公共政策外部性的理论探讨：内涵、发生机制及其治理，本文主要内容关键词为：公共政策论文,内涵论文,机制论文,理论论文,发生论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对于公共政策的诸多属性，人们通常把它们归纳为政治性、公共性、普遍性、权威性、强制性、合法性、整体性、层次性、公平性、效率性等，但很少有人论及公共政策的外部性。而在经济学领域，公共政策的外部性是一个经常被使用的概念，人们用它来进行广泛的政策问题分析。公共政策的外部性是公共政策的一个重要属性，它反映了公共政策如何影响社会价值的分配，是公共政策分析的一个重要因素。本文的目的就在于从公共政策学的角度对公共政策的外部性进行理论探讨，以说明它的内涵、发生机制以及治理途径。
外部性与公共政策的外部性
1.外部性及其普遍性
外部性是经济学较早讨论的一个概念，人们通常用它来说明市场失灵以及政府行为与市场行为的选择问题。对于外部性概念的界定，虽然存在着语言表述上的差异，但这些界定所指称的内容是基本一致的，人们在理解上也不存在明显的歧义。比如，萨缪尔森指出：“当生产或消费对其他人产生附带的成本或效益时，外部经济效果便发生了；就是说，成本或效益被加于其他人身上，然而施加这种影响的人却没有为此而付出代价。更为确切地说，外部经济效果是一个经济人的行为对另一个人福利所产生的效果，而这种效果并没有从货币或市场交易中反映出来。”①斯蒂格利茨也表达了类似的含义：“当个人或厂商的一种行为直接影响到他人，却没有给予支付或得到补偿时，就出现了外部性。”②布坎南和斯图布尔宾则以一种更精确的经济学语言说明了外部性发生的条件：“我们把外部效果，一个外部性解释为，当……u[A]=u[A](X[,1]，X[,2]，…X[,m]，Y[,1])时，外部性就出现了。这表明一个个体A的效用不但依赖于他自己能够控制的各种‘行动’(X[,1]，X[,2]，…X[,m])，而且也要依赖于由第二个个体B所控制的行动Y[,1]。”③
由此可见，外部性指的是某一个体非经本人的行动而获得的外部影响。既然外部性概念的内核是外部施加的一种影响，那么我们就不能认定外部性只在经济活动领域存在，在其他领域这种影响也同样存在。布坎南和图洛克分析了公共决策中由多数规则导致的外部性；布雷顿明确提到了产生于政府的外部性以及“公共部门失灵”④；迈金和布朗尼又较早地阐述了政府行为外部性的概念⑤；斯密德指出政府在改变游戏规则和进行管理型交易时会产生政治外部性⑥；沃尔夫用“派生的外在性”来指称政府行为的外部性，认为：“由政府干预来试图纠正市场缺陷，可能产生无法预料的副作用，这种情况经常发生在远离公共政策运行的那些领域。”⑦因此，在政治及政策活动领域，外部性是广泛存在的。
2.公共政策外部性的内涵与特征
公共政策具有外部性。拉里·L·韦德指出，政策可能对并非它们针对的环境或团体产生作用，这类作用被称为外在的或附带的作用。⑧安德森认为“公共政策的许多结果可以从外在作用中得到很好的理解”⑨。Michael Moran、Martin Rein与Robert E.Goodin主编的《牛津公共政策手册》则把政策外部性看做是影响政策议程的因素：“政策外部性以及信息的交换是影响国家政策议程形成的另外的一些因素。全球化具有加强一国政策对其他国家政策影响的功效。不同国家政策制定者之间的信息交换对于评价政策外部性的程度是有益的。”⑩
由此可见，公共政策的外部性对于公共政策来说具有特别的意义，它在政策过程的许多环节都影响着政策活动。但对于什么是公共政策的外部性，研究者还没有一个明确的界定，对其内涵和外延也缺乏深入的讨论，在公共政策外部性概念的使用上也比较模糊和宽泛。从现有的文献看，人们主要在三个层次上讨论公共政策的外部性问题。第一个层次是政府间的政策外部性，即一个政府的政策行为对另一个政府的影响，实质上是政府间行为的外部性。这些讨论又可分为两个领域，一个领域是一国之内的政府间的政策外部性；另一个领域是各国之间的政策外部性，而在这一领域又可以分为两类，一类是全球化背景下的各国政府间政策外部性，另一类则主要集中于区域一体化过程中的政府间政策外部性，尤其是欧盟一体化过程中的政府间政策外部性问题。
第二个层次是政策间的政策外部性，即某一政策的实施对其他政策产生的一些影响。政策间的政策外部性与政府间的政策外部性既有区别又有联系，它们都是由政府的行为引起，但政策间的政策外部性更多地强调政策之间的相互影响，从而需要政策之间的相互协调。政策间的政策外部性同样也可以分为两大论域，一个是一国之内的政策间政策外部性，另一个是超出国界的政策间政策外部性。前者主要由政府的各组成部分之间的政策影响引起。如美国环保机构确立的噪音污染标准却可能影响美国与法国、英国在超音速飞机上的外交政策紧张。(11)我国学者胡象明教授则把政策间的这种相互影响叫做“政策行为超域效应”(12)。后者的文献也很多，主要集中在全球化和区域一体化过程中的各种经济、环境、科技等政策外部性和政策协调问题。
第三个层次是由公共政策的制定和实施所导致的对不同利益相关群体的外部性，这种政策外部性主要由政策的分配功能引起，使有些人获益，有些人受损。还有些研究者谈到了代际间的政策外部性，如罗尔斯、布坎南等都谈论过代际公平问题。
由上可见，人们在多种层次和多种意义上使用公共政策外部性这个概念，我们可以把这些用法和内容称为广义的公共政策外部性。而本文关注的是狭义的公共政策外部性，即第三层次上的公共政策外部性，它反映了某一政策所产生的社会利益关系。之所以作出广义和狭义的区分，是因为狭义的外部性更符合政策的政治本质。政府间的政策外部性本质上是由政府的行为引起的，政府作为独立的个体存在，A国的政策对B国没有约束力，它们的关系类似于市场上原子式的个体关系。而政策间的政策外部性主要反映了政策之间的关系，可能是相互补充、相互传递，也可能是相互冲突，因此需要政策的合作与协调。只有第三个层次上的政策外部性才反映了既定政策下的利益关系，与我们通常所说的政策的本质是一致的。
狭义的公共政策外部性是指某一政策主体获取其政策输出时对其他个体的利益所产生的影响。这里的利益可以分为两类，一类是可配置的利益，另一类是不可配置的利益。在外部性的影响中，人们经常讨论的是可配置的利益的分配问题，如有形的物质财富，无形的权力（或权利）；还有一类影响，即对不可配置利益的影响，也显示了很强的外部性。这些不可配置的利益经常表现为因道德、信仰、喜好、风俗、习惯的不同所产生的心理效用。比如，对同性恋的宽容会使反同性恋者不快，不管是否支持堕胎均会引起激烈的人权争论，在公立学校能不能进行祈祷会产生信仰与立教原则的冲突等。
公共政策外部性的发生机制
公共政策的外部性与市场行为的外部性都是一个主体的选择对其他个体所产生的外在性影响，都是发端于一些主体的某种要求或者动机。但由于公共政策的公共选择性质，使其外部性的发生机制要比市场行为外部性的发生机制复杂得多。一般而言，在市场行为领域，私人的选择一经做出，它的外部性就伴生了，而在政策活动领域，政策主体的要求只有经过公共选择的转换，其外部性才会以公共的面目展现。其发生机制主要表现为以下两个方面：
1.政治系统的转换与利益不一致
戴维·伊斯顿的政治系统模型对这一问题作了较好的说明。在戴维·伊斯顿的政治系统模型中，不同的政策偏好、利益要求构成对政治系统的压力性输入，经过政治系统的处理转换为政策输出。虽然转换的结果和原先的要求会有所差异，但总体上公共政策依然会反映特定的利益取向。这一转换过程是赋予不同的政策提案以公共权力的过程，它输出的不仅是政策法案，更是公共权威。而只有政策提案获得了公共权力的保障，政策提案才可以成为公共政策，因此这一转换过程是必需的。戴维·伊斯顿指出：“政治上有权的成员很可能起着指挥当局的作用。从这个意义上说，他们实际上支配着输出。但是，如果没有通过当局处理他们自己的要求，那么他们的要求就不会转换成公认的系统输出。不管政治上有权的人们事实上决定干什么，他们的决议和行动都没有权威分配的强迫性质。从原则上说，他们的行为常常与系统中其他常人的行为没有区别，这些其他的常人也可能根据与系统的功能有关的方式行动。”(13)
在这一过程中，利益的不一致是产生公共政策外部性的根本原因。在公共决策中，利益的多元性是导致利益不一致的决定性因素，而民主政治的程序又给多元的利益要求进入公共决策提供了制度通道和机会。“一般说来，只要系统的运行规则和结构允许，系统中任何一名成员都可能向各种决策中心提出问题。”(14)利益不一致是一种普遍的和常态的存在，即使在那些一般性的需求上人们也存在着这样或那样的争议，因而追求公共利益在多数政策领域与其说是规范要求还不如说是一种道德期望。“政治学者确实开列了一系列清单，假设了一切政治系统都会具有的共同目标，如实现和平、幸福、正义和防御。可是，西方的社会学说所包含的范围更广泛的政治系统的调查业已指明，甚至如此高度一致的目标也并非是所有系统的要求中都会具有的。”(15)因此，当一个利益要求取得公共权力的保障而成为政策输出时，其外部性就不可避免了。“至少为了某些目的，他们会竭力促使整个社会承担义务，作出有利于他们的要求的支持性行动，从而满足其尚未得以满足的要求。”(16)
阿伦·德雷泽区分了利益不一致的类型。(17)他把利益的不一致分为事前不一致性和事后不一致性。事前不一致性反映了参与者进入政治过程时的基本不一致性，意指他们具有不同的政策偏好；事后不一致性是指尽管参与者对一些问题的看法、偏好相同，但对于政策输出仍然会有不同的看法和冲突，尤其当一项政策具有分配效应时，这些具有自我利益的参与者将产生利益的冲突。
阿伦·德雷泽的区分将有助于我们理解公共政策外部性发生的逻辑。事前的不一致性起着决定性的作用，尽管在政策制定过程中事前的不一致性可能得到缓解，但它仍然为外部性确立了一个根由和讨价还价的基础。事后的不一致性说明了政策输出以后的利益分配格局，尽管在政策制定以前人们的立场基本相似甚至相同，但当政策的输出界定了参与者之间成本和收益的分配格局以后，公共政策的外部性仍然可以发生。不论是事前的不一致性还是事后的不一致性，它们都是产生政策外部性的原因。
2.决策规则与交易多数
接下来的一个问题是：不一致的利益是如何转换成公共政策的外部性的？
在现代政体中，一个标准的政策制定过程就是一个立法过程。如果利益诉求在政治系统中得到转换的话，那么立法过程的公共表决就是这一转换环节。通过公共表决，政策提案转换成政策输出，不一致的利益转换成外部性。在这一环节中，居于支配地位的是公共表决的规则。它不仅直接影响了外部性的限度和范围，而且外部性的产生也是不同决策规则选择的必然结果。
在决策规则的谱系中，一致同意原则是最理想的选择。维克塞尔曾经说明一致同意作为公共选择基准规则的重要性，因为只有一致同意才可以保证所有人处境的改善（或不受损）。这一准则后来为布坎南所推崇并作为其宪政经济学的最高原理。但是，由于高昂的交易成本以及搭便车行为的普遍存在，一致同意原则在现实世界很难具有操作性，因此只能把多数同意作为一个替代的选择。“实现一致同意的方式批准一项公共活动的成本是如此巨大，以至于可以预计一位理性的公民在对一组选举规则作出立宪选择时，会作权衡取舍，舍弃一致同意规则的某些狭窄的当期‘效率’，以取得政治过程的可操作性。”(18)布坎南是在立宪选择领域也就是规则的选择领域谈论决策规则的问题的，决策规则对于众多的个体来说，其未来的影响具有共同的不确定性，因而决策规则是具有普遍性的公共产品，它并不具体地影响利益的分配，而只是为公共决策提供决策程序和决策秩序。但在具体问题的决策领域，多数同意是实际发生作用的决策规则，其作用也发生了本质性的变化，已经转变成决定利益分配的表决规则，即谁成为多数，谁成为少数；谁被强制，谁不被强制；谁在公共决策中获益，谁从公共决策中受损。因此，多数同意作为一致同意的替代规则，它所引发的政策外部性是显而易见的，也是一种必然。因为，只要实行多数同意规则，必然会有多数与少数的区分，必然会产生强加者与被强加者。一般而言，多数同意比例越高，意味着政策外部性的程度越低、范围越窄，强加的可能性也就越低。萨托利曾经指出表决规则和外部性的关系，认为外部性的范围同表决比例呈反比例相关。当只有一个人在决策时，这时外部性是最大的，而所有的人都在决策时，这时的外部性是最小的，小到为零。
很多政治学家表示了对多数规则的恐惧与警惕，认为多数规则会导致多数人的强制，因而主张一种有限的多数原则。但是有限多数的原则对于避免政策外部性的发生可能也是无能为力的。即使在理想的多元主义民主条件下，公共政策的外部性也是难以避免的，因为多元主义民主也不能丝毫动摇多数同意规则的合理性基础。恰如布坎南与图洛克所说的：“即使我们假定，每一个功能集团都有‘平等的权力’，这困难也不会被克服……共同的‘剥削’将在日常民主过程之下开始发生。歧视性的立法将继续被采纳。”(19)
从一致同意到多数同意是一种无奈的民主衰减，但事情并不到此为止。公共选择和新制度经济学的学者都注意到了决策过程的交易现象，即互投赞成票。政策制定者发现在利益多元的情况下即使要取得简单多数也是非常困难的，因此表决交易就成为一种理性的选择。在西方民主国家尤其在美国，表决交易具有普遍性。“尽管投票的交易行为在议会体制内同样受到禁止，然而对于那些‘你投我所爱的议案一票，我也投你所爱的议案一票’的非正规过程，极难作出政策性的限制。只要这样的非正规过程存在，那么这种类型的交换在美国国会中已发生过。”(20)
互投赞成票是对多数规则的充分利用，其作用在于争取更多的支持以使自己处于多数的位置，从而使自己的议案获得通过。我们把这种多数称为“交易多数”。交易多数是政策制定者策略行为的结果。布坎南和一些新制度经济学家以及一些福利经济学家从帕累托改进的角度对立法过程中的交易行为给予了肯定，认为它改进了立法者各方的处境。可事实并非如此。在立法过程中帕累托的普遍改进需要一个严格的限定条件，即交易必须是充分的、各方参与的多边自愿交换，只有这样，立法者各方才可以从中获益或者不受损。但是经济人假设却告诉我们，在多数同意规则下，政策的发起者并不是和所有的立法者进行交易，而是一旦获得了支持的多数以后就不再进行交易了，因为这样意味着支出的最小。因此，交易多数的结果是把外部性施加于少数派之上，以及那些没有参加交易的利益相关者之上。
总之，公共表决是私人诉求转换为公共政策的必须环节，决策规则规定了私人诉求成为公共政策的条件。在一致同意难以实现的情况下，多数规则就成为替代的选择，因此政策的外部性就成为一种难以克服的民主悖论。从一致同意到多数同意，再从多数同意到交易多数，表决规则的演变表明了公共决策的民主性的衰减，也是公共决策过程中的两难选择。
公共政策外部性的治理
政策外部性的治理需要在政治学的视域内进行探讨。总体而言，公共政策外部性的治理需要回答以下问题：
第一，公共政策是正当的吗？政策的外部性是社会正义所要求的吗？这一问题旨在说明并非所有的政策外部性都是需要消除的，如果公共政策是正当的，其外部性是社会正义所要求的，是合理的，那么就不应当消除它。公共政策通常具有分配功能，有人在分配中获益，有人从分配中受损，如果这种分配是社会公正所要求的一种分配，那么受损的一方，也就是负外部性的承受者，就构成了社会公正的一种必要的担当。
对公共政策外部性的正当性审视是治理政策外部性的首要环节，它告诉人们哪些是需要消除的，哪些是不需要的，哪些是需要改进和调整的。但正当性的判断标准又是多元化的，这无疑加剧了政策外部性治理的复杂性。
第二，通过什么途径来治理公共政策的外部性？立法活动为公共政策外部性的治理提供了一个较好的途径。民主政治的有限多数原则为少数派以及那些受到不公正对待的群体提供了一个提出反对意见的机会。在立法过程中，政策的利益相关者将对政策重新进行审议并决定政策的命运，要么废止，要么修改，要么维持现状，这一切都要取决于实际的政策博弈过程。政策的发起者为了能够延续其政策，可能对政策的反对者予以一定的补偿，也可能对原有的政策进行调整以修改产生外部性的部分。但是立法途径所提供的治理只能是一种事后的补救，此时政策的外部性已然发生，而且外部性能否得到有效的治理还要取决于利益各方的政策博弈能力。
一些民主国家的司法程序也为公共政策的外部性损害提供了一个救济渠道，如美国联邦最高法院就提供了这种救济功能。美国联邦最高法院具有司法审查权，有权决定公共机构的行为是否违宪。美国的联邦司法系统的司法行动主要是从立法的角度来界定广泛的社会政策，因此可以对公共政策中它所认为的不当之处进行审议。当人们认为某一公共政策对他们造成某些方面的侵害时，就可以通过特定的法律程序提请联邦法院裁决。当然，联邦法院也并不是全然客观中立的机构，法院的裁决也要受到联邦法官的主观影响以及外界的政治压力，他们的判决在一定程度上要取决于他们所持有的政治哲学立场以及外部的政治影响。
最后，公共政策外部性的治理需要决策规则改革。重新审议公共政策或者对政策进行司法审查所提供的救济主要是一种事后救济，因此它们都具有难以克服的局限性，即不能事前阻止政策外部性的发生。公共决策是根据一定的决策规则做出的，对决策规则的优化可以在一定程度上缩小政策外部性发生的限度、范围和影响程度，因此对决策规则进行改革是事前防止政策外部性发生的有效途径，也是减少政策外部性的根本出路。
结论
公共政策的外部性是公共政策的重要属性，是影响政策活动的重要因素，是公共政策分析的重要内容。在进行政策制定的时候，要考虑到这一政策会受到哪些政策外部性的影响，影响的内容和程度是什么样的，如何进行政策方案的调整。在预测政策结果的时候，要考虑到这一政策会产生什么样的政策外部性，影响的程度和范围如何。在进行政策评估的时候，要分析政策有没有产生外部性，外部性的类别是什么，它的影响程度和范围是什么样的，发生了什么样的实际影响，与预期的政策目标是什么样的关系。在进行政策调整的时候，要考虑要不要消除这些外部性，治理外部性的途径和方式是什么。
但是对于公共政策外部性的测度，研究者显然没有一个好办法，这一切都源于公共政策外部性的复杂性。在对可配置利益的外部性分析上，有人主张使用成本—收益分析，但是成本—收益分析的数字语言并不足以表达公共政策外部性的广度和深度。有些公共政策的外部性可以很快显现，而有些则需要很长的一段时间才可以显现，因此时间维度也增加了外部性揭示的难度。另外，“沉默的受损者”问题也是困扰政策外部性揭示的难题。在对不可配置利益的外部性分析上，测度手段更加贫乏。人们对某项政策的厌恶感甚至憎恶感，人们从公共政策中获得的不公平感，以及良好的环境、健康的身体对于生活的意义等，这些主观的心理效用的测度显然是一个更大的难题。所以，从目前来看，研究者对公共政策外部性的测度仅停留在方法和原则的探讨上。
尽管如此，公共政策的外部性仍不失为一个有用的分析概念和分析工具。它不仅有助于开辟政策分析的领域，丰富政策研究的内容，拓宽人们的学术视野，而且也可以改善公共决策的质量，因此公共政策的外部性具有重要的方法论意义。
注释：
①保罗·A·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯：《经济学》，高鸿业等译，中国发展出版社1992年版，第1193页。
②斯蒂格利茨：《经济学》，梁小民等译，中国人民大学出版社2000年版，第138页。
③James M.Buchanan,W.Craig Stubblebine,Externality,Economica,Vol.29,No.116,1962,pp.371～384.
④⑤Roland N.McKean,Jacquelene M.Browning,Externalities from Government and Non-Profit Sectors,The Canadian Journal of Economics,Vol.8,No.4,1975,pp.574～590.
⑥A·爱伦·斯密德：《财产、权力和公共选择》，黄祖辉等译，上海三联书店1999年版，第267页。
⑦(11)查尔斯·沃尔夫：《市场或政府》，谢旭译，中国发展出版社1994年版，第68、70页。
⑧转引自詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第186～187页。
⑨詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第187页。
⑩Michael Moran,Martin Rein,Robert E.Goodin,The Oxford Handbook of Public Policy,Oxford:Oxford University Press,2006,p.247.
(12)胡象明：《论政府政策行为超域效应原理及其方法论意义》，《武汉大学学报》（人文社会科学版）2000年第3期。
(13)(14)(15)(16)戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，华夏出版社1999年版，第418、56、56、56页。
(17)阿伦·德雷泽：《宏观经济学中的政治经济学》，杜两省等译，经济科学出版社2003年版，第6～12页。
(18)杰佛瑞·布伦南、詹姆斯·M·布坎南：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2004年版，第8页。
(19)詹姆斯·M·布坎南、戈登·图洛克：《同意的计算》，陈光金译，中国社会科学出版社2000年版，第316页。
(20)丹尼斯·C·缪勒：《公共选择》，杨春学等译，中国社会科学出版社1999年版，第102页。