论政策性担保公司治理结构的制度安排，本文主要内容关键词为：政策性论文,公司治理结构论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F276 文献标识码：A 文章编号：1005-1007(2010)07-0042-05
公司治理是在公司所有权与经营权分离情况下的一种制度安排，用以配置公司的权力，形成制衡、监督、激励的机制，以最大化公司绩效并实现公司的目标。我国《公司法》对公司治理结构的构建进行了原则性规定，但各类公司自身特性及其目的宗旨的不同，也会影响公司治理结构的安排。
一、影响我国政策性担保公司
治理结构制度安排的因素
我国政策性担保公司（包括中小企业担保公司、出口信用担保公司、中低收入家庭住房置业担保公司、下岗失业人员小额贷款担保公司、农业担保公司等），具有股权一元、金融属性、政策性等法律特性，政策性担保公司治理结构必须反映出其自身的法律特性，才能形成合理有效的权力配置与制衡关系、透明的公司运行机制，从而降低经营风险，以实现公司的目标。
1.政策性担保公司国有独资公司的法律形态
自1932年Berle和Means提出拥有股权的多少直接影响公司治理原则之后，以对股东分类为基础的股权结构模式的争论即一发不可收拾[1]。研究者往往把公司绩效与公司治理联系在一起，认为公司绩效是公司治理的外在表征。一些研究者通过对公司股权结构与公司绩效的研究，认为股权结构与治理结构并无直接关系。斯蒂格勒和弗里兰德(Stigler and Friedland,1983)经过实证研究后，认为管理者控制的公司与所有者控制的公司在获利能力上没有差别。Demsetz(1985)提出股权结构内生变量理论，认为股权结构并不决定公司绩效，相反公司效益决定股权结构。笔者以为，公司治理结构的提出，是要解决由公司所有权与经营权分离所产生的代理问题，其实质是对公司剩余控制权和剩余索取权在公司所有者和代理人之间进行合理配置，以增进公司绩效，实现公司目标。因此，公司股权结构与治理结构之间具有密不可分的联系，公司治理结构只是公司股权安排的具体化，公司股权是公司治理结构的一个抽象概括。“一个公司有什么样的产权结构，就决定了它会有什么样的法人治理结构。法人治理结构必须与法人产权制度相适应，这是法人治理结构建设中的一个最基本原则。”[2]孙永祥、黄祖辉(1999)从公司治理的四个方面论证了三种股权结构与公司业绩的相关机理[3]。作为国有独资公司，股权结构对政策性担保公司治理结构的影响主要包括以下几方面：一是国家对公司的过度干预和控制问题。正如魏杰教授所说：“国有独资公司产权结构一元化，解决不了行政干预问题。”[4]徐念沙博士也认为：“这样的运行机制就使国有独资公司的国家股东权的扩张性比较明显，与所有权的界限比较模糊，显然不可避免国家对国有独资公司的直接干预。”二是委托人问题。“全民是国有企业的终极所有者，但全民是整体性概念，以致这种共同公共所有权不可能真正人格化到哪一个自然人身上，结果出资人的权利只能通过特殊的多级委托——代理关系由政府官员代为实现，而作为国有资本出资人代表的政府官员同一般企业的实际自然人出资主体的根本区别是，政府官员并不具有对企业资产剩余的索取权利，而只能得到固定工资以及与其他行政人员类似的福利，以致无法从制度上保证其拥有充足的监控动机。”[5]因此，构建国有企业（包括国有独资公司）的治理结构，张维迎、樊纲等著名经济学家认为，主要问题是委托人问题。换句话说，在建立市场经济体制中，我们不仅要重塑市场竞争主体，还要面对重塑“国有老板”的任务[6]。三是内部人控制问题。费方域教授从代理成本的角度对国有独资公司的内部人控制问题作了分析：“董事会成员、经理很容易结成一个内部利益集团，以各种形式取得对国有独资公司事实上的但非合法的剩余索取权和控制权，严重侵蚀甚至瓜分国有资产，极大增加了国有独资公司所有者的代理成本。”[7]
2.政策性担保公司的金融属性
政策性担保公司是金融机构，金融机构高杠杆的财务特性、高风险的行业特性、影响广泛的社会性，都决定了政策性担保公司在公司治理结构上的独特性。(1)治理结构目标的特殊性。政策性担保公司是高负债经营，一旦资金链条发生断裂，就有可能发生偿付困难，从而形成金融风波。因此，政策性担保公司治理结构的目标是双重的：一要实现公司价值的最大化；二要实现自身安全运营，进而维护金融稳定。(2)外部监管占有重要地位。政策性担保公司具有广泛的社会性，其经营状况直接影响众多被担保人。如果担保公司破产，被担保人也会陷入困境：中小企业可能因资金链断裂而倒闭；住房置业担保贷款者可能面临着无家可归；担保贷款创业的下岗失业人员可能要再次失业等，经济发展和社会稳定可能因此受到影响。因此，外部监管在政策性担保公司治理结构中占有重要地位。(3)债权人的强约束。Grossman & Hart于1982年最早提出了通过债权而不是股权促使经理人员努力工作的观点；1986年，Jensen认为，债务支出减少了公司的自由现金流，并相应削减了经理人员可以自由支配的现金流数量，亦相应减少了公司有效投资的可能性。正因为如此，青木昌彦和钱颖一将商业银行作为中国公司改革的主要依托进行论述[8]。政策性担保公司是高负债经营，应强调债权人的强约束。
3.政策性担保公司的政策性
传统公司法理论一直把公司视为股东追求利润的工具，公司只对股东利益最大化负责。1930年代，美国一些学者把公司与利益相关者的利益联系起来，要求公司承担一定的社会责任。经过几十年的讨论，公司除了应对股东利益最大化负责外，还应当承担一定的社会责任，这已成为大多数学者的共识，并被欧美发达国家的法律所吸收。公司治理结构是对公司权利、责任、利益分配的制度安排，既然公司社会责任理论对传统的公司权利、利益、责任分配格局进行了调整，那么公司治理结构也需要作出相应的调整，即公司治理结构中要有社会责任（或利益相关的利益）的代理人。政策性担保公司是政府为弥补信用资源配置的市场失灵而对市场机制进行干预的政策性工具，其宗旨和使命便是完成政府的政策性任务；承担一定的社会责任是政策性担保公司的本质要求。因此，在政策性担保公司的治理结构中，必须要有一定的制度安排，以确保社会责任的实现。
二、我国政策性担保公司治理结构的缺陷
1.政策性担保公司国有股权行使主体不明确
目前，我国政策性担保公司国有股权行使主体处于多元化的状态。以中小企业担保公司为例，目前依据部门规章对中小企业担保公司行使国有股权的有财政部和发改委。股权行使主体的多元化，其弊端是明显的：一是造成政出多门，多头监管，条块分割，担保公司无所适从。二是对同一权利不分权能的共同行使，不仅造成为部门争夺利益的行为，而且对责任互相推诿。三是多头监管往往等同于无人监管，容易导致担保公司经营管理人员形成“行政干预下的内部控制”。
2.未能建立完善的治理结构
真正能实现权力配置、制衡、施行、激励功能的治理结构，一般都包括权力（决策）机构、执行机构、监督机构三部分。而我国一些政策性担保公司并未建立起完整的治理机构，如我国第一家政策性担保公司——中国经济技术投资担保有限公司，并未建立董事会、监事会、经理等相互制衡的机制，而是实行总裁负责制，下设各种行政机构、业务机构以及各种专家委员会，直接对总裁负责。吉林省信用担保投资有限公司只设立执行董事（兼总经理和党委书记），各副总经理直接对执行董事负责。不完整的治理结构，必然导致权力配置的失衡，并最终导致公司不能实现自己的宗旨目的。
3.未能建立起金融公司应有的治理结构
一是未能建立外部金融监管机制。目前对政策性担保公司的外部监管，是股权的监管，例如发改委和财政部对中小企业担保公司的监管、建设部对中低收入家庭住房置业担保公司的监管、劳动部对下岗失业人员小额贷款担保公司的监管、农业部对农业担保公司的监管等。外部监管未能承担起金融安全监管的职责，以致担保公司经营中往往从事发放“过桥贷款”、违规提供注册资金、非法办理金融业务等违规活动。二是治理结构未能体现安全性要求。安全因素在治理机构中体现在高级管理人员的专业性、风险控制机构的成立等方面，而目前大部分政策性担保公司治理结构的构建，都未能考虑这些因素。
4.未能解决“行政超强控制”以及“内部人控制”问题
政策性担保公司的国有独资公司属性，使得一些担保公司未能取得独立的市场主体资格，政府指定担保、政府干预担保的现象层出不穷。而另一方面，由于缺乏国有股权行使的真正主体，“内部人控制”现象也无法解决，政策性担保公司放弃政策性目标而以追逐利润为唯一目标，是“内部人控制”的集中体现。
5.未能建立起利益相关者利益保障机制
由于未能建立起利益相关者利益保障机制，政策性担保公司往往以追逐自身利润作为唯一目标，而放弃了其应承担的政策性责任，银行、被担保人等其他利益相关者的利益也不能得到保障。
三、我国政策性担保公司治理结构的制度安排
我国政策性担保公司治理结构的制度安排，必须依据政策性担保公司国有独资公司的法律形态、金融属性、政策性等法律特性，解决好目前公司治理结构中存在的问题。
1.国资委应成为政策性担保公司国有股权行使主体
政策性担保公司国有股权行使主体多元化的弊端是明显的。那么，政策性担保公司的国有股权行使主体到底应确定给谁呢？成立于2003年的国资委，是国务院特设机构，集“管资产、管事、管人”于一身，是国家纯粹的、单一的国有股权行使主体。国资委的成立，有利于实现政府国家所有者职能和社会经济管理职能的区隔，从根本上解决政企不分问题；有利于确保国有股权制约作用的发挥，建立规范的公司治理结构[11]。笔者以为，国资委应该成为政策性担保公司的单一国有股权行使人，赋予其对政策性担保公司享有资产受益、参与重大决策和选择管理者等权利。理由如下：一是有法律依据。新修订的《公司法》第六十五条第二款规定“本法所称国有独资公司，是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司”。二是国资委具有实现国家政策性目标的能力。随着国资委央企国有资本经营预算编制权的落实（各地国资委也应具备对本级国有企业资本经营预算编制权），国资委通过预算权、资本平台等，构筑了较为完整的经营链条。在国资委内部可借助平台，进行总体核算，互通款曲[9]。国资委通过互通款曲，可以给政策性担保公司提供资金保证。三是国资委已经积累了行使国有股权的经验。国有股权行使主体的虚化，一直是困扰国企改革的难题。国资委成立后，在国有资产监管和履行出资者职责方面取得了明显成效，也积累了一定的经验。四是在实践中，部分有影响的政策性担保公司已归属国资委管理。如中投保公司归属国家国资委，深圳高新技术投资担保有限公司归属深圳市国资委管理等。由于政策性担保公司的经营管理人员具有内在的通过经营商业性担保获取利润的冲动，因此，如何通过考核确保政策性担保公司实现政府的政策性目标是国资委的重要职责。笔者以为，国资委应制定对政策性担保公司的综合考核指标体系，通过考核实施一定的激励措施（包括持续的资金补偿、管理人员的薪金等），确保政策性目标的落实。如深圳市制订了《深圳市中小企业信用担保示范机构综合评价计分办法》，综合评价计分办法设立“担保业绩、风险控制能力、规范运作、无形资产”等四个方面、共十五项计分指标。国资委职权的履行，将切实解决政策性担保公司的“委托人问题”以及“内部人控制问题”，确保政策性担保公司的政策性方向。
2.强化董事会的核心地位
出资人通过董事会实现其股东权力，几乎是世界各国管理国有资产唯一有效的方法[10]。我国也不例外，国有公司（包括国有独资公司）也是通过董事会管理国有资产。2007年，以首都经济贸易大学郑海航教授为首的“北京市学术创新团队”以100多家中央国有独资公司为对象，经过大量的实地调查，对国资委课题“国有独资公司与国有控股公司董事会与监事会关系研究”进行了深入研究，研究结果得出的核心结论之一是：必须确立董事会在国有独资公司治理中的核心地位[11]。“以董事会为中心的治理模式有利于国有资产所有者与国有资产日常经营者的分离，避免国资委内部出现新的政企不分；有利于出资人代表——国资委与国有独资公司董事会之间建立完善的信任委托关系；有利于国有独资公司董事会与经理层之间建立市场化的委托代理关系；有利于以国有独资公司为核心形成母子控股公司体制，可以完善企业集团法人治理结构，可以削弱企业委托代理链上的内部人控制问题[12]。”一方面只有超强的董事会才能阻却来自政府的超强干预；另一方面也可以通过超强的董事会，防止公司经营人员的内部控制。政策性担保公司作为国有独资公司，应明确董事会的中心地位，确定并落实董事会的各项权能，以尽可能地减少来自政府对担保公司经营事务的控制和干预，同时防止公司经营人员的内部控制。中投保公司并未设立董事会，而实行总裁负责制，这种不完整的公司治理结构，容易造成内部人控制，并使其以追逐利润为经营目标而偏离政策性使命（中投保公司的大部分担保业务是商业性担保，公司本身也最终被兼并为商业性公司的一部分，这种不完整的公司治理结构是其背后的深层次原因）。强化董事会的核心地位，并不意味着对监事会和经理等机构不重视，相反，董事会功能的发挥依托于公司治理结构的完善。因此，在强化董事会的同时，要完善公司治理结构，建立监事会、经理等机构。
3.明确保监会作为政策性担保公司的外部监管主体
笔者以为，担保公司的外部监管机构必须具备以下条件：一是必须具备较强的防范和化解金融风险的能力。二是必须具备全面监管和统一监管的能力，即既要具备监管各种担保品种的能力，又要具备同时监管政策性担保和商业性担保的能力。三是必须具备一定的监管基础和监管经验，以减少监管成本。目前政策性担保公司的监管机构（发改委、财政部、劳动部等）显然不具备防范和化解金融风险的能力，不宜作为政策性担保公司的外部监管主体。专门为担保机构成立一家新的监管机构成本太高，也不符合“大金融、大监管”的世界潮流，因此不可取。而目前已有的金融监管机构包括人民银行、证监会、银监会、保监会，到底由哪一家机构监管担保行业更为合适呢？人民银行的职责主要是制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定，并不对具体的金融机构实施监管。银监会是银行类金融机构的监管主体，而担保（尤其是政策性担保）的主要债权人是银行，如果将银监会确定为担保机构的监管主体，则银监会成为了债权人和债务人的共同监管主体，清官难断家务事，因此银监会也不太合适作为担保机构的监管机构。证监会因业务与担保业相差太大，也不适合监管担保机构。笔者以为，保监会符合以上三个条件，应该成为担保机构的监管主体。一是作为法定的金融监管机构，保监会具有防范和化解金融风险的能力。二是保险业务与担保业务最为接近，其风险性质和监管技术可相互借鉴。将保监会确定为担保机构的监管主体可节约监管成本，提高监管效率。实际上，美国及欧洲一些国家担保机构就是处于保险监管部门的监管之下。三是保监会作为正部级的国家法定金融监管机构，有能力协调好与证券业、银行业、保险业、信托业之间的关系，也能通过不同的监管措施监管好政策性担保和商业性担保，从而实现对担保行业的全面监管和统一监管。因此，应明确保监会作为担保公司的外部监管机构。
4.强化政策性担保公司治理结构的风险防范机制
作为金融机构，政策性担保公司的治理结构必须具备防范风险、保证安全的功能。一是公司高级管理人员须由专业人士担任。政策性担保公司担保业务的风险很高，高级管理人员的决策能力、经营管理能力关系到担保公司的存亡。因此，政策性担保公司的董事、监事、经理人员等高级管理人员必须十分熟悉担保业务知识，同时，注意高级管理人员在财务会计、法律和风险管理等方面专业知识的合理搭配，优化组合，才能很好地履行职能。《保险法》第七十二条规定设立保险公司，必须具备任职专业知识和业务工作经验的高级管理人员，政策性担保公司应予以借鉴。二是设立风险防范与控制专业委员会。董事会下设的专业委员会实质是董事会职能的进一步精细化分工，可以提高董事会决策效率和水平。政策性担保公司董事会应设立风险防范与控制委员会，负责定期审查内部审计部门提交的内控评估报告、业务管理部门提交的风险评估报告以及合规管理部门提交的合规报告，并就公司的内控、风险和合规方面的问题向董事会提出意见和改进建议。三是强化监事会职能。强化监事会的职能，有利于防范担保公司经营风险。应在法律赋予的职权范围内，采用“三结合的监督模式”[11]，充分发挥政策性担保公司监事会的监督职能。所谓“三结合的监督模式”，就是对董事会决策的监督与对经理层执行的监督相结合（目前往往偏重于对执行的监督而忽视对决策的监督）；财务监督与行为监督相结合（目前偏重于对财务的监督而忽视对行为的监督）；事中监督与事后监督相结合（目前往往偏重于事后监督而忽视事中监督）。同时，国资委应积极利用监事会的监督成果，以加强监事会的人事评价权。
5.建立利益相关者的利益保障机制
一是设立外部董事。外部董事在实现出资人职责到位、确保企业依法享有经营自主权方面，在贯彻出资人意图、维护国有资产保值增值方面，在确保企业决策权与执行权相对分离方面，在防止内部人控制方面具有不可替代性[13]。二是银行代表应进入政策性担保公司董事会。政策性担保公司的债权人主要是商业银行，商业银行选派人员进入政策性担保公司董事会，有利于商业银行利益的保护，并控制担保业务的经营风险。三是设立职工董事。公司职工的利益，只有在职工能够参与公司的决策的情况下才能得到保障。目前，“职工参与管理或企业管理的民主化浪潮是世界性的”[14]。政策性担保公司应严格执行《公司法》及《国有独资公司董事会试点企业职工董事管理办法（试行）》的相关规定，在董事会中设立职工董事。
收稿日期：2010-03-09
标签：公司治理结构论文; 内部人控制论文; 目标公司论文; 金融论文; 董事会论文; 国有股论文; 股权论文; 深圳担保公司论文;