河南省耕地可持续利用研究，本文主要内容关键词为：河南省论文,耕地论文,可持续利用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 F321.1
1 耕地可持续利用的战略意义
1.1 是全省经济可持续发展的基础
农业生产在河南省国民经济运行中占有十分重要的地位。1995年全省耕地845.5万hm[2]，居全国第二位，人均耕地只有0.08hm[2]， 大致相当于全国平均水平的70%。河南经济的持续发展离不开农业的持续发展，而农业的持续发展，则有赖于耕地的可持续利用。确保耕地可持续利用，是强化农业的基础地位，实现河南2000年粮食总产400亿kg 及对粮食更长远需求目标的关键。因此，耕地可持续利用是全省农业生产的重中之重，是全省国民经济可持续发展的基础。
1.2 对全国社会经济发展具有重要影响
河南农业开发在全国具有举足轻重的地位。主要农业经济指标河南省占全国的比重及位次分别是耕地面积7.2%，第二位；粮食产量7.3%，第三位；棉花产量14.5%，第二位；油料产量11.3%，第二位；烟叶产量10.7%，第三位。国务院已决定，到2000年全国增加粮食生产能力500亿kg，河南省政府确定，到2000年增加粮食生产能力50亿kg， 占全国的10%。由此可以看出河南省耕地的持续利用对全国的影响是巨大的。同时我国人口众多，社会的稳定是至关重要的。耕地能否可持续利用，直接影响到粮食生产。而粮食问题是社会能否稳定的关键问题之一。因此河南耕地的可持续利用问题是影响到国家的稳定和发展的重大问题。
2 耕地可持续利用的障碍因素
2.1 有形减量
耕地的有形减量是指耕地总面积的减少。随着全省经济的发展，各项建设用地需求量越来越大，耕地面积在不断减少，全省每年减少4 万hm[2]，按目前的人口增长速度和耕地减少速度到2000年， 河南人均只0.05hm[2]耕地。没有一定面积的永久性耕地， 也就没有耕地的可持续利用，从表面看，造成耕地锐减的主要原因为城市规模过分膨胀占地过大、农业生产结构调整过多占用耕地、开发区、房地产热等。透过表象其深层的原因如下。
2.1.1 利益驱动。“以地生财”是一句目前广为流行的口号， 一些地方受利益驱动，勿视农业的持续发展，急于“以地换钱，招商引资”充实第二财政。于是放开土地供应总量的宏观调控，不考虑保护耕地的要求，不惜占用耕地，大量划地供地，甚至低价大量出让、出租土地。值得注意的是，少数地方领导人把这样的以地生财看作自己创造政绩的方式，多卖地、多收钱、多建设，政府管地卖地又很方便，何乐而不为呢？但是，其结果却不尽人意，不少地方，一方面是占用耕地的指标不断被突破；一方面是耕地征而不用，大量闲置浪费。一方面农民无地可耕地，另一方面却存在大量“黄土平原”晒太阳的局面。地能生财，但是，如何生财，需要以科学的态度对待。
2.1.2 现行有关政策不能稳定耕地面积。 农业结构调整占用耕地，在耕地减少中占有相当大的比重，一般占耕地减少量的50%左右。主要原因是有关政策不配套，缺乏有效的政策导向和调控手段。近几年，受比较利益的影响，农民种粮积极性下降，不少地方大量退耕种果、植桑、养鱼，对此国家有关方面缺乏统一明确的规定；农业税收对农、林、渔、牧各业的调节不明显；对促进耕地流转，扩大农业经营规模的政策扶持不够；各种摊派名目繁多，种粮农民不甚重负，这些都导致了农民不愿经营耕地，将耕地大量改作它用，甚至弃荒。加之，一些地方领导好大喜功，动辄盲目地搞大水产、大果品，建万亩鱼塘，搞百里果品走廊，甚至用行政手段强制农民栽树种果养鱼，导致大量农田沦为非耕地。
农民建房是耕地减少的另一个主要原因。由于将宅基地使用费作为负担减掉了，同时又不再收取宅基地超占费，因而缺少了制约手段。当前农村超占、滥占宅基地现象十分普遍。1994年全省农村宅基地占用耕地的上报数为0.22万hm[2]，但据有关部门分析， 实际占用为上报数的3倍以上。同时， 乡镇企业未经批准就擅自占用耕地的现象也相当普遍，目前全省约有80%的乡镇企业的实际占地数远远高于报批数。
2.1.3 现行土地管理体制不利于保护耕地。目前，市、 县政府既是土地的所有者，又是土地的使用者，更是土地的管理者，“土地应归国家管理”的原则并没有真正落实。土地管理部门没有决策权，一切都要服从行政领导。政府领导既是土地所有者，又是土地市场的经营者，既参与制定市场规划，又参与市场经营，这种裁判员与运动员混为一体的体制是保护耕地的一大障碍。
2.2 隐形减量
耕地的隐形减量是相对于耕地总面积减少的有形减量而言的，它是指耕地质量的衰退和耕地总产出能力的降低。
2.2.1 耕地质量保护未得到足够重视。耕地质量的如何， 直接关系到利用的持久性和经济效益的高低。现行的耕地保护措施，大多重数量方面的保护，比较注重已建立的基本农田保护区的面积有多少，注重开垦宜农荒地的面积有多少等。但对质量的保护，尚未建立起完善、有力的措施体系。比如如何衡量土地肥力的变动情况、土地利用集约度指标、土地复种指数等都尚未真正建立和纳入耕地保护体系中。同时，保护性开发不够，造成土地负荷过重，地力衰退，质量下降，农业生态系统失调，受灾面积增加。全省现有耕地的60%为中低产田，其中35%的耕地是风沙、盐碱、低洼易涝、上浸地和旱薄地。由于大量使用化肥、农药，使有机质下降，土壤板结。城市郊区和乡镇企业发达的地区工业三废污染河流与土壤。山区由于植被覆盖度低，开发利用不当，使得水土流失严重，全省目前仍有3400多km[2]的水土流失面积， 主要分布在浅山丘陵和黄土丘陵区。全省有机质含量低于1%的耕地， 约占耕地总面积的一半左右。这样，即使可以保证耕地总面积不减少，但是由于耕地质量的下降，耕地总产出必然随之下降，长此以往，耕地可持续利用的特性就会被大大削弱。
2.2.2 占一造一的错觉。 许多人认为用“占一造一”或“占一补一”这种减一增一的方法可以弥补耕地的“赤字”，使耕地的增减达到平衡，如果单就面积而言，或许如此。然而，生田和熟田有差别，高产田和低产田有差别。一方面占用区位好、质量优的耕地搞其它建设；另一方面通过开发区位差、质量劣的土地来弥补耕地的减少，表面看来，耕地面积减少很小甚至持平或有增。但是，其中问题耐人寻味。因为，现有耕地一般都是经过几代人辛勤开发、耕耘出来的，土地肥力较高，粮食产出率也较高，而新开垦的耕地质量要比现有耕地差得多，粮食产出率也低得多，数亩甚至数十亩新耕地也比不上一亩原来的良田，这样的耕地面积持平和严格保护原有耕地面积不减的耕地面积持平是有巨大差别的。因为，其中隐藏着耕地的隐形减量—质量上的亏失量。这种“隐性减量”不大为人注意，所以对耕地可持续利用的威助更大。
3 基本途径和对策
3.1 建立保护耕地的制约机制
保护耕地的制约机制包括对批地和用地二者的制约。对耕地保护要实行各级行政首长责任制，就是说，为官一任的政绩，必须考核其对本区域内的耕地是否保护好，耕地面积是否基本稳定。要运用法律手段，首先使那些没有具体项目的用地申请得不到土地。其次，是对批准使用，而一年以上未动工建设的收取闲置费，并限期动工开发建设；土地闲置满两年的，立即收回土地使用权，重新安排使用；对原批准面积过大，造成部分土地闲置的，要报原审查机关复查，按有关规定予以核减；承包经营耕地荒芜一年以上的，农村集体经济组织予以收回另行发包；超过一个收获期未耕种的，要按规定缴纳相应的农田闲置费。
3.2 编制土地利用总体规划，加强宏观控制
土地利用总体规划（包括基本农田保护区的划定）的主要任务之一，就是保护耕地。编制实施土地利用总体规划，是《土地管理法》赋予各级政府的职责。要保护好耕地，管好土地，必须编制土地利用总体规划，按照土地利用规划实施控制，才能防止部门和地区乱占滥用耕地，避免耕地的不合理非农利用和浪费。目前全省县（市）、乡（镇）土地利用总体规划的编制工作已基本完成。依据规划，实施宏观控制，年度用地计划必须符合土地利用总体规划，各类用地布局必须按规划功能实施。通过强化土地利用规划的控制管理，来引导城市开发区、乡镇企业、农村住宅建设的合理发展，确保耕地总量的动态平衡。
3.3 加强农业结构调整的管理和引导
为了保护好耕地，各级政府应重视对农业结构调整占用耕地的管理，今后对农业结构调整应下达控制指标，由县级政府掌握，每年由乡镇报计划，县级政府根据上级下达的年度指标进行审批，此外还应制定和建立健全有关的法规条例，把农业结构调整占用耕地纳入法制轨道，依法合理。同时，各级政府应积极引导农民处理好粮食种植与多种经营的关系，引导农民向“四荒”进军，在土地的广度和深度开发上下功夫。推广果品生产上山、下滩、进院和水产养殖面向荒滩、荒水的经验。严禁占用良田挖鱼塘、栽果树。
3.4 重视耕地的质量保护
耕地保护既要重视数量保护，更要重视质量保护。从某种角度说质量保护比数量保护更应得到重视。耕地的质量保护，不但包括培殖、提高耕地的自然肥力，如有机质、微量元素含量、有效成份比例等，还应包括改善附着在耕地上的设施状况，如改善水利设施、耕作条件、防护林设施、田间道路等。相应地，衡量土地的质量指标不但包括自然性状指标，如土地肥力、耕作层厚度，还应包括社会经济指标，如土地利用集约度、土地的投入—产出比等。这是提高土地生产力的必然要求。当然，如何建立耕地的质量保护体系，绝不是一句话所能解决的问题，至少涉及健全投入—产出机制、理顺利益关系等很多方面，应引起足够重视。
3.5 重视中低产田的改造
我省中低产田面积大，搞好中低田的改造，对我省耕地的可持续利用具有重意义。应针对中低产田生产条件差、耕作粗放、科技水平低、产量低而不稳的特点，把改造重点放在改善生产条件上，加强水利基础设施建设和田间工程配套，努力扩大畦田和水浇地面积。在抓好工程措施的同时，要狠抓综合增产技术措施的落实，如推广优良品种、合理布局、增加肥料投入、推广配方施肥；改进播种技术，提高播种质量；抓住关键环节，搞好田间管理。我省在这一方面的一些试验已取得显著成绩，如1995年我省15个农业大县对106.7万hm[2]中低产田实施的小麦综合技术开发，开发面积占全省小麦中低产田面积的32.2%。 1996 年这106.7万hm[2]中低产田每公顷产量达4641kg，比1995年增加738kg， 增长18.9%。该项开发具有典型的示范意义。
3.6 实施耕地总量动态平衡管理
耕地总量动态平衡就是确保现有耕地不再减少，并努力做到随着经济发展和人口增长，耕地总量也有所增长。它包含两个方面的含义，一是每年耕地减少与增加即新开发土地、复垦耕地在总量上的平衡，保持现有耕地面积稳定；二是通过控制各类建设用地和开发复垦土地，使耕地随着人口的增加而增加，
3.6.1 制定耕地总量和城乡建设用地规模的控制指标， 建立耕地总量平衡的宏观调控机制。一是根据粮食及农副产品生产目标、当前及未来的粮食需求水平和现有耕地状况等，科学确定全省的耕地控制总量、并分解到市、县、乡。二是建立合理的城镇规模体系和城镇非农建设用地控制区。严格控制大城市规模，合理发展中小城市。根据耕地控制总量和土地供给能力，通过制订土地利用总体规划，确立省内区域性的城镇规模体系，从宏观上做到城镇体系规模适度、布局合理。并针对各个城镇所在地区的土地供给能力、经济发展水平和当地用地实际，设立城镇建设用地控制区。
3.6.2 完善基本农田保护制度， 建立耕地保护的制约和奖惩机制。一是要以土地详查数据为基础，重点编制基本农田保护专项规划，对生产条件好、产量高的耕地实施永久保护，永久保护的耕地应占耕地总面积的80%以上。并做到指标、图班、地块落实，向社会公布，接受社会监督。二是实施耕地转用许可制度。为切实做到基本农田保护区的耕地不被任意占用，要适当集中占用耕地的决定权和审批权。不论耕地转用于何种非耕地用途，也不论耕地产权是否发生变化，必须依法取得耕地转用许可证。除农村居民宅基地占用耕地由县级政府土地部门许可外，其他耕地转用的审批权应集中到省土地管理部门。三是建立耕地损失补偿制度。因非农业建设和农业结构调整确需占用耕地的，用地者应负责开发相当数量、质量的耕地作为补偿，以保证耕地总量不减少，质量不下降。实在没有条件开垦的，必须按照耕地等级缴纳耕地造地费，用于开垦新的耕地，占用耕地与开发复垦新增耕地面积应保持平衡，做到占用耕地与复垦挂钩。四是建立耕地的保护奖惩与司法机制。实行保护耕地和耕地的总量动态平衡的市、县长和土地局长目标责任制，并将保护耕地与考核领导政绩结合起来。
3.6.3 建立土地集约利用和合理流转机制。 一是严控土地增量供给，充分挖掘存量建设用地潜力。把利用存量建设用地、城镇和村庄的闲置土地列入土地利用计划和年度建设用地供给计划。对存量建设用地利用效率很低和土地大量闲置的地方，要压减或暂停下达新增地供给指标，增加改造挖潜的用地指标，提高土地利用率。二是推广乡镇企业用地集中布局和村庄改造经验。对超占宅基地应收取超占费，尽快解决“空心村”的问题，并纳入国民经济发展的计划体系。重点抓好集中连片、水土条件好，投资少、见效快的宜农荒地和工矿废弃地、以及江河滩涂的开发利用。要保证宜农地后备资源有计划地优先用于农业生产，宜农荒地不得转作其他用途。不能作耕地的，也要优先用于其他农业生产。只能用于非农建设的，要经过上级政府土地管理部门核准。“五荒”地拍卖规模也要与开发能力相一致。
3.7 有计划开发利用宜农荒地资源
河南省有宜农荒地27万多hm[2]， 在保护和建立生态平衡的基础上，充分合理地开垦这一部分土地资源，对扩大耕地面积，缓解我省人多地少之矛盾有一定作用。合理开发利用宜农荒地资源，首先要求我们严格按照科学规律办事，实行统一的勘测规划与设计，特别是在大面积垦荒之前，必须认真进行可行性论证。其次，目前开荒的重点应放在条件较好、投资效益较高的地区。第三，宜农荒地资源的开发应与农田水利等基本建设同步进行，实行先建设后开荒，或边建设边开荒。第四，要严格加强法制管理，制止那些不负责任、破坏水土保持、毁坏林草的乱开滥垦行为。