图书馆相关法的边际与内容分析＊——以日本为例，本文主要内容关键词为：日本论文,为例论文,边际论文,图书馆论文,内容论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
笔者在《论图书馆的法治环境》一文中提出过一个基本观点：建设图书馆事业法律保障机 制的目标定位，应该是营造图书馆的法治环境。图书馆的法治环境，就是对图书馆服务以及 与图书馆的生存、运营、发展密切相关的所有方面具有高效能、全方位、综合性保障功能的 法律体系[1]。这个法律体系既包括图书馆专门法，也包括与图书馆法治有关的一些相关 法律，可谓之“图书馆相关法”。毫无疑问，图书馆相关法是这个法律体系中的重要组成部 分。然而，纵观20世纪80年代以来的中国图书馆法治研究，相关法的问题还没有引起人们的 应有关注。
相关法之与图书馆法治建设为什么不是可有可无而是必不可少的?道理很简单，因为图书馆 事业是一项社会性事业，图书馆是一个社会性机构，图书馆活动涉及到了社会生活的方方面 面 ，单靠图书馆专门法，无力也不可能完成调整图书馆与社会、图书馆与利用者之间纵横交错 的复杂关系的任务，因此必须有“综合治理”意义上的相关法的介入，才能最终形成有效的 图书馆事业法律保障机制。
相关法是一个非常宽泛的概念。它的范围边际主要涉及哪些方面?它的基本内容主要应该是 什么?国内基本上没有成例可资概括分析。本文主要以日本的情况为例，勾勒大致的框架与 线索。
1 图书馆与行政、财政法
现代图书馆作为一个公益性的社会机构，其本身就是国家或地方行政系统中的一个“节点 ”。图书馆与行政法的关系，最主要的是通过法律确认图书馆的设置主体和统辖隶属关系。 设置主体对图书馆承担着“公权利”和“公义务”。权利，主要是指对图书馆的运营实施宏 观管理，实现途径可以是经由设置主体自身或委派执行机构，这样，图书馆的统辖隶属关系 也就明确了；义务，主要是指为图书馆的正常运营提供必要的经费保证，这又与财政法发生 了联系。
现代公共图书馆的设置主体，绝大多数都是中央或地方政府。以日本为例，《地方自治法 》中详细规定了具有“法人格”的地方政府应该处理的事务，其中之一便是“设置并管理学 校、研究所、图书馆、公民馆、博物馆……及其他教育、学术、文化……设施”[2]。日 本《地方自治法》规定，地方政府通过其“必须设置”的执行机构——教育委员会“执行对 社会教育及其他有关教育、学术、文化事务的管理”(第108条之5、之7)。地方教育委员会 怎样执行对图书馆的管理?日本为此专门制定了一部《关于地方教育行政组织及运营的法律 》(简称“地教行法”)，规定教育委员会“在不违反法令和条令的前提下，就所管辖的学校 及其他教育机构的管理、运营的基本事项，制定必要的规则”[3]。日本学者对此的解释 是，“有关管理、运营的基本的事项，(教育委员会)必须以规则的形式形成标准，并加以明 示。至于具体的运营事务，应该发挥当事者的自主性”[4]。简单地说，就是在充分发挥 图书馆“自主性”的基础上，通过“成文法”依法实施宏观管理。
设置主体既有对图书馆实施管理的权利，又承担着保证图书馆正常运营的责任。对图书馆 来说，正常运营最重要的条件之一就是经费的投入。由于经费投入是设置者的责任而不是图 书馆本身所能解决，所以日本主要是通过以地方政府为规范对象的地方自治、地方财政类法 律来为图书馆的经费投入提供法律保障。主要做法是：
(1)在地方财政预算的“目”级层次设立单独的“图书馆费”科目[5]，这是地方政府向 图书馆投入经费最基本的法律保障。
(2)在“地方交付税”中设立“图书馆费”科目，这是地方政府向图书馆投入经费的另一基 本法律保障。
(3)在“地方债”中开辟“图书馆建设费”。日本的《地方财政法》规定，地方政府可以通 过发行“地方债”筹措部分地方财源，用于公益性、基础性、突发性事项。“学校及其他文 教设施的建设事业费及土地征用费”被列在其中[6]。图书馆属于“其他文教设施”之一 。
国家对地方政府利用地方债建设包括图书馆在内的文教设施有鼓励政策和限制措施。鼓励 政策是，图书馆建设总经费的10%由国库补助，但这是必须“专款专用”的“特定财源”； 限制措施是，图书馆建设费不能完全依靠地方债筹措，地方政府年度一般财源必须承担一部 分。这一法律规定极大地促进了日本的图书馆馆舍建设。
(4)国家对图书馆设置主体的经费补助。根据“谁设置，谁投入”的原则，代表国家的中央 政府并不承担向国家图书馆以外的图书馆投入经费的法律责任，但作为国家政策，必须体现 出鼓励包括图书馆在内的教育文化学术事业发展的导向。日本的做法之一是国家将部分国库 经费通过地方政府规定性、奖励性地投向图书馆事业，称为图书馆事业的“国库补助金”。
日本的做法对我们最具启发意义之处有二。第一，图书馆设置主体的“法定化”对图书馆 事业的健康发展至关重要。因为不实现设置主体的法定化，就没有人对图书馆承担最终的法 律责任，图书馆一切问题的解决便无从谈起。而就现代图书馆的性质来说，设置主体的法定 化需要靠国家的行政法律来调整规范。第二，法定化的设置主体对图书馆的管理、投入也必 须依法实施，这就需要一大批以地方各级政府为规范对象的行政、财政法律关注到图书馆。 典型的如设置主体向图书馆的经费投入，如果离开了规范政府行为的财政、预算类法律的保 障，问题不可能得以真正解决。
2 图书馆与教育法
图书馆与教育事业有着天然的联系。现代形态的国家普遍确立了义务教育制度和公立图书 馆制度[7]，认定图书馆的性质与实施义务教育的学校相同的理论正是有些国家把图书馆 界定为一种单纯的“教育机构”的基础。
图书馆与教育事业的天然联系，决定了图书馆不能忽视它的教育功能，同时，教育事业也 不能忽视作为其支柱之一的图书馆的建设。因此，现代教育法中就不能不关注到图书馆。
以日本为例，教育法与图书馆的关系首先表现在最高层位的教育法律——《教育基本法》 把国家和地方政府设置图书馆与“实现教育目的”联系了起来(第7条)，《社会教育法》把 图书馆明确界定为“服务于社会教育的机构”(第9条)。这类规定，确立了图书馆在教育事 业中的基础地位。其次，在有关学校教育的法律中，明确规定了图书馆是各级各类学校中的 “必置设施”。日本依据《学校教育法》制定的从幼儿园到研究生院的各级各类学校的“设 置标准”，都对学校图书馆的任务、规模、人员、藏书、设施设备等作出了具体规定。在日 本，公共图书馆实行的是“自由设置制”，而在学校，图书馆是“必置制”，这充分体现了 图 书馆与教育事业不可分离的理念。
我国现行的教育法中也不是完全没有涉及到图书馆。如《中华人民共和国教育法》把图书 馆界定为向“受教育者提供”的“社会公共文化设施”；《中华人民共和国义务教育法实施 细则》把“能够按照规定标准逐步配置教学仪器、图书资料和文娱、体育、卫生器材”，作 为实施义务教育应当具备的基本条件；《普通高等学校设置暂行条例》甚至规定了大学及学 院适用图书资料的册数[8]。国家教育行政部门先后颁布了各级各类学校的“图书馆规程 ”。相对来说，在目前的中国，教育方面的法律规章对图书馆的关注最为充分。但是，我以 为，我国教育法在与图书馆的关系上有一个最主要的缺憾，这就是没有明确规定图书馆在各 级各类学校中的“必置制”，没有把设置图书馆上升为学校设置者的法律义务和责任。在大 力倡导素质教育、终生教育的今天，这一缺撼显得越发明显。
3 图书馆与著作权法
“著作权法的立法目的，首先在于保护作者的合法权益，促进社会科学文化事业的发展” ，“还在于平衡协调作者、传播者之间的利益关系，促进作品的广泛传播”[9]。就图书 馆的性质与社会职能来看，它与著作权法的关系，主要表现在某些著作权在图书馆被有条件 地限制，亦即图书馆对著作权的合理使用。
日本现行的《著作权法》所界定的著作权，与图书馆关系密切的主要有两项：一是著作者 的“复制专有权”，一是著作者的“出借专有权”。就“复制专有权”来说，日本《著作权 法》专门设立了“在图书馆的复制”一节，对该项权利在图书馆的适用作出限制。如规定： (1)“应利用者的要求，图书馆可以将公开发表的著作物的一部分以1人1份的数量加以提供 ， 供调查研究之用”；(2)“出于保存图书馆资料的必需而加以复制”；(3)“应其他图书馆等 设施的要求，提供由于绝版或与此类似的理由而导致的一般难以获得的图书馆资料的复制件 ”(第31条)。但是，这种限制是有条件的。“条件”其实就是对限制的反限制，主要包括： (1)可以进行复制的图书馆必须是依法设置、符合“政令”规定的图书馆，而不是任意的图 书馆；(2)图书馆必须配置“司书”或与此相当的专业职员[10]；(3)图书馆不得以营利为 目的进行复制。这里，特别启发我们思考的是(2)。开展复制工作的图书馆为什么必须配置 “司书”或与此相当的专业职员?这是因为，按照日本的法律，取得“司书”或相当的专业 资格，必须接受专业培训和考试，而专业培训的内容就包括著作权法在内。这一规定实际上 是要求图书馆的复制工作必须建立在拥有熟悉著作权法的专业人员的基础上，通过他们来正 确地把握“权利”和“限制”之间的平衡，以防止对复制专有权限制的滥用。
著作者的“出借专有权”是日本在1984年对1970年颁布的《著作权法》进行修订时新创设 的一种权利。从世界范围看，“出借(或出租)专有权”是伴随着电子传播技术的发展对传统 著作权理论中“权利穷竭原则”反思的结果，因此，这项权利在创设之初就对适用范围作出 了大致限定：“主要限于音像制品和计算机软件，未延及所有作品类型”[11]。日本《著 作权法》中所说的“出借专有权”，目前阶段就不包括书籍、杂志和电影著作物，主要针对 的是录音录像制品、商业唱盘及类似著作物的复制品。权利内涵包括：(1)出借许可权，即 著作物复制品的任何形式的出借，必须得到著作权人的许可；(2)获得报酬权。
即便如此，“出借专有权”也给图书馆的业务工作带来了冲击，该项权利在图书馆的适用 同样受到了限制。(1)在非营利且免费的原则下，图书馆向公众的出借不需要得到权利所有 者的特别许可；(2)提供者(不是利用者)向权利所有者支付一定的“补偿金”；(3)提供者必 须是依法设置、经由认可的机构；(4)只能提供以学校教育、社会教育为目的的资料，不得 提供与剧场上映、市场销售、商业出租有竞争倾向的著作物复制品[12]。到目前为止，出 借专有权并不是世界各国普遍认可的一种著作权，但它的出现无疑给图书馆与著作权法的关 系带来了新课题。
中国现行的《著作权法》在图书馆的适用非常有限，直接与图书馆活动相关的规定只有一 条，即图书馆等机构“为陈列和保存版本的需要复制本馆的作品”，被视为合理使用(第22 条之8)。图书馆面临的最大量的利用者由于学习或研究之需所进行的复制怎么办?法律没有 涉及。由此造成了在图书馆的著作权保护无法可依，既不利于科学文化事业的发展，也不利 于科学文化作品的传播。就中国图书馆目前著作权保护的现状来说，我以为最需要法律调整 与规范的是两大问题：一是著作者复制专有权在图书馆的限制与限制的条件，二是数字图书 馆建设中的著作权限制与保护。
4 图书馆与地域开发、城市规划法
地域开发整治、城市规划建设与图书馆关系密切。一方面，作为设施的图书馆的存在，是 其开展一切活动的前提，如果在地域开发、城市规划中没有图书馆的位置，图书馆的一切便 犹如无源之水。另一方面，开发与建设的目的是走向现代文明，而现代图书馆是现代文明的 标志，如果缺少了图书馆一类教育文化体育设施，开发与建设便失却了“人文关怀”。
大约从20世纪50年代后期开始，日本的地域开发整治逐步走上了依法实施的道路。在相继 制定的《首都圈整治法》、《近畿圈整治法》、《中部圈开发整治法》等有关城市及周边地 区开发整治的法律中，图书馆被明确界定为“基础性的文化教育设施”。作为一个设施，图 书馆不论在什么地方立足，都涉及到土地资源的使用问题。日本的《土地征用法》规定，包 括图书馆在内的基础性、公益性教育文化设施建设时，享有征用土地的优先权。在日本的《 建筑基准法》中，图书馆被列为“特殊建筑物”。法律规定，特殊建筑物执行较高的技术标 准，必须有良好的消防、避难、通风、照明等功能。
对某些特殊地区开发整治事业中的图书馆，日本的有关法律确立了由国家给予特别财政援 助 的原则。如日本有一类“地域振兴法律”，像《孤岛振兴法》、《半岛振兴法》、《山村 振兴法》、《人口稀疏地区振兴特别措施法》、《大雪地区对策特别措施法》等。在这类法 律 中，规定国家对其地域振兴事业给予特别财政援助，而援助的重点之一就是教育文化事业， 当然包括图书馆在内。如《关于对灾害多发地区实施特别财政援助的法律》规定，“国家对 遭受严重灾害的公立图书馆、公民馆、体育馆等设施用于灾后恢复的工程费、设备费、事务 费等，经由政令规定，在预算的范围内，可以给予2/3的补助”[13]。
日本的地域开发、城市规划法律对基础性、公益性教育文化设施作出特别规定的立法思路 ，不仅仅是为包括图书馆在内的教育文化设施的立足与生存提供了法律保障，而且体现了一 种“以人为本”的地域开发建设理念，这对我们很有启发意义。
5 图书馆与环境保护法
图书馆作为一个提供给民众读书学习和精神创造的场所，需要有一个令人心旷神怡、宁静 温馨的周边环境。这样的环境是社会文明环境的组成部分。创造这样的环境，不仅仅是图书 馆的责任；同时，仅靠图书馆也无力创造出这样的环境。因此，对图书馆周边环境的保护被 纳入了环境保护法规范的范畴。
日本对优美环境加以特别保护的法律认可了图书馆存在其间的合法性。典型的如《城市公 园法》。该法规定，只有“公园设施”才可以在城市公园中存在。“公园设施”指“植物园 、动物园、露天剧场及其他文化教育设施”。根据该法的“施行令”，图书馆被认定为是“ 其他文化教育设施”之一[14]。这便意味着图书馆可以作为为数不多的“公园设施”置身 于城市公园的优美环境中。日本的《建筑基准法》把建筑用地根据周边环境的优劣分为“居 住专用地域”、“工业专用地域”等类别。在“具有良好居住环境”的第一种居住专用地域 ”内，法律规定只允许建设“中小学校、图书馆及其他类似设施”，相反，在“工业专用地 域 内，不能建筑图书馆、博物馆及其他类似设施”[15]。
日本对环境污染加以限制的法律对图书馆周边地区环境污染的限制更为严格。典型的如《 噪音限制法》。根据该法，不同地区、不同范围、不同时段有不同的噪音限制标准。图书馆 和学校、医院、养老院等设施一样，其周边500米的噪音限制最为严格。
日本的环境保护法律还确立了对图书馆进行的污染治理由国家或污染制造者提供经济补偿 的原则。如日本的《关于军事设施周边地区生活环境整治的法律》、《电力设施周边地区整 治法》规定，当这些设施对包括图书馆在内的“文化教育设施”的周边环境产生了影响时， 为减轻影响而进行的污染治理由国家拨付补助经费。据统计，从1975年至90年代初，依据《 电力设施周边地区整治法》的规定而获得环境治理补助经费的图书馆，至少已有15所以上[ 16]。《关于防止公共机场周边地区飞机噪音污染的法律》则规定，当确认了飞机噪音对机 场周边地区“供一般民众利用的学习、集会设施”产生了显著影响时，机场设置者应对“噪 音污染的防治给予经费补偿”[17]。由运输大臣指定的“供一般民众利用的学习、集会设 施”，包括了“《图书馆法》规定的图书馆”。经济补偿原则是一种事后追溯，它与事先的 防范殊途而同归。
我国现行的环境保护法律基本上还处在对开发建设、工业企业破坏环境的防治层次上，没 有顾及到对图书馆一类教育文化设施周边环境的着力保护。如唯一与图书馆有些关联的《中 华人民共和国环境噪声防治法》中提出了“噪声敏感建筑物”和“噪声敏感建筑物集中区域 ”的概念，国家还颁布了《城市区域环境噪声标准》[18]，图书馆大约可以适用其中的“ 科研单位”或“文教区”的标准。但即便是这部法律，也缺乏实施细则。总的来看，图书馆 周边环境是社会文明环境组成部分的观念，图书馆周边环境需要有社会性保护的观念，还没 有在中国的环境保护法律中体现出来。
6 图书馆与残疾人保护法
残疾人保护的最高理念，是保障他们平等地、充分地参与社会生活，共享社会物质文化成 果。残疾人要实现这种权利，必须以面向残疾人教育的普及和情报信息的充分接受与利用为 前提。因此，残疾人保护事业与图书馆关系密切。
在日本，作为残疾人保护“母法”的《残疾人基本法》主要从3个方面原则构筑了与图书馆 的联系。一是“关于公共设施的利用”，规定“为了能让残疾人方便地利用，必须对该公共 设施的构造、设备给以特殊考虑”；二是“关于情报的利用”，规定国家或地方政府“必须 就面向残疾人提供情报设施的整治制定必要的措施”；三是“关于文化条件的创造”，规定 国家或地方政府“必须制定对有关设施、设备及其他条件加以整治的措施，制定支持残疾人 开展文化体育活动的措施”[19]。显然，这些规定并不是仅仅针对图书馆的，但毫无疑问 ，包括图书馆在内。
另一部《身体残疾者福利法》与图书馆的关系更为直接。该法规定国家或地方政府“必须 设置身体残疾者‘康复援助设施’”，包括7大类，“视听残疾者情报提供设施”是其中之 一。厚生省根据该法制定了《视听残疾者情报提供设施与助残器具制作设施的设备及运营基 准》，具体规定了盲文图书馆和听觉残疾者情报提供设施的工作任务、人员与资料设备的配 置、免费提供服务的原则等。
一般的公立图书馆作为一个公共设施，按照《残疾人基本法》的规定，既承担着实现图书 馆“无障碍化”的责任，也承担着为残疾人读者提供服务的义务。20世纪70年代以来，日本 一般的公立图书馆大都开展了如下一些面向残疾人的特殊服务：配置盲文图书，进行一般资 料的盲文翻译；为视觉残疾者提供“录音图书”和“当面朗读”服务；为肢体残疾者、行动 不便者提供“送书上门”和“邮寄外借”服务；为生病住院者提供深入医院的图书馆服务； 为残疾儿童提供特殊的图书馆服务等[20]。从1975年开始，日本国立国会图书馆还开展了 一项影响较大的面向视觉残疾者的图书馆服务——学术文献录音[21]，此举将图书馆面向 残疾人服务的层次，由一般的读书权保障提升到了学术研究权保障。
相对来说，我国的残疾人保护法律在原则上是比较注重对残疾人受教育权和文化参与权保 障的，立法的目光已经投向了作为社会文化教育设施的图书馆。如《中华人民共和国残疾人 保障法》就确立了“国家和社会鼓励、帮助残疾人参加各种文化、体育、娱乐活动，努力满 足残疾人精神文化生活需要”的原则(第36条)。“文化、体育、娱乐和其他公共活动场所， 为残疾人提供方便和照顾”(第38条之4)，被作为国家和社会必须采取的措施之一。1996年 由国务院残疾人工作协调委员会制定、经由国务院批转执行的《中国残疾人事业“九五”计 划纲要》明确提出了残疾人“文化生活”的“任务目标”：“公共文化场所应普遍对残疾人 开放并提供特别服务，公共文化活动要广泛吸收残疾人参与”。为实现任务目标而采取的“ 主要措施”，包括“大、中城市图书馆要提供盲文及盲人有声读物借阅”，“增加适合盲人 、聋人、弱智人的读物”等[22]，这些都与图书馆有直接关系。不过我以为，如果从图书 馆在残疾人保护事业中应有的作用和残疾人保护事业对图书馆应有的依托来考虑，我国现行 的残疾人保护法律的主要缺憾有二：一是没有把残疾人的情报信息获得、利用、交流权提升 到与受教育权同等的高度；二是没有对作为情报信息交流传播中介的图书馆面向残疾人的服 务作出明确具体的规范。这实际上反映的还是一种残疾人保护观念：重身体康复，轻精神康 复。
7 其他
图书馆活动需要有相关法律保障的方面还有许多。仍以日本为例，图书馆为残疾人开展“ 邮寄外借”、“学术文献录音”等服务时，牵涉到了一个“邮寄”的问题。日本的《邮政法 》及其配套规章规定，对盲文出版物、盲人用录音制品，实行免费邮寄。对“身体残疾者用 书籍小包”、“听觉残疾者用书籍小包”，实行邮资半价优惠制度。正是由于有《邮政法》 的这种法律保障，图书馆的残疾人服务才能持之以恒地进行下去。
税收是一件严肃的事情。一般来说，图书馆不是经营机构，与多数税法或税法中的多数规 定关系不大。但像日本的“不动产取得税”、“特别土地拥有税”、“固定资产税”、“城 市规划税”、“登记许可税”、“遗产继承税”等税种，与图书馆也不是毫无关系。总的来 说，日本税法中与图书馆有关的规定，体现的基本精神是对图书馆在税收上的豁免或优惠。
国家统计与图书馆有没有关系?医院与图书馆有没有关系?日本的《统计法》把图书馆列入 法律规定的由国家实施的“指定统计”的范围，因为图书馆的发展水平是国家文化教育事业 发展水平的重要指标之一。同时，图书馆在《统计法》中法律地位的确立，也是对图书馆日 常统计工作的一种规范。日本的《医疗法》规定，图书馆是“综合医院”的必置设施，其地 位就如同医院中的病理检查室、病理解剖室、病例研究室一样。综合医院缺少图书馆，被认 为是一种违法行为，要责令改正并课以10万日元以内的罚款[23]。
就连日本的“风俗业”(色情业)限制法也关注到了图书馆。如《关于对风俗营业的限制及 营业正当化的法律》规定，学校、图书馆、儿童福利等设施“其周边200米的范围内”，是 “ 风俗相关营业的禁止区域”[24]。《旅馆业法》规定，包括图书馆在内的教育文化及儿童 设施周边100米的范围内，不得设置“有害健康环境”的各种类型的旅馆设施[25]。这实 际上是对图书馆周边人文环境的社会性保护。
由此看来，图书馆相关法点多面广，中国图书馆法律保障体系的建设任重而道远。