村社区建立交流和支持关系，要求企业回报农业，支援农村的发展，开始了新一轮的工业反哺农业，城市支持农村的运动。其三，采取市场经济的办法，一方面通过委托、购买、代理等方式，把准公共品和准公共服务职能转移给企业、团体来运作；另一方面通过深化改革，引入市场机制，实现投资主体多元化，采取自愿、有偿、低成本方式引导优化配置各种社会资源，社会力量投入农村社会事业建设，为农村提供更多的公共品，形成以政府投入为主导，社会、企业和个人多渠道的农村社会事业投资机制。逐步建立比较完善的农村教育、医疗、文化等社会事业保障体系。第四，加强公共品投入和使用的监督检查。通过多元化的供给主体，引入竞争机制等方式，减少地方政府在农村公共品供给中的寻租行为。
六、制度创新与中间制度安排
创新是人类赖以发展和进步的基本动力。所谓制度创新，按兰德·戴维斯和道格拉斯·诺斯的表述，是指能够使制度创新者获得追加或额外利益的对现有制度的变革。如果没有强烈的外在冲击，制度在相当时期中是稳定的。但像技术一样，如果要出现发展，制度也必须变革。从这个角度看，人们一般把促进发展，增加收益的变革称之为制度创新。而制度创新能否实现，取决于经济社会发展有无对制度创新的需求，这种需求又决定了对不同制度的选择。制度正是通过对制度决策者和受益者的选择行为，来直接或间接推动经济发展和影响经济效率的。总之，制度创新的目的，是制度提供者希望新的制度安排能提高经济社会运行效率，实现经济社会持续稳定协调发展。
但是，我们也要看到，我国二元经济社会结构存在历史甚久，城乡之间、工农之间、区域之间差距巨大，城乡间一系列制度樊篱，希望一夜之间通过城乡统筹的制度创新，彻底消除这种制度差别是不可能的。事实上，随着土地、资本、劳动力等要素资源的市场化，国有企业、社会保障和城乡一体化改革进入攻坚阶段，不可避免地会产生或激化某些经济和社会矛盾，长期积累的深层次问题会显现，新的矛盾还会产生，制度创新的难度明显加大。只能采取有重点有阶段，逐步过渡的方式推进改革，并作出适当的制度安排，经济社会发展才可以持续，社会的和谐稳定才可以实现。城乡、工农、区域差别只能通过不同经济社会发展阶段的中间制度逐步消除，最终才可能过渡到一元化的制度大同。换言之，在城乡、工农和区域之间有很多过渡性的中间制度安排空间，把握住这种中间制度的内涵和外延，是推进城乡统筹的必然要求。
过渡性的中间制度在我国的实践从来都不鲜见。改革开放20多年的历史，渐进式改革，零打碎敲的方法，几乎是我国改革方式的主旋律。我们既然可以采取类似小段包工、联产到组、包产到户、包干到户的方式，最终过渡到确立家庭承包经营基本制度，即通过大量中间制度安排，最终破除人民公社体制；我们也可以提供包容了大量中间制度安排的方式，来兴办乡镇企业这种乡村所有的公司制度，发展农村非农产业，提供以工补农，以城带乡的城乡统筹的原生态模式。那么，我们也可以采取过渡性的办法，在城乡之间、工农之间和区域之间，提供出大量土地、资本、劳动力和技术要素资源流动的中间制度，在城乡平等就业、平等教育、平等医疗救助、平等公共品供给以及平等的公民权益和国民待遇方面，创造出大量的中间制度。总之，制度创新既要考虑到解决现阶段城乡之间、工农之间和区域之间二元结构偏差，又必须服从经济社会发展阶段性客观规律，通过中间制度安排的渐进性目标取向，逐步实现城乡一体化的制度创新。
最近几年，江苏、上海、浙江和四川成都等在推进城乡统筹过程中，通过一系列的过渡性中间制度安排，加快了城乡要素资源的流动，逐步赋予农民平等的国民待遇，完整的财产权利和平等的发展机会，致力于消除城乡分割的二元结构制度性障碍，已初步显现出明显的效果。一是深化财政体制改革。扩大公共财政覆盖面，增加对农村公共品供给，千方百计增加对农业和农村的投入。二是加快农村就业制度改革。最近几年，上海、江苏、浙江相继取消了针对农民工就业的各种限制条件和收费项目，农民工与城镇职工一样，签订劳动合同，执行最低工资标准，参加社会保险，切实保护农民工合法权益。不少企业还给农民工新建了整齐、干净的住房和职工宿舍，改善农民工的生产生活条件。着力解决好外来农民管理难、子女就学难和拖欠工资等问题。通过建立健全就业制度和城乡一体的就业市场，改善城乡劳动力平等就业的环境。三是推进土地征占用制度改革。浙江省提高土地征用补偿标准，普遍实行土地征用“区片综合价”，让农民分享土地增值的好处。上海市在被征用土地的村开展宅基地置换试点。在农民自愿的前提下，采取等量面积无偿置换，差额面积货币计差的原则。农民以政府认可的原宅基地上的住房置换集中新建住房。宅基地置换新建住房，土地实施征用和办理出让手续，让农民取得房地产权证，使农民宅基地价值显现。四是深化行政管理体制改革。浙江省加快建立城乡一体化的组织体系，改变过去那种许多职能部门只管城镇不管农村的城乡分割、基层力量薄弱的管理体制。加快农村公共服务体系建设，加强农村基层工作。四川省成都市在乡镇机构改革中则强调“三个强化、三个弱化”，即强化乡镇政府对区域经济社会规划、协调、服务功能，弱化直接参与生产经营功能；强化城乡统筹的发展功能，弱化经营管理职能；强化公益性事业发展功能，弱化事务性职能。
最能表现所谓过渡性中间制度安排特征的是农村社会保障体系建设。坦率的讲，在一个经济发展较低起点上，构建农村社会保障体系，不可能设想在短时期内实现城乡之间无差别发展。事实上，尽管这几年不同区域都在提供农村公共品，建设农村社会保障体系方面做出了种种努力，特别是经济发达地区有了一个好的开端。但从建设标准、支付能力和保障范围看，还是表现出不小的城乡差别。这种差别实质上就是过渡性中间制度安排的必然结果。比如，这几年江苏、上海、浙江以农村社会保障体系建设为重点，通过城乡统筹，促进了农村社会进步和农民全面发展。一是逐步建立覆盖城乡的最低生活保障制度。浙江在全省范围内，建立城乡一体化的最低生活保障制度，将低收入农户纳入保障范围，资金由各级政府财政预算列支。2003年全省有47.2万农民，享有每月每人116元的最低生活保障，标准为城市居民的一半。上海市制定的农村居民最低生活保障线制度，由市、区县、乡镇三级财政负担，享受低保水平的依据是郊区农民标准为家庭人均收入低于2240元，崇明等海岛标准为低于1980元。江苏常熟市2004年农区农民低保标准为每月150元，城镇郊区农民为200元，而城市居民低保水平为260元。不仅城乡居民有差别，农民内部也有差别。二是建立失地农民基本生活保障制度。浙江省通过从土地出让金收入或财政列支，从土地补偿费、安置补助费中列支集体和个人承担部分的筹集资金办法，解决土地被征占用后失地农民的基本生活保障问题。2003年全省已有52万失地农民参加了这一保障，占全部失地农民的1/4，其中有15万农民开始领取每月200～300元的基本生活保障金。上海市在2003年前对失地农民主要采取货币安置办法，2004年后开始搞失地农民保险，失地农民先进入小城镇保险系列，每月可得460元保险金，15年以后再统一纳入上海市养老保险体系。三是建立新型农村合作医疗制度。目前，浙江已有60个市县实施了以县为单位、以大病统筹为主的农村新型合作医疗制度，参加农民达1500万人。全省统筹标准为每人每年30元，其中财政补贴每人每年15元。到2007年，省内所有县都要建立这一制度，覆盖80％以上的农户。
总之，过渡性中间制度安排，是实现真正意义上制度创新的阶段性要求，缺乏这种过渡，所谓的“平等”制度安排是很难实现的。但是，创新城乡统筹的制度体系，必须以平等原则作为制度创新的基本理念，以平等理念逐步改变二元经济体制下形成的城乡分割制度，以平等理念构建可持续发展的制度基础。一是提供平等的就业机会。彻底消除农民进城务工的歧视性政策和障碍，简化各种手续。逐步建立农村劳动力就业服务和管理、流动监测、就业培训、供求信息和农民工维权法律服务体系框架。积极完善促进农村劳动力转移和充分就业的工作机制，把农村劳动力转移和充分就业纳入政府的服务和管理轨道，努力构建城乡统一的劳动力就业市场，为农民提供平等的就业机会。二是提供平等的教育权利。加大对农村基础教育的支持力度，让农民子女享有平等的受教育权利。农村基础教育、职业教育和技能培训要统筹兼顾。同时，积极推进教育体制改革，最终形成城乡统一的教育体制。三是提供平等的医疗救助。加大财政转移支付力度，新增加的卫生经费，必须确保主要用在农村卫生事业。对农村卫生事业体制进行彻底改革，重建农村基层的医疗救助网络和体系，在城乡之间公正分配医疗救助资源，彻底改变农村缺医少药和公共卫生事业建设滞后的局面。四是提供平等的国民待遇。给予农民承包土地占有、使用、收益、转让和处置的完整权益，使农民有财产权利的基础。保障农民享有基本的生存权和发展权，在政治、经济、文化和社会生活中，享有平等的公民权利。彻底改革户籍制度，给农民自由迁移的权利，让农民有发展和增加收入的机会。逐步建立和完善农村最低社会救济制度和最低生活保障制度，满足农村贫困群众多层次的救济需要。
同时，调整国民经济分配格局。以确保城乡、工农、区域之间大量的中间性制度安排逐步过渡到城乡一体的一元化制度创新。要以以人为本，全面协调可持续的科学发展观为指导，调整国民经济分配和再分配格局。一是加大对农业的支持保护程度。改革农业投入体制，推进农村投资和金融体制改革，扩大农业投入来源，增加农业投入总量，使现代农业发展有资金和物质保障；调整财政支农资金的使用方向，调整农业补贴领域和补贴重点，及时出台各种对农民收入直接支付的办法，逐步将政府对农民收入的直接支付作为增加农民收入的一个重要来源和渠道；加大对农业和农村基础设施的投入力度，改善农村、农业和农民的生产、生活条件；建立农业保险制度，政府要对农业保险予以补贴，降低农民因灾、因病遭受的损失。二是减少对农民利益的剥夺。在取消专门针对农民的税赋制度后，要将维护农民利益的重点放在改革土地征占用制度上，坚决抵制对耕地的乱占滥用，控制耕地征占规模，明确界定政府的土地征用权和征用范围，切实保护农民的根本利益。三是启动城乡居民的收入调节机制。进一步完善按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度，通过国民经济再次分配和财政调节的功能，校正初次分配造成的城乡居民收入差距。启动主要针对城镇居民收入的调节机制，整顿和规范分配秩序，加大收入分配调节力度。
七、几点结论
梳理城乡统筹的理论依据，总结城乡统筹实践的国内外经验，其目的在于引导不同区域、不同经济社会发展阶段，城乡统筹的工作部署。为此，本文有几点基本结论：
1.政府是推动城乡统筹的主体。国内外实践表明，统筹城乡经济社会发展，政府是行为主体。政府职能由经济建设型向公共服务型转变，相应财政由投资性财政向公共财政转变，建设公共服务型政府既是市场化改革的客观要求，也是工业化发展进入中期阶段的必然选择，同样是政府实施城乡统筹的行为取向。政府缺位或仅仅通过市场机制来配置资源，资本、土地、劳动力、技术等要素很难流向效率较低的农村地区，我们也很难避免落入“市场陷阱”的困境。换言之，统筹城乡发展的本质是在遵循市场经济发展规律，确保效率优先的同时，通过政府统筹行为取向，调节收入分配格局，调整城乡利益关系，改革城乡二元体制，政府要发挥主观能动作用。统筹城乡协调发展是政府的重要职能，也是政府在新时期促进经济社会协调发展的主要任务。因此，必须转变职能，调整政府行为，通过设置基本目标、评价标准、保障措施，权责义务和监督检查等各项可追溯的政府行为准则，从工作要求、工作制度上确保城乡统筹方略顺利实施。
2.产业是城乡统筹发展的基础。实施城乡统筹方略，基础是产业发展，要具备“工业反哺农业、城市支持农村”的能力。这里所说的产业具有多重性。从国家层面而言，要形成多种产业并行发展，高、中、低技术齐备的产业、产品体系。对区域经济发展而言，产业发展、产业转移和产业聚集要结合进行。只有产业发展，特别是二三产业发展到一定程度，其增加值占全部GDP的比重达到相当份额度，才具备城乡统筹的经济实力。江苏苏南地区，早期乡镇企业发展有坚实的基础，非农产业发展较快，在推进城乡统筹协调过程中，就能够比较好地解决农民的就业问题。随后工业园区、外资、合资和农村个体私营企业实现跨越式发展，才更有条件为农村提供更多公共品，加快农村社会事业发展。如果没有以产业作为发展基础和支撑，没有经济总量的扩张，城乡统筹就是一句空话。应当特别指出的是，在相当一个时期内，鼓励各类产业增加就业能力是今后产业发展的重中之重。不仅要支持劳动密集型产业的发展，包括发展能吸纳比较多数量劳动力的服务业，还要鼓励各类产业，包括技术聚集型产业尽量多利用劳动力。城乡统筹、经济发展要对扩大就业容量产生明显的作用。
3.改革是城乡统筹发展的动力。从根本上说，推进城乡统筹发展，是城乡、工农、区域利益格局的调整，城乡二元体制障碍的破除，也是一场深刻的社会经济制度的革命。因此，要从国民经济发展大局出发，通过一系列的正式和非正式的制度安排，利用大量的过渡性中间制度，致力于在长时期内使经济持续稳定增长，为城乡统筹提供制度基础。要调整收入分配格局，把更多的资源尽快投向农村。一次分配注重效率，二次分配注重公平，三次分配要讲社会责任，逐步把更多的公共资源投入到农业增产、农民增收和农村社会事业发展上来。改革制约城乡统筹发展的体制性障碍；促进资本、人才、技术等要素向农村流动。同时，采取非均衡的发展战略，促进资源要素在更大范围流动，提升工业化、城市化和农业现代化水平，以发展为城乡统筹的制度创新提供更广阔的空间。总之，改革一是要破除横亘在城乡、工农、区域之间的体制机制性障碍；二是要逐步构建城乡一体化制度基础；三是在改革中要注意保护弱势产业、弱势群体的利益。
4.循序渐进是统筹城乡的客观规律。理论和实践都表明，城乡统筹具有阶段性特征。江苏苏南地区，在上世纪80年代中期人均GDP刚到800～1000美元时。所谓统筹城乡还是初步性的，主要是通过乡镇企业发展以工补农、以工建农，扶持农业产业发展。到了90年代，人均GDP达到2000～3000美元时，此时苏南地区的产业结构第一次升级已经完成，工业化进入中后期发展阶段，具备了进一步城乡统筹的前提，城乡统筹才有了更加坚实的物质基础，也有条件加大改造传统农业，增加对农业和农村的扶持力度。而现阶段苏南人均GDP已经达到5000美元。这个时期，政府推动城乡统筹的自觉性和主动性要进一步增强。政府行为要开始由注意产业支持向关注社会公平转移。要致力于消除城乡、工农和区域差别。因此，推进统筹城乡经济社会发展，必须尊重经济社会发展规律，不能一蹴而就。我国目前人均GDP刚刚超过1000美元，正向3000美元迈进，处于城乡统筹的初级阶段。必须正确把握这个阶段的特征，循序渐进，使城乡统筹有一个良好的开端。
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