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摘要：作为在国内刚刚兴起的PPP合作模式，其发起方式分为政府发起和社会资本发起，社会资本发起又称为民间自提。在目前PPP模式立法层级较低、规章制度不全、国内民间自提尚无实例等情况下，民间自提是否具有可操作性？结合本人对于PPP的学习和体会，予以讨论。
关键词：PPP 民间自提 可行性
1、前言
PPP模式是英语Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与社会资本之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成。民间自提作为PPP模式发起的方式之一，具有较大的排他性、创新性，可以加速项目的开发，同时不管对政府还是对社会投资人来讲经济效益较佳，它对政府发展能力也是一种很好的补充。但因PPP目前立法层级较低及在国内处于刚起步阶段，因而民间自提是否具有较强的可操作性还需要进一步探讨与摸索。
2、民间自提在国外的发展及国内的前景
据查，目前由于PPP在国内处于刚起步阶段，关于民间自提的说法很大程度上还停留在教科书中。但在澳大利亚、韩国、菲律宾、中国台湾等国家或地区，已经存在许多民间自提的实践。以台湾为例，据统计，在PPP项目中，政府发起项目约占88%，民间自提项目约占12%。这个比例如果换作在大陆是什么概念呢？举个例子：如果仅以财政部和发改委PPP项目库投资额计算，截止2016年6月，PPP项目库总计投资约14.83万亿元，按目前PPP项目的平均落地率30%计算（暂不考虑远期落地率会增加的可能），约为4.45万亿元，如果民间自提比例能达到12%，相当于有约6000亿元属于民间自提项目。按照青海省“十三五”的建设规划“到2020年交通运输固定资产投资完成2000亿元以上”。这些民间自提项目相当于青海省三个“十三五”规划的交通运输固定资产投资总额。
因此，如果能抓住民间自提项目大做文章，势必能在PPP竞争日益激烈的情况下另辟蹊径，前景十分光明。同时也为各大企业在项目投资领域寻求到新的突破口。
3、目前国内招投标市场现状
十八届三中全会以来，党中央国务院、各部委及各级地方政府，都把PPP作为促进经济增长、拉动民间投资的重要政策工具。短短几年来，在国内出现了井喷式的发展。而PPP公开招标项目又存在前期跟踪时间长、费用高、政府主导性强、恶性竞争等诸多不利因素。以某地地铁9号线为例，某地地铁9号线第一次开标时由于业主心仪的的A央企标书出了问题，结果合格的其它单位标书被莫名的退回，导致流标，第二次开标后，A央企如愿中标。又以近几年发展迅猛的PPP项目为例，为了中标，各大企业恶性竞争，大多以最不利的条件（资本金出资最高、收费年限最短、降概额度最大）作为筹码，最终才取得项目。但项目后期的收益状况却不容乐观，这也是目前国内PPP模式下，企业之间恶性竞争的真实写照。
4、民间自提可操作性的探讨
在目前国内暂无民间自提的先例，同时存在诸多法律空白的情况下，民间自提是否具有可操作性，社会发起人能否取得良好的投标结果？结合本人的想法予以讨论。
首先是关于民间自提流程的探讨，本人认为民间自提可以按如下流程进行：
1）、民间自提流程（如图一）
图一 民间自提操作流程图
（1）、社会发起人在识别某PPP项目后，首先编写项目建议书作为项目发起的第一步；项目建议书的对接方可以是当地最高级别的相关政府职能部门，比如高速公路项目提交到交通运输厅、污水处理项目提交到城乡规划建设局等。
（2）、相关政府职能部门在拿到项目建议书后一定时间内（比如30天）对项目作出初步评估，确定项目是否具有可行性。如果可行，直接进入下一步流程，如果建议书存在不足，可以要求社会发起人重新修改完善后，再次提交，直至建议书通过初评；若多次修改后仍无法通过初评，则项目终止。项目建议书可以包括项目的概况、是否符合PPP的物有所值及公共利益属性、是否符合整体规划等。
（3）、初评合格后，政府对项目进行批复，社会发起人进一步完善项目的可研、各项方案、环境与土地影响、投资估算等。完善后再次提交，政府方确认。
（4）、如果提交内容不满足政府要求，社会发起人重新完善、直至合格。
至此，整个项目前期工作完成，项目进入下一个阶段----公开招标。
通过以上流程图，可以通俗地讲，民间自提就是将前期本该由政府完成的工作改为社会方完成，政府方变为监督审核方。
2）、公开招标对社会发起人的奖励及补偿探讨
需要进一步讨论的问题是：社会发起人完成了本该由政府完成的项目前期工作，而项目又进入到公开招标环节，社会发起人即将面临与其他投标者相等的中标机会，该如何保证社会发起人“有利可图”呢？我觉得可以采取标前奖励、标后补偿的方式以确保社会发起人“有利可图”。
标前奖励是指在项目开标之前，对社会发起人进行奖励；标后补偿是指在项目开标后，如果社会发起人未中标，则需要对社会发起人前期付出的工作给予补偿。
标前奖励可以分为现金奖励和评分奖励。最简单的方式就是对社会发起人给予现金奖励，奖励的额度可以根据项目投资的比例，再结合以往其他项目前期工作的成本进行合理奖励。（奖励额度不能太高，否则社会发起人会为了拿到奖励而去建议一些公共利益不高的项目）一旦对社会发起人进行了现金奖励，社会发起人在招标阶段不再享有特殊权利。在此情况下，未体现出民间自提“较大排他性”的优势，同时作为原始发起人的最终目的，不是为了拿到政府奖励，而是为了取得项目。因此，现金奖励的方案对绝大多数社会发起人而言，不具有任何吸引力。
评分奖励可以分三种情况。第一种情况是在项目进行到公开招标阶段，可以在评分阶段，对社会发起人直接进行加分。开标前，可以提前给社会发起人一个额外的投标加分（比如在商务和技术分上，分别给出3分的额外加分）。但在目前中国混乱的招投标市场，恶性竞争极大地扰乱了市场，额外加分对社会发起人也不一定具有优势，反而会对整个招投标市场带来更大的恶性循环，此种情况建议慎用。
第二种情况是：譬如，社会发起人以民间自提的形式提议新建收费公路项目，并通过审批后获得了1%的政府奖励。作为交换，政府有权对收费公路项目建议书进行修改，并公开招标。在公开招标中，报价最低的投标人中标。假设公开招标中，最低报价是100亿元，社会发起人的报价是100.99亿元，则社会发起人中标，因为社会发起人的报价与最低报价相差在1%即政府的奖励范围之内。
参照国外，在菲律宾和关岛，还有一种做法是：当一个较低的投标报价出现时，社会发起人可以在30个工作日内相应调整自己的报价，以匹配最优报价。如果社会发起人没有相应调整报价，则项目将授予最低报价的投标人。在菲律宾，如果社会发起人相应地调整了报价以匹配最优报价，则项目将直接授予社会发起人。
投标加分的做法能充分体现民间自提“较大的排他性”，能促使社会发起人积极主动地“识别”项目，对政府发起能力的不足起到很大的补充，对国家基础设施建设和公共利益项目的识别起到很大的推动作用。
既然民间自提只是具有“较大的排他性”而非“完全的排他性”，因此，在民间自提项目进入政府公开招标阶段，社会发起人也有可能未能中标。在此情况下，应该对社会发起人进行项目开发补偿。
项目开发补偿是政府作为对社会发起人在项目前期所做工作的认可，同现金奖励一样，开发补偿额度适当，否则高额补偿可能会诱使社会发起人随意向政府提出开发一些毫无用处的项目。为体现PPP模式风险共担的原则，个人认为开发补偿额度以开发成本的60%-80%为宜。开发补偿费用来源由项目最终中标者负担，费用考虑进入项目总费用。
总之，找到一种行之有效的民间自提管理程序并不容易，必须解决好如何奖励或者补偿项目社会发起人的问题；项目审批上的时间限制及执行中的各种困难；协调好各个政府机构及部门；有效地规划整个行业的发展；制订促使社会发起人有动力开发项目的激励机制等等都是需要进一步完善和考虑的问题。
5、结论及结语
民间自提作为一种新兴的PPP模式发起方式，要实现其可操作性，个人觉得当下需要解决如下问题：
1）、相关法律、法规或操作指南需要对民间自提的操作流程、奖励模式、补偿模式等给予解释，具体项目需要由政府和社会发起人具体谈判，确保项目符合PPP特点，保证项目公共利益。
2）、社会发起人必须具有专业的业务素质，需要有专业的城市规划专业技术人才，以便正确识别项目，避免与政府规划背道而驰，确保项目能实现物有所值、公共利益。
3）、奖励模式及补偿模式的设置既要保证社会发起人对民间自提项目具有较大的兴趣，又要防范别有用心的社会发起人利用民间自提为政府开发一些毫无用处的项目、浪费财力物力。
如果以上问题能得到行之有效的解决，个人觉得民间自提具有很大的可操作性。
目前在PPP项目的诸多案例中，都是以那些“第一次吃螃蟹”的项目作为案例进行分析讨论，如广西来宾B电厂、北京地铁4号线。正是因为他们在多年前就实现了创新，另辟蹊径，才能取得如今教科书式的经验。而当下谁会成为民间自提“第一个吃螃蟹”的企业？毕竟，这里面蕴藏着一块巨大的“蛋糕”等着我们去分享。
论文作者:陈阳,范岩峰
论文发表刊物:《基层建设》2017年第13期
论文发表时间:2017/9/12
标签：发起人论文; 项目论文; 社会论文; 民间论文; 政府论文; 公开招标论文; 模式论文; 《基层建设》2017年第13期论文;