对我国城镇企业养老保险改革的若干思考*，本文主要内容关键词为：养老保险论文,城镇论文,我国论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【内容摘要】 我国正在进行的养老保险制度改革中，有许多问题值得深入思考。本文对多层次养老保险的合理结构、养老金的指数化调整、不同收入水平养老金替代率差异、个人帐户的性质和“空帐”的产生及后果、企业补充养老保险模式的选择以及养老保险基金的投资营运和管理等问题进行了深入的讨论。
适应社会主义市场经济发展的需要和抵御人口老龄化所带来的沉重社会和企业养老负担的需要，我国正在实行养老保险制度的改革。1991—06，国务院颁发《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确了建立社会统筹的养老保险制度，逐步建立企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险多层次的养老保险制度框架。1993年党的十四届三中全会《关于社会主义市场经济若干问题的决定》中指出，建立多层次的社会保障体系，城镇职工养老由单位和个共同负担，实现社会统筹和个人帐户相结合。1995年国务院发布《关于深化养老保险制度改革的通知》，提出社会养老保险的两个实施办法，供地区参照使用。
目前，我国城镇企业职工养老保险正在由社会统筹向社会统筹和个人帐户相结合转变，由单一层次的社会养老保险向国际通行的社会基本保险、企业补充养老保险和个人储蓄性保险相结合的三层次养老保险模式转变。实践中，我国绝大多数城镇企业职工已纳入地方退休费用的社会统筹，企业补充和个人储蓄养老保险正在试点和探索之中，虽然养老保险制度改革的方案已基本确定，各地在实际实行时也积累了一些经验。但我们觉得在养老保险改革中，仍有许多问题值得深入思考。
1 养老保险的基本结构
国际通行的养老保险分为三个层次，第一层次是政府举办的基本养老保险，一般采用现收现付社会统筹筹资模式，并由政府和公共机构经办，强制执行，构成最低养老金的社会安全网。第二层次是企业的补充养老保险，采用个人帐户模式和待遇预定模式。国家通过立法鼓励或强制执行。第三层次是个人储蓄养老保险，个人自愿参加，政府给予政策优惠。第一、第二层次的养老金保证退休后的基本生活需要，第三层次的养老金用于提高退休后的生活质量。各层次结构通常用各层次提供的退休金替代率来衡量。替代率是退休金可以替代在职期间收入百分比的指标。通常用退休第一年的退休金收入与退休前一年工资收入的比率表示。设计替代率首先需要考虑退休收入目标。理论上养老金应该能维持职工及其抚养者退休前的生活水平。考虑到退休后某些花费的减少，如已完成子女教育、拥有住房、放弃储蓄等。因此，在发达国家，一般认为退休收入为在职收入的70%能基本维持退休前的生活水平。计算替代率时，通常只考虑第一和第二层次养老保险提供的退休金。社会养老保险和企业养老保险的替代率在各国是不同的，比如在美国和加拿大社会养老保险提供的退休金替代率平均为40%左右，企业养老保险提供的替代率一般高于40%。
目前，我国城镇企业职工养老保险实行国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险三层次结构。国家基本养老保险由国家强制实行，企业补充养老保险在国家政策指导下，根据企业经济效益情况自愿建立。建立在三层次结构上的社会基本养老保险的替代率，目前全国平均水平维持在83%左右。据悉，国家劳动部、国家体改委等七部委已经提出了基本养老保险全国统一方案框架，方案中把未来我国统一的基本养老金替代率确定为60%。国家在设计各层次养老保险替代率时，考虑到从旧体制到新体制的平稳过渡，以及养老保险制度的逐步完善，首先建立和完善基本养老保险，在此基础上，逐步发展企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，最终建立三层次养老保险的合理结构。
我们认为养老保险替代率设计应该建立在一定的社会经济发展水平上，我国是发展中国家，社会经济发展水平不够高，反映居民消费结构的恩格尔系数较高，这使职工退休金必须保持较高的替代率才能使他们生活水平不致降低。因此，养老金总体替代率不能太低。如果目前的经济发展水平和管理体制只能保证国家基本养老保险，那么，把养老金替代率定为60%应该是偏低的，它不能保证退休职工的生活，进一步会影响社会的安定团结。但当企业补充养老保险逐步建立起来，并稳定发展时，国家基本养老保险的替代代率定为60%又是偏高的，这样留给企业和个人储蓄性养老保险的空间比较小，不利于企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险的发展，对我国实行社会主义市场经济是不利的，很难摆脱计划经济体制下国家和企业包的太多以及行政方式管理基金的弊病，不利于市场机制实行基金的有效增值。长期来看，如果逐步把基本养老保险替代率降下来，在已经建立起社会统筹和个人帐户相结合的基本保险中必须分离出一部分成为企业补充养老保险，这样就存在因国家承诺退休金的减少带来的社会经济问题，以及社会基本养老保险与企业补充养老保险两种不同性质基金模式和管理模式转换带来的问题，有一定的社会风险。我们认为养老保险的合理结构可以从建立新制度起就设立目标结构，目前不论是基本养老保险还是企业补充养老保险实际都是由企业和个人缴费，在现行改革中，不同的是基本养老保险是强制实行的，而企业补充养老保险是企业自愿实行的。为了避免上述国家基本养老保险替代率下降带来的社会经济问题，我们认为，在资本市场尚不健全的情况下，基本养老保险和企业养老保险两个层次都纳入国家法定养老保险范围内，国家对两种保险的基金投资管理分别进行限制。国家基本养老保险实行基金的社会统筹，企业补充养老保险实行个人帐户基金模式。在资本市场比较完善时，可以适时地分离两种保险，企业养老保险完全转化为商业保险，在市场竞争作用下，使企业养老保险基金得到最大限度的增值。
2 养老保险指数化调整与替代率差异
随着退休人员寿命的延长，在更长的退休时期里，由于物价上涨和通货膨胀的影响，养老金的实际价值会降低。为了不使退休者生活水平随着退休年数的增加而降低，退休金应随着通货膨胀指数化调整。许多国家的基本养老保险随着生活费用指数、物价指数或工资增长率进行指数化调整。根据基本养老保险是满足职工基本生活需要的目的，以生活费用指数调整比较合适。但我国在基本养老保险设计时并没有考虑养老金指数化调整问题。在我国社会主义市场经济的发展过程中，通货膨胀，物价上涨是不可避免的，在设计退休金水平时，不考虑通货膨胀的影响，将严重影响退休职工的生活。但养老金的指数化会大大增加开支，特别是通货膨胀较高的时期。因此我们可以考虑首先在一定的替代率下进行养老金的指数化调整，根据经济发展水平，逐步扩大调整范围，确实保证退休职工的老年生活。
另外，根据社会基本养老保险是保证老年人基本生活需要的目的，通过对不同收入水平退休后生活消费水平的研究，一般认为社会基本养老保险具有收入调节的作用，替代率在不同收入水平之间应该是不同的。高收入者的替代率低，低收入者的替代率高。比如美国65岁退休的单身职工，低收入者替代率为60%，高收入者为26%，中等收入的替代率为45%左右。我国基本养老保险的替代率对不同收入者的差异不明显，这不利于不同收入阶层收入的调整，也不符合社会保险互助共济的性质。
3 个人帐户的性质与“空帐”
我国基本养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合的模式，理论上个人帐户养老保险是一种缴费由单位和个人承担，缴费及其投资收益的累积额构成个人帐户的总额，个人帐户属职工个人所有，职工死亡时可以由其指定的收益人继承，职工调离时，可以异地转帐，职工退休时可以一次性或以年金的形式以个人帐户累积额为基础提取养老金。但我国国家基本养老保险中的个人帐户基金不随个人帐户实际投资回报率增值，实际中，有的地区按实际收入计息，有的按银行定期利率计息，有的根据银行定期储蓄利率并参考当地上一年职工平均工资增长率确定。职工退休时的养老金在某一规定的替代率下以年金的形式发放，个人帐户不足给付部分由社会统筹基金补足。我国基本养老保险个人帐户的所有权包括收益权、处分权、继承权等并不明确，没有得到有关方面的确认和法律保护。目前在理论界和实际部门存在相反的两种观点，不能继承观点的理由是，如果个人帐户可以继承，这一部分基金不能为长寿者作贡献，不体现互助共济，会使缴费率上升。可以继承的观点认为，如果不能继承，个人帐户实际上只是一种使职工容易理解和接受的由个人缴部分养老费的形式，不符合个人帐户的实质。我们认为个人帐户中由个人缴费部分无疑属个人所有，它是职工在职期间为其年老退休后储存的基金。个人帐户中由企业缴费的部分是职工在职期间工资的一定比例，它体现了职工在职期间的贡献大小，是企业对职工推迟的报酬，记在职工个人帐户下，也应该属于职工个人所有。而且，如果今后逐步调低基本养老保险较高的替代率，把基本养老保险个人帐户部分分离出来成为补充养老保险，两种个人帐户的性质应该是统一的，企业补充养老保险个人帐户属个人所有无可争议，因此，社会基本养老保险个人帐户也应该是属个人所有的社会基金，不应该属社会公共基金。目前社会基本养老保险个人帐户的性质不明确，不利于个人帐户基金的投资营运和保值增值。
在由现收现付养老保险制度向预筹积累的社会统筹和个人帐户相结合转变会面临双重负担，既要为已退休职工支付养老金，又要为在职职工个人帐户积累一部分基金，为了回避双重负担对我国社会经济的压力，在目前社会经济可能的承受能力下，我国设计的企业和个人缴费率在满足当期退休职工的养老金支付和管理费用开支外，留作积累的部分很少，这使本来应该是完全基金的个人帐户成为非完全基金的或非基金的。目前，我国实际中个人帐户的企业缴费部分是“空帐”，个人缴费部分大部分也是“空帐”，空帐意味着记入个人帐户中的部分已用于当期已退休人员的退休金支付，当期退休职工养老金支付的一部分是以花费在职职工个人帐户帐款的形式实现的，养老金支付是完全代际转移的。个人帐户的空帐实质上是养老保险由现收现付模式向完全基金模式转变过程中，对改革时已经具有一定工龄的“中人”和接近退休和已经退休的“老人”，过去工作的贡献由参加工作不久的“新人”来补偿而产生的。个人帐户的“空帐”可以通过数代人的努力逐步补足，但空帐的长期积累必然影响养老保险向预筹积累基金制的转变速度，也不利于抵御进入老年人口时现收现付带来的沉重社会养老负担，空帐长期运作最终使个人帐户制名存实亡，结果只会给资金管理带来极大的困难。因此，应该对养老保险个人帐户的空帐问题予以高度的重视，国家应采取多方筹资，国内外人士呼吁，从现有国有资产和土地收益中划出一部分作为解决历史旧债的一项重要筹资渠道，国家有关部门应尽快开展有关研究，制定具体的实施措施，解决个人帐户“空帐”变“实帐”的运作问题。
4 养老保险的基金模式
养老保险的资金筹资模式有以下几种，一种是现收现付社会统筹模式。根据已退休职工需要支付的养老金，以支定收，由单位（或单位和个人）按工资总额的一定比例缴付养老费。养老金负担是代际转移的，即一代人供款养活另一代人。一种是完全基金模式，职工在职期间，单位（或单位和个人）定期缴付一定的养老费存入职工个人帐户，职工退休后依据个人帐户累积额领取养老金。介于现收现付和完全基金模式之间的还存在一种部分基金模式。它可能是在现收现付基础上，每年多收入一部分超额养老费形成一定的积累，以使现收现付模式逐步过渡到完全基金模式。也可能是在基金积累模式下，由于总体上每代人养老金和养老保险管理费用支出大于养老费收入时成为部门基金模式。值得注意的是理论界有人把长期现收现付模式也称为部分基金模式，实际上长期现收现付模式是养老金收支在一定时期内实现平衡。在平衡时期内某一年度养老金支出大于养老费和费用收入而积累一定资金，但这一积累正好满足平衡时期内某些年份养老金的不足支付。因此我们认为不能把它视作基金模式。
现收现付模式的费率调整灵活，操作简单，可以避免通货膨胀的影响，在人口比较年轻、年龄结构比较稳定的情况下，它是一种可行的养老保险模式。但当人口老龄化时，会使年轻人的负担增大，代际转移的不平衡性增大，代际矛盾突出。企业和个人的养老负担加重，影响经济的发展和社会的稳定。完全基金模式积累了足够的养老基金，没有代际转稼的社会矛盾，有利于经济的发展，但它受通货膨胀的严重影响，养老金投资风险大。但是，随着社会经济的发展，一方面人口寿命延长，一方面人口出生率下降，这使老年人口比例增大即人口老龄化成为必然趋势，因此现收现付模式必然不适应社会经济和人口的发展规律。它必然逐步向基金模式过流。人口老龄化冲击着传统的现收现付筹资模式的养老保险制度，世界上许多国家正在进行养老保险模式的变革，从传统的现收现付模式向预筹积累模式转变。我国基本养老保险实行社会统筹与个人帐户相结合的模式正在从现收现付向完全基金过渡模式。但实践中，个人和企业缴费并没有形成积累，个人帐户是“空帐”，目前，养老模式仍然基本上实行现收现付制，如果这种情况继续下去，将使我们在21世纪人口老龄化高峰到来时，陷入更大的困境，严重影响经济的发展和社会的安定。
5 企业补充养老保险的模式选择
企业补充养老保险在国外通常称为企业养老金计划，其模式通常分为两类，一是给付确定型(defined benefit)，一是缴费确定型(defined contrbution)。给付确定型养老金计划预先根据职工在企业工作年数和在职期间的工资水平确定养老金水平，可以采取现收现付模式，也可以采取基金模式。缴费确定型事先确定企业和个人的缴费水平，通常企业和职工个人的缴费及其投资收益记入职工个人帐户中，职工退休时的个人帐户累积额决定养老金水平。
给付确定型计划由企业预先承诺给付水平，给付水平能够与一定的退休收入目标一致，而且给付水平与职工在企业工作年数有关，因此有利于稳定职工队伍。新建计划时可以对职工过去工作年数提供给付。但养老基金的投资风险由企业承担，往往由于经济发展的不确定性使养老金和养老金计划管理费用支出大于养老费而产生未备基金债务问题。缴费确定型计划采取个人帐户形式，容易被职工理解和接受，职工退休后的养老金水平由缴费及其投资收益决定，因此它是完全基金的，没有未备基金债务问题。缴费确定型计划基金的投资风险由职工个人承担，个人帐户可以转移和继承，有利于劳动力的流动。由于缴费确定型养老金计划，企业不承担风险，又适应90年代劳动力流动的特点，而且容易被职工理解和接受，因此，更多的企业采取了缴费确定型计划。但缴费确定型只能对职工未来工作时间提供给付，考虑到不同年龄职工待遇公平问题，因此一般对过去工作贡献建立待遇确定型计划，对未来工作期间建立缴费确定型计划。
在西方国家，缴费确定型的养老金计划有不断增长的趋势，而待遇确定型的养老金计划不断减少。在美国，缴费确定型养老金计划的数量由1975年占养老金计划总数2/3提高到1991年的85%，而待遇确定型养老金计划从1975年占养老金计划的1/3降低到1991年只占15%，缴费确定型的养老金计划参加人数从1975年占参加总人数的25%增加到1991年的50%。目前，养老金计划参加者的一半人在给付确定型养老金计划下有第二种缴费确定型的计划。
我国企业补充养老保险目前只采用个人帐户模式，它没有考虑职工过去工作贡献，这对建立帐户时已经有一定工龄和接近退休的职工是不公平的。因此应该考虑对职工过去工作年建立给付确定型保险。建立给付确定型养老金计划需要运用精算模型，测算为满足有一定工龄职工的未来养老金给付必须逐步积累的基金。
6 养老保险基金的投资营运管理
依照我国养老保险的三层次结构，在基本养老保险个人帐户部分、企业补充保险个人帐户以及个人储蓄性养老保险中将积累巨额的社会基金。个人帐户积累的基金是属于个人所有的社会性基金，它不同于财政预算基金也不同于社会统筹制的公共基金，它要求在竞争营运过程中得到不断的增值，因而基金不应由行政事业机构经营，应按基金的属性进入金融市场，在政府的宏观监控下，在金融市场上得到最好的增值。
我国基本养老保险个人帐户、企业补充养老保险基金的管理基本上沿用行政管理的模式，保险费的收缴、帐户的管理依附于企业劳资、财务职能管理部门，汇集的基金直接营运，有些企业甚至于并入企业生产资金营运，也有的上缴社会保险管理部门或上级工会互助会营运，投资工具主要是银行存款和购买国债，这种非市场化管理模式使养老基金的安全和增值得不到保证。政府的行政事业机构利用行政手段垄断经营，政企不分、政资不分，缺少市场公平竞争机制；垄断经营使管理费用增高。投资渠道狭窄，缺少规避和分散风险的保障机制。而且，目前我国金融体制发展不适应资本市场发育的要求，资本市场发育的广度和深度远不能适应养老基金营运的市场化要求，金融中介机构与投资工具的数量、品种十分有限，极大地限制了养老保险基金营运的市场化，不利于养老保险的发展，也不利于金融市场的发展。
（收稿时间：1997—05）
*本论文的研究得到霍英东教育基金会的资助。
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