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中图分类号：F753.7 文献标识码：A 文章编号：1002—0594（2006）02—0034—04
加入WTO前，中美纺织品贸易争端的焦点是反倾销问题。 美国对华纺织品反倾销案件共有三起，均发生在20世纪80年代。90年代，南非、欧盟、墨西哥等国共对华发起纺织品反倾销调查近30起。同期，美国对华发起反倾销调查案件将近70起，但美国对华纺织品反倾销调查一起也没有。本文认为，美国纺织品进口配额是把双刃剑，它一方面限制了中国对美国纺织品出口数量；另一方面降低了美国对华纺织品反倾销调查的成功率。这是整个90年代国外对华纺织品反倾销高潮迭起，但唯独缺少美国的重要因素。中国“入世”后，中美纺织品贸易争端的形式和特点发生了重大改变，这引起了国际贸易理论与实务界的高度关注。
一、新一轮中美纺织品贸易争端的特点
布什第二届总统上任伊始，正赶上中美贸易逆差达到创记录的水平。据美方统计，2004年中美贸易逆差突破1600亿美元，创有史以来中美贸易逆差的最高记录。[2] 纺织品配额的取消扫除了中国对美国纺织品出口的障碍，但在中美贸易逆差成为美国朝野关注的热点之时，纺织品由于其巨大的创汇能力，无疑首当其冲，成为美国重点阻击的对象。中美纺织品贸易争端的最新特点表现为：
（一）形式多样
1.“特别保障措施”。美国对华纺织品实施特别保障措施的法律根据是“特别保障措施条款”（简称“特保”条款）。该条款是美国政府以“入世”为条件，要求中国政府单方面所作出的承诺，具有门槛低和歧视性等法律特点。
2.“纺织品特殊限制措施”（简称“特限”）。“特保”和“特限”的区别：（1）“特限”对象单一。其限制对象仅限于纺织品和羊毛产品； 而“特保”的对象是原产自中国的商品，不仅限于纺织品和羊毛产品。（2）“特限”允许当年进口数量有一定幅度增长。“特保”措施，意味着对该进口商品一律实行高额进口关税，不会为该进口商品再预留一定比例的低关税增长幅度。（3）“特限”对中国出口纺织品影响时间短。“特限”条款的有效期截止2008年底，这意味着“特限”措施将随着布什第二届总统任期的期满而结束，这一措施将成为布什政府特有的对华纺织品限制措施。
3.纺织品反倾销调查。纺织品配额取消后，中国纺织品招致美国反倾销报复的可能性增加了：（1）若纺织品出口数量不受任何限制， 中国出口纺织品对美国同类产业造成实质损害威胁的逻辑推理就可能因此成立，那么1988年中国缝制布帽子倾销案所确立的对中国应对美国纺织品反倾销调查的有利形势将不复存在。（2）同一种商品出口数量与其出口价格通常成反比，2005年第一季度配额取消后中国对美纺织品出口数量大幅度增加而价格下降就说明了这一点。
4.其它形式。中美还可能因美国海关进口程序、纺织品进口标签要求等产生纺织品贸易争端。以海关进口程序为例，美国海关对纺织品、服装的进口要求提供详细信息，有时还包括提供保密的加工程序信息。但实际上，相当一部分信息和海关统计无关，例如，对外表超过一种材料构成的服装，必须提供相关重量、构成价值和每一部件的表面积，采取此类做法从客观上导致了成本增加。
（二）重点突出
前述四种形式的纺织品贸易争端中，纺织品“特保”与“特限”显然对中美贸易的影响最大，对中国对美纺织品出口杀伤力最强。原因在于：
1.纺织品反倾销与“特保”和“特限”相比，启动反倾销程序相对比较复杂。反倾销不仅要证明出口商存在倾销行为，而且还要证明有实质损害或损害威胁；而启动“特保”和“特限”程序不需要证明出口商存在倾销行为，也就是在出口商主观上没有过错的情形下就可以对其实施贸易限制措施[3]。
2.因美国海关进口程序、纺织品进口标签要求等措施而受到不利影响的不仅限于中国。在海关进口程序、纺织品进口标签方面做手脚将损害所有向美国出口纺织品的WTO成员的利益，怕引起众怒，美国不会无所顾忌地使用进口程序， 纺织品标签等方式限制纺织品的进口。
二、纺织品特别限制措施的特殊之处
美国、欧盟等国对中国出口商品实施反倾销、WTO 保障措施等进口限制措施的一个重要前提条件，是中国出口商品造成美国同类产业的实质（或重大）损害或实质（或重大）损害威胁。而构成对中国出口纺织品实施特别限制措施的一个重要前提条件是中国纺织品对其造成“市场扰乱”或“市场扰乱威胁”。这是针对中国出口纺织品特别限制措施的“特别”之处。
（一）“市场扰乱”概念的由来
1959年在GATT缔约方全体第16次会议上曾经对“市场扰乱”下过一个定义。当时若干GATT成员抱怨说，若干劳动密集型如纺织和服装产品等，短期内进口数量猛增，造成了本国市场的混乱。会议决定对这种情况进行调查。1960年在调查的基础上形成一份决议，GATT的决议将“市场扰乱”行为定义为：1.从特定国家或地区来源的特定产品大量急剧增加，或增加的可能性；2.这类产品的价格大都低于进口国市场上质量相当的同类货物的现行价格；3.造成对进口国国内各生产人的严重损害或严重损害的威胁；4.上述第二点所指价格并非政府对价格的干预或者由于倾销措施所引起的。当时这种针对特定来源的商品所实施的保障措施被称为“选择性保障措施条款”，20世纪60年代以后，波兰、匈牙利以及罗马尼亚等实行计划经济的国
家加入GATT时，在这些国家的加入议定书中都写进了“选择性保障措施条款”①。
（二）“市场扰乱”概念的发展
《中国入世议定书》第16条第4款规定：“一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。在认定是否存在市场扰乱时，受影响的WTO成员应考虑客观因素，包括进口量、 进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响。”② 与60年代由GATT所下定义相比，针对中国出口商品的“市场扰乱”外延和内涵都发生了变化：（1）其外延的变化表现为，由“市场扰乱”衍生出“市场扰乱威胁”；（2）其内涵的变化表现为：一是中国出口产品是否构成“市场扰乱”或“市场扰乱威胁”与其价格没有直接法律关系，只要出口数量绝对增长或相对增长，价格低有可能构成“市场扰乱”或“市场扰乱威胁”，即便价格水平不发生变化，也有可能构成“市场扰乱”或“市场扰乱威胁”。由于美国有关机构在裁定中国出口商品是否构成“市场扰乱”或“市场扰乱威胁”时，不需掌握该商品价格变化情况，这就减少了裁决过程中的法律调查程序，也增加了中国商品被认定为“市场扰乱”或“市场扰乱威胁”的可能性。二是对损害要求的性质不同。由中国出口商品的“市场扰乱”或“市场扰乱威胁”所造成的损害只要是实质损害或实质损害威胁的一个重要原因就达到了损害标准。而由GATT在60年所下定义，要求达到“严重损害”或“严重损害威胁”的程度。美国《1974年贸易法》第406条和《1930 年关税法》第七部分都提到了“实质损害”。406条虽然没有定义，但曾把它和“严重损害”作过法律比较。相对来说，它比严重损害要轻，就现实损害还是威胁而言都是如此。在衡量时应当考虑的三个相关因素是，生产设备闲置、不能在正常利润水平盈利以及失业率。其它相关因素还包括生产、销售、存货、设备利用率、市场份额、就业、工资、生产率、盈利、资本支出、研究和发展支出的综合考虑③。
（三）对“市场扰乱”的法律质疑
1.对“特保”适用条件的法律质疑。按照《中国入世议定书》第16条第4款的规定：“认定是否存在市场扰乱时，受影响的WTO成员应考虑客观因素， 包括进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直接竞争产品国内产业的影响。”如何进行相关数据的分析和认定，在WTO体制内仅就“特别保障措施条款”而言，没有判例可作参考。如果参照“WTO 保障措施条款”的分析方法，那么对中国出口商品实施“特别保障措施条款”的国家要想得到进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响或者此类进口产品对“市场扰乱”或“市场扰乱威胁”所构成的影响数据是非常困难的。因为按照《WTO保障措施协议》的规定，相关数据的分析应采用“剥离”的方式， 即将其它因素如外国同类商品进口量增加，美国同类产业工人工作效率下降等其它因素所造成的“市场扰乱”和“市场扰乱威胁”从中国出口商品增加所造成的“市场扰乱”和“市场扰乱威胁”中剥离。如何对造成“市场扰乱”和“市场扰乱威胁”的诸多因素进行分析？是否可以参考《WTO保障措施协议》的分析方法是应对美国纺织品“特保”时首先需要澄清的。
2.对“特限”适用条件的法律质疑。中国加入WTO工作组报告书第242段（纺织品特殊限制措施）（a）项规定：“如一WTO成员认为《纺织品与服装协定》所涵盖的原产于中国的纺织品和服装产品自《WTO协定》生效之日起，由于市场扰乱，威胁阻碍这些产品贸易的有序发展，则该成员可请求与中国进行磋商，以期减轻或避免此市场扰乱。请求进行磋商的成员在提出磋商请求时，应向中国提供关于磋商请求的原因和理由的详细事实声明，并附提出磋商请求成员认为能够证明下列内容的现行数据：一是市场扰乱的存在或威胁；二是在该市场扰乱中原产于中国产品的作用。”④ 同是中国“入世”的法律文件，又是针对同样一种行为，即“市场扰乱”和“市场扰乱威胁”，针对中国出口商品实施“特限”的国家是否需要像实施“特保”措施一样，认定进口量、进口产品“对这些产品贸易的有序发展”构成“市场扰乱”或“市场扰乱威胁”的影响？如果要认定“对这些产品贸易的有序发展”构成影响的话，那就又有一个问题，即什么是“贸易的有序发展”？以及认定“对贸易的有序发展”构成影响时需要分析的数据和指标是什么？这些数据和指标与实施“特保”时所分析的数据和指标是否相同？
三、应对纺织品特别限制措施的建议
解决中美纺织品贸易争端，有两个途径：一是通过中美双边纺织品贸易谈判。二是利用DSB。在“入世”前， 中美商贸联席会议等贸易磋商机制确实为沟通中美双方的贸易联系，化解贸易摩擦发挥了积极的作用。但是应当看到中美商贸联席会议这种磋商机制的局限性，对中美双方而言，由于这种磋商机制没有强制力，因此在磋商过程中对磋商起主导作用的还是市场的力量，也可以说这是一种由市场力量所主导的磋商。对中国来说，美国的市场是难以替代的，按照美方的统计，中国从美国市场每年可以获得1000多亿美元的贸易顺差，美国是中国最大的贸易顺差来源国。对美国来说中国只是它的一个具有发展潜力的出口市场，而不是现实中最大的出口市场，中国虽然每年为它提供了大量价廉物美的出口商品，但中国的商品并非不可替代。由于中国对美国出口市场的依赖程度要大过美国对中国出口市场的依赖程度，在双边磋商中美双方可以借用市场的力量取得在磋商中的优势地位，这就是2005年10月份以来中美前后六轮纺织品贸易谈判均以失败告终的主要原因[5]。 要想通过没有强制力的双边贸易谈判澄清有关中国“入世”文件中针对中国出口商品“特保”和“特限”的模糊规定，从此为中国商品进入美国市场扫清障碍，更是不可能的，因为中国“入世”文件是WTO规则的一部分，澄清中国“入世”规则中的模糊之处只能依靠世贸组织。再者，针对中国出口商品实施“特保”和“特限”措施的不仅限于美国政府。即便中美双边纺织品贸易谈判取得有利中方的进展，也无法阻止印度、土耳其等其它国家利用“特保”和“特限”规则中的模糊之处阻碍中国纺织品的出口。
与中美双边纺织品贸易谈判相比，DSB的优势不仅在于它具有强制力， 而且还表现在要想在DSB争端解决中获得胜诉所依靠的是法律的力量而不是市场的力量。法律的力量体现在：（1）对WTO规则的熟悉和了解；（2）哪一方掌握“真理”。与美国相比，就反倾销、反补贴以及WTO保障措施案件（简称“两反一保”）而言， 中国尚缺乏运用DSB解决“两反一保”贸易争端的经验，但因援引“特保”和“特限”而引发的贸易争端，对WTO任何一个成员来说都是未曾遇到过的。就“真理”而言，世贸组织的目的是保护和促进自由贸易，反对歧视，给所有WTO成员无条件的最惠国待遇是WTO最基本的原则[6]。而美国、欧盟等国对中国纺织品实施“特保”和“特限”不但违反世贸组织的目的，而且也违反该组织的最基本原则。有理由相信，作为中国“入世”时在特殊情况下的承诺，即使世贸组织不反对美国、欧盟等其它WTO成员对中国实施“特保”和“特限”，也会对这种本身违反世贸组织目的和原则的做法规定尽可能严格的适用条件。比较而言，中国援用DSB解决中美纺织品贸易争端，中国处于相对有利的地位。从DSB法律机制看，DSB是努力维护发展中国家利益的，例如规定DSB专家组中必须有一名以上的成员来自发展中国家。又如按照DSU规定，DSB有严格的程序要求，例如赋予专家小组裁决案件的权利，自动采纳专家小组的报告（除非否定一致）等程序上的规定，都力图使DSB能够控制WTO案件的审理节奏，防止发达国家为案件审理设置障碍或者拖延审理的进程[7]。诚然， 将中美纺织品贸易争端提交DSB解决就等于给DSB出了一个难题，因为按照DSU第3条第2款的规定：DSB在解决WTO成员间的贸易争端时，应严格根据WTO协议的规定，不能对WTO成员的权利和义务作任何增减。如果将中美纺织品贸易争端提交DSB解决，DSB将根据中国《入世议定书》中的模糊规定对中美纺织品贸易争端作出裁决，要想不增减中美双方或其中一方在WTO协议项下的权利和义务，DSB的专家们就只有先解释或以判例的方式解释不甚明确的中国“入世”规则[8]。如果事情的发展与上述逻辑推理一致，那么将中美纺织品贸易争端提交DSB 解决不仅澄清了中国“入世”规则的模糊之处，而且中国政府还对完善WTO规则，强化WTO规则的权威性和统一性发挥了积极的建设性作用。
收稿日期：2005—11—01
注释：
① 参见赵维田教授发表于《中国法学》网“学者专栏”的文章“一个专对中国宽松的保障条款——《中国入世议定书》第16条解读”。
② 参见《中国入世议定书》第16条。
③ 参见中国商务部网站所发布的2004年1月“美国贸易政策评估报告”。
④ 参见中国加入WTO工作组报告书第242段。