中国食品安全风险治理架构研究，本文主要内容关键词为：食品安全论文,中国论文,架构论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“民以食为天，食以安为先”。食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济健康发展和社会稳定，关系到政府和国家的形象与威严。食品安全领域具有信息不对称性、外部性、专业性、公共物品属性等特征，使市场机制有可能失灵，所以对食品安全领域的风险进行监管和治理就成为政府不可推卸的责任。
1 奶粉事件回顾与问题的提出
2008年3月，南京率先出现肾结石婴儿病例。但当时三鹿集团称，已请求地方有关部门对产品进行了检测，同时到国家有关部门检测，结果显示产品符合国家标准。6月28日，兰州市中国人民解放军第一医院泌尿科接收了一名患有“双肾多发性结石”和“输尿管结石”的婴儿。随后，甘肃省发生多起婴幼儿得肾结石的事件，这些婴幼儿大都饮用三鹿牌婴幼儿奶粉，其他省份也相继出现类似情况。9月8日，甘肃岷县14名婴儿同时患“肾结石”。与此同时，除甘肃省外，陕西、宁夏、湖南、湖北、山东、安徽、江西、江苏等地都有类似案例发生。9月9日，一则标题为《14名婴儿同患“肾结石”》的报道出现在《兰州晨报》上，各大媒体纷纷转载，引起社会普遍关注。迫于压力，石家庄三鹿集团股份有限公司9月11日晚发布产品召回声明。新西兰总理海伦·克拉克称，拥有三鹿集团43%股权的新西兰恒天然集团曾要求中国官员召回其中国伙伴三鹿集团生产的被污染奶粉，但是地方官员未能及时采取行动。直到联系中国中央政府之后，中国河北的地方官员才开始采取行动。
2008年9月16日，国家质检总局在全国紧急开展了婴幼儿配方奶粉三聚氰胺专项检查显示，有22家企业69批次产品检出了含量不同的三聚氰胺。卫生部通报，截至11月27日，全国因食用三鹿牌奶粉和其他问题奶粉导致泌尿系统出现异常的患儿29万余人。
实际上，早在2003年5月，安徽省阜阳市就出现过多起劣质奶粉引起的婴幼儿营养不良、头部肿大的“大头娃娃”事件，最终造成了12名患儿死亡。当时事件造成恶劣的影响，严重损害了消费者的生命健康权益，一经曝光立即引起政府、社会及企业的广泛关注。事件发生后，国家积极完善食品安全监管体系，国务院出台《关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号），中编办随后出台了《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》（中央编办发[2004]35号），明确食品生产供应链各个环节上的监管主体和责任，以加强食品安全监管。
然而短短的5年之后，又爆发了震惊中外的“三鹿奶粉”事件，这既是偶然也是必然。值得我们深思的是，我国的食品安全监管体系为什么在“三鹿奶粉”事件面前失效了？我们应该构建一个什么样的食品安全风险治理体系？
2 奶粉事件原因探析：一个可能的解释
“三鹿奶粉”事件为何可以躲过我国的食品安全监管体系，笔者认为或许可以通过对链式责任与独立责任、以事件为核心与以风险控制为核心以及过度依赖政府与多元主体治理的监管模式的比较，来解释目前的食品安全监管体系在“三鹿奶粉”事件面前失效的原因。
2.1 责任体系失效：链式责任机制下的责任主体缺失
“2005年‘两会’上，几位全国人大代表掰着手指头，数出了食品安全管理的近10个“婆婆”：农业、质监、卫生、工商、商业、药监、城管、出入境检验检疫……制造危机危害公共安全，有公安部门加入；如果安全问题出在学校或建筑工地，教育和建设部门肯定不会视而不见”，“七、八个部门，你管你的，我管我的。利益被分割了，就好像一块面包，被硬生生地扯成七八片”，“链条多不是问题，问题是链条上的‘婆婆’多了，对接不上，不利于对产品的全程监管。有收费的项目，大家争着去做，安全问题出事了，谁都可以推卸责任”。
由于在食品整个供应链上任何一点出现安全风险都会顺着食品供应链传递下去，因此食品安全管理与控制应该涵盖“从农田到餐桌”食品供应链的所有环节。要建立一条与食品供应链相匹配、流畅的食品安全监管链，就需要监管部门在人员、技术、标准、信息、行动等多方面的协同和互补。但是不同部门在利益各异甚至相互竞争的格局下，却无行政上的隶属关系，于是部门之间在复杂、全方位的协调上就会阻力重重。
国务院也明确提出要进一步理顺有关监管部门的职责，按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。中央编制委员会办公室也在2004年12月印发了《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工的有关问题的通知》，这些举措虽然在一定程度上有利于缓解以前的监管不力和责任不清的问题，但是却并不能有效化解食品安全监管的链式责任与食品安全问题的传递性和整体性矛盾，因为没有一个部门会最终承担不安全食品所带来的风险管理责任，进而导致看似明晰的链式责任实际上成了集体责任并演化为责任缺失。
2.2 预防机制失效：以事件为监管核心的亡羊补牢式处置
食品安全危害之严重，不允许我们犯下丝毫的错误。1996年6月27日至7月21日，云南曲靖地区会泽县发生饮用散装白酒甲醇严重超标，而导致的特大食物中毒事件，192人中毒，35人死亡，6人致残。2003年3月19日，辽宁省海城市部分小学生及教师饮用豆奶引发食物中毒，其中涉及2556名小学生。从国际食品安全发展来看，食品安全管理形成了3次浪潮，即行为规范(GMP)、危害性分析(HACCP)和风险性分析(Risk Analysis)。第一次浪潮以GMP为代表，重点是食品生产加工的一般卫生原则；第二次浪潮(HACCP)的重点是鉴别、评价和控制食品中危害因子；第三次浪潮(Risk Analysis)的重点是人类健康和整个食物链。
如果以事件为监管核心，那么我们只能在事件造成严重危害后果的时候才会重视并发生作用，然而逝去的生命和健康却无法弥补。为此，我们亟需改变目前食品安全事件事前反应迟缓，事后匆忙补救的现状，从以事件为监管核心转向以风险控制为核心的食品安全监管体制。FAO/WHO曾提出了食品安全风险治理的8项基本原则，包括（1997，罗马）：(1)风险治理应当遵循的方法的总体框架：风险治理方法的总体框架包括风险评价、风险治理措施的评估、风险治理措施的实施和风险治理措施实施效果的分析评价等内容；(2)以保护人体健康作为风险治理活动的基本出发点；(3)风险治理措施的决策过程应当公开透明；(4)风险评估政策应作为风险治理的一项特设制度；(5)应当明确风险治理与风险评估的职责与分工；(6)风险治理决策应考虑风险评估的不确定性；(7)风险治理过程应与有关方面建立良好的沟通；(8)重视风险治理措施的效果分析与评价过程中形成的各种资料。
2.3 监管力度失效：过度依赖政府单一监管主体下的监管力度失效
同美国、欧洲、日本这些世界先进国家相比，我国食品需求旺盛，但食品工业还存在明显不足。主要表现在食品工业中技术含量低，增长方式粗放，可持续发展的基础薄弱，同时小规模企业多，生产条件比较简陋，无证无照的企业多等特点。食品工业总体发展水平低，食用农产品加工率不高，产品结构不合理（工业食品仅占20%，而发达国家的这个比例约为80%），生产技术水平低。取得食品卫生许可证的食品生产企业70多万家，约占总数的1/6。食品企业普遍规模偏小，64%企业不检验出厂，25%企业无标准生产，15%企业无执照生产。
以上存在的问题在客观上对食品安全的监管力度提出了极高的要求，而目前的监管能力不足和过度依赖政府单一监管主体的状况，进而导致了有效监管范围过窄和监管力度失效。
3 《食品安全法》与我国食品安全风险治理架构
食品安全风险治理是在对有关食品安全问题进行风险评估的基础上，根据风险评估结果对有关食品安全风险治理的政策与措施进行取舍的过程。在食品安全风险治理活动中应考虑的重要问题包括：食品安全问题的风险评价、风险治理措施的评估、风险治理决策的执行与实施、风险治理措施实施效果的分析评价等。风险治理是根据风险评估结果，选择和实施适当的措施，如制定最高限量、制定食品标签标准等，尽可能有效地控制食品风险。《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议于2009年2月28日通过，自2009年6月1日起施行。
《食品安全法》有效完善了食品安全风险治理架构。一是有效确立了食品安全风险治理的组织架构，明晰了食品安全风险的主要责任部门。食品安全覆盖“从农田到餐桌”全过程，先前在分段监管为核心的食品安全监管组织架构下，涉及15个部门之多，分段监管本身没错，但问题在于分段之后还应有综合。如果仅以明晰各个监管阶段的职责，并不能有效化解食品安全监管的链式责任与食品安全问题的传递性和整体性矛盾。因为没有一个部门会最终承担不安全食品所带来的风险管理责任，进而导致看似明晰的链式责任实际上成了集体责任并演化为责任缺失。《食品安全法》第四条第二款中明确规定：国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故，这是符合我国目前的部门职能设置和监管专业资源分配的有效制度安排。
主要责任部门确定了之后，《食品安全法》第四条第一款“国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定”，这为食品安全监管的跨部门协调奠定了国家层面的制度基础。
同时在地方层面，强化了地方政府的监管责任。《食品安全法》第五条第一款规定“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作”，让食品安全监管工作能在基层落到实处。
当然，由于国务院食品安全委员会的特殊地位，应该进一步明晰国务院食品安全委员会的职能和应发挥的作用，即将这个委员会的职能和责任落实，除了包括涉及到食品安全法律、法规、政策、标准等宏观管理，还应包括定期的风险评估工作的开展及重大的食品安全事件的处置等具体工作，以有效加强宏观协调和推动风险控制为核心的监管理念。
二是强化了食品安全的风险监测和风险评估，加强了食品安全的风险性控制措施。为此，我们需要构建以风险控制为核心的食品安全监管机制措施，改变以事件为监管核心的事后匆忙补救。《食品安全法》第二章对食品安全风险监测和风险评估作了详细的制度性安排，其中与食品安全风险治理的组织架构密切衔接，将食品安全风险监测和风险评估的主要责任赋予了国务院卫生行政部门，完成了体制和机制之间的有效对接。这样的食品安全风险治理机制与措施安排，有效保证了食品安全风险控制在整个食品安全监管体系中的核心作用。这种以食品安全风险分析和风险控制为核心的预防机制，既可以有效与国际接轨，又可以最大限度地预防和避免恶性食品安全事件的发生。
同时，在加强食品安全风险监测和风险评估的基础上，应该进一步完善食品安全的风险沟通机制。食品安全的风险沟通涉及到内部沟通和公众沟通两个方面。内部沟通主要是指政府部门内部之间的食品安全风险信息的共享、沟通和分析监测，公众沟通主要是指食品安全信息的公众预警以及公众举报制度。食品安全法中第十条、第十二条、第十五条、第十七条、第九十四条等条款虽然就这个方面作出了规定，但在实际工作中，仍难以形成可以操作的工作机制和措施，因此应该通过一定的方式进行细化和完善，以确保整个食品安全风险沟通机制能够运行通畅。
三是强化了社会参与和加大违法处罚力度，增强了食品安全监管的覆盖范围和威慑强度。比如《食品安全法》第七、第八、第九和第十条，分别从食品行业协会、社会团体、基层群众性自治组织、新闻媒体、科研单位和公民个人不同主体，规定了社会参与的内容和方式，构建了多元参与的食品安全风险治理机制，有效地利用消费者、新闻媒体、行业协会、社会团体等，形成立体的社会监督体系，建立一个消费者普遍监督、行业协会专业支持、新闻媒体宣传教育的社会立体监督体系，充分发挥各个社会监督主体的优势，加强食品安全的有效监管范围和监管力度。
当然，食品安全监管的体制、机制和法制的完善是一个长期的过程，世界上任何一个国家的食品安全监管体系都是在不断摸索中逐步完善的，下面将对我国食品安全风险治理体系的完善进行相应探讨。
4 完善中国食品安全风险治理体系的一些设想
4.1 关于国家食品安全委员会的职能架构
《食品安全法》第四条第一款“国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定”，由于其重要的地位，本课题将对其职能架构进行初步的探讨。国务院食品安全委员会可下设政策委员会和多个工作组，地方各级设立地方食品安全委员会，负责地方食品安全风险治理工作。这样在纵向开展具体风险治理工作的同时，各个机构又通过跨机构的组织开展横向合作，并对各省及农业部、卫生部、质检总局、工商总局、商务部、环保部等相关工作进行协调与监督，如图1所示。
图1 国务院食品安全委员会的职能架构探讨
国务院食品安全委员会下设的主要工作组为风险评估组、风险沟通组、风险控制组、政策法规组、应急处置组等，它们具体负责制定食品安全风险治理的法律法规、政策和标准体系；审定风险评估报告、方法、模型、数据集并加以分类，为成员机构的技术资源提供建议和服务；食品安全风险信息发布、公众沟通及监测预警工作；食品安全风险的消除及转移、风险规制工作；重大食品安全事件的处置工作等。围绕这些工作，国家食品安全委员会还将对各省及相关部门的食品安全工作进行监督和指导。同时，在食品安全委员会与其下设的政策委员会和专家组的人员构成中，都应包含一定比例的消费者、企业、媒体和行业协会代表。
4.2 完善多元参与的食品安全风险治理机制
围绕食品安全风险的监测与评估机制、风险沟通机制、应急处置机制和责任追究机制等，完善社会多元主体参与的食品风险治理机制，加强风险治理力度与预防机制建设。基于我国食品安全监管的复杂性和利益主体的多元性，我们应当构建一个由政府、司法机关、企业、行业协会、消费者、媒体和医疗机构共同参与的立体的、公开透明的食品安全监管体系，并理顺各主体的参与机制，构建一个贯穿“生产、流通、消费、反馈”环节的有机结合的良性循环机制，形成“一条龙”监管，保证食品从生产一直到消费都是清洁、安全的。食品生产领域应当由政府、行业协会和企业自身共同监督，从源头上保证食品安全生产；食品流通领域应当由政府、媒体及市场监督和评价，保证食品流通环节清洁、合法流通；食品消费领域应当由消费者、医疗机构和媒体共同监督和评价，以确保食品真正让消费者放心食用；市场反馈环节，应当由消费者、媒体、医疗机构、政府、行业协会和司法机关等共同参与，以对食品进行科学、合理的综合评价。
食品安全风险最大的利益相关者是食品消费者，食品安全风险的最普遍的监督人员也是食品消费者。然而如何能使社会监督能力与我国政府的行业监管能力有效嫁接，就需要完善多元参与的食品安全风险治理机制，有效地利用消费者、新闻媒体和行业协会，形成立体的社会监督体系，建立一个消费者普遍监督、行业协会专业支持、新闻媒体宣传教育的社会立体监督体系，有效地发挥各个社会监督主体的优势。
同时，还应建立食品安全风险预警机制和快速反应机制。首先，设立食品安全风险预警信息管理和发布机构，主要负责食品生产、流通、消费环节的信息搜集和发布，管理和发布问题产品的预警信息和召回通报，保证能将食品安全风险预警信息快速及时地通报消费者和各相关机构。其次，加强信息整合和分析，研究制定科学有效的应急措施和解决方案，研究分析政策成本和收益，确保政策的推行落到实处。再次，设立食品安全风险预警监测和研究机构，提高研究技术，主要负责食品的检测和质量的综合评估。最后，完善食品安全风险预警相关法律法规，坚持科学的风险分析原则和方法，不断创新风险预警的方法和思路，做到及时发现问题，迅速解决问题。
总之，我国食品安全风险治理框架的有效运行，需要各参与主体在政府主导下有机协调与配合，充分调动各参与主体的积极性，同时处理好社会监督体系与政府监管组织体系的有效合作和合理分工，并积极引导食品生产厂商进行自我管制。
收稿日期：2009-06-01
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