中国贫困地区的发展目标与结构调整，本文主要内容关键词为：贫困地区论文,结构调整论文,中国论文,发展目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图法分类号 F127
自1994年我国实施《国家八七扶贫攻坚计划》以来，反贫困引起了社会各界越来越广泛的关注。回顾这几年的扶贫工作，形势不容乐观。1994年我国贫困人口减少1000万，而1995年则只下降了500万， 以此速度推算到2000年，我国仍将有2750万贫困人口，这与《国家八七持贫攻坚计划》提出的目标相差甚远。如何在剩下的几年里按期实现上述目标，是摆在我们面前的一个重要课题。为此，有必要首先对贫困地区的发展目标进行分析。一个区域的发展从根本上讲取决于生产要素在区域内的投入产出率，而区域内生产要素的投入产出率的高低又取决于区域结构是否协调。贫困地区之所以贫困，从根本上讲就是因为其区域结构不合理。因此，反贫困必须依据特定贫困地区的特定发展目标对本地区的区域结构进行调整。本文试图以甘肃贫困地区为例，对我国贫困地区的发展目标与结构调整进行分析。
一、地区发展目标的确定
区域发展是通过一系列前后连贯、分阶段的发展战略来实现的，而制定特定时期内区域发展战略首先必须明确地区发展目标。在贫困地区，地区发展目标的确定是反贫困的一个重要环节，科学的目标能够为贫困地区的发展提供正确的努力方向。
1.地区发展目标的确定依据
确定一个科学的地区发展目标有其基本依据。首先必须明确本地区在全国区域发展中的地区。现代市场经济要求市场统一，在这种体制环境下，任何地区都不可能封闭起来发展，而必须根据国家整体发展目标的需要，明确自己在全国区域发展中的地位，从而确定自己的发展目标。不顾国家整体发展需要，只考虑地方利益的地区发展目标是不可能实现的。甘肃贫困地区属于我国西北贫困地区，是国家需要通过政府行为加速地区开发，促进区域全面发展和消灭绝对贫困，追求社会公平目标的地方。这是甘肃贫困地区确定发展目标的前提，这就意味着甘肃贫困地区可以从中央政府得到以实现社会公平为目标的大量发展援助，包括政策和要素等方面的援助。其次是必须充分认识本地区的区域特征。任何地区的发展都是建立在现实条件之上的，否则再好的发展目标也只是空中楼阁。贫困地区的发展目标必须依据本地区的区域特征和区域发展条件来确定。第三，地区发展目标的确定必须遵循区域发展的基本规律。任何区域发展都有其基本规律，违背区域发展规律制定的地区发展目标不可能实现。假定不存在外部影响，区域经济的发展主要表现为经济增长和产业结构的升级：首先是粮食生产增加，农业内部生产结构开始调整，表现为经济作物、养殖业等相对于粮食生产的扩张。在此基础上经济继续增长，资本积累增加，达到一定程度后就会发展新的产业，而新产业的发展反过来又促进农业经济更快增长。在区域经济发展的同时，区域社会、文化等相应地也得到发展。在存在外部影响时，区域发展的这种规律可能会有所变化，其中发展速度的改变尤为明显。第四，制定地区发展目标必须考虑到政府行为的约束。地区发展目标主要是靠政府来推动实现的。因此，政府在区域发展中究竟能有多大作为或者说能起到哪些作用就成为制定地区发展目标的基本依据之一，尤其是在体制变革的今天，地方政府过去作为区域经济投资主体的地位逐渐丧失，而在新体制中许多应有的作用又因种种条件限制而无法发挥出来，制定地区发展目标就不能不考虑政府行为的约束。
2.效益目标与公平目标
地区发展目标是追求效益还是实现社会公平是关系到整个区域发展方向的重大问题。一般认为追求经济效益就是指用可能支配的生产要素取得最大的经济效果，即追求投资少、收效快和发展的高速度；追求社会公平就是要求用可能支配的生产要素取得最大的社会公平效果，包括缩小地区间收入差距和地区内各阶层收入差距，提高就业率，保护环境等。以经济效益作为地区发展目标就必然要尽可能地扩大而不是抑制“极化效应”，这样就有可能导致穷人愈穷富人愈富，牺牲社会公平；以社会公平作为地区发展目标则必然尽可能扩大“扩展效应”，需要牺牲一定的发展速度。我们认为，在贫困地区，效益目标与公平目标是可以统一起来的。首先，从全国范围来看，对贫困地区进行扶贫开发所追求的是社会公平目标，但在贫困地区内部则可以把效益目标放在首位。在贫困地区内部，不同的地方发展条件也不同，而且有时发展条件差异还很大。在贫困地区内部采取非均衡发展，先开发条件较好的地区，逐渐形成一些增长极，这样既可以迅速带来经济效益，增加地区进一步开发的能力，又能够通过增长极的“扩散效应”带动地区产业结构的调整和其他地方的发展，使国家的公平目标在贫困地区追求效益目标的过程中得以实现。同时，国家在贫困地区追求公平目标是与全国其他富裕地区相对而言的，在贫困地区内部尤其是在各贫困县、各阶层、各地方一般收入差别不大。因此，在全国范围来看，贫困地区需要以效益目标为主。其次，效益目标与公平目标从长远来看并不矛盾，都是为了最终使地区得到充分发展。如果没有一定的发展速度，贫困地区就不可能迅速积累资金，形成自我发展能力，从而最终依靠自我发展真正实现本地区相对于其他富裕地区的社会公平，而只能永远依赖国家扶持来维持一种脆弱的社会公平。从这个角度来讲，追求效益目标也就是追求公平目标。从近期来看，二者也并不总是根本对立的，它们之间可以通过“极化效应”和“扩散效应”的互补而相辅相成。事实上，任何地区在制定发展目标时，无论在什么条件下都不可能只追求一种目标而完全放弃另一种目标。地区发展目标通常是由效益目标和公平目标复合而成的，只不过在不同的时期侧重点有所不同而已。
3.贫困地区的发展目标及其指标体系
根据上述原则和贫困地区的区域特征，贫困地区的发展目标应该是：以贫困者为主体，以经济发展为中心，促进社会进步，实现经济、社会和环境的协调、健康发展。需要说明的是：首先，这个目标是从现在到贫困地区脱贫之日这一期间的目标，因为这个目标确定的基础是贫困地区，一旦脱贫，这些地区就不再是贫困地区，这个目标自然也就不再适用了；其次，所谓经济发展主要是指经济增长和经济结构优化。经济增长可以用经济总量和人均增长的绝对值和相对值（或者说增长速度）来衡量。经济结构优化主要包括各产业内部结构和地区产业结构优化以及制度创新。由于制度创新涉及所有制构成、生产组织形式、激励机制等多方面内容，目前还缺乏一套准确度高、操作性强的衡量指标，因此，经济结构优化主要是通过各产业内部结构和产业结构的变化来衡量；第三，国外衡量指标主要包括5大项，即物质生活水平、 文化生活水平、科技进步程度、社会差别缩小程度和一些综合性指标。从贫困地区的实际出发，社会进步可以从以下两个方面来衡量：一是基本的社会服务，包括医疗卫生、文化、教育等；二是城镇体系的发展。在贫困地区，小城镇是人们交往互动的中心，城镇体系的完善直接表明贫困地区人们交往、互动频率增加。同时，小城镇还是贫困地区与外界联系的一个主要窗口，城镇体系的完善也表明贫困地区与外界联系的扩大，标志着人们社会化水平的提高。通过各种形式的交往、互动，社区内人们沟通交流的机会增加，联系越来越密切。在这一过程中，各种传统的社会关系有可能得以重视，区域社会结构将相应发生变化，社区整合度提高，这对于长期以自然经济为基础的贫困地区无疑是一大进步。第四，经济、社会、环境的协调、健康发展是贫困地区最终摆脱贫困的根本标志，也是贫困地区脱贫致富前的发展目标。要实现这一目标，除经济、社会要发展外，生态环境也必须不断改善。在甘肃贫困地区，尤其是高寒阴湿地区，生态环境改善与否主要应反映在水土流失控制面积、森林覆盖率和区域环境质量（包括“三废”治理）等指标上；第五，对于以上发展目标在各贫困县进行具体量化时必须依据自己的实际情况量力而行，既不能把指标定得过低，使发展目标丧失了努力的意义，也不能定得太高，使发展目标可望而不可即。到1993年底，在甘肃贫困地区还有3 个县以县为单位人均收入低于300元，其他贫困县也还有180个乡约200 多万人，人均收入低于300元，100万人人均收入虽然刚过300元， 但人均占有粮食还不到300公斤。在这些地方，到本世纪末， 如果扶贫没有大的突破，别说达到小康水平，就是连实现温饱也很困难，更谈不上区域经济、社会、环境协调、健康发展。因此，各贫困县一定要从实际出发，对上述发展目标进行合理量化。
二、结构调整
结构调整包括经济结构和社会结构调整，这既是贫困地区发展的目标之一，也是贫困地区开发的一个重要措施。
1.经济结构调整
一个地区结构的优化从根本上讲取决于经济结构的优化。我们认为贫困地区经济结构的调整主要应从以下两方面着手：一是调整产业结构，二是调整农业内部结构。在贫困地区，产业结构调整应该以资源导向为主，通过对资源的综合开发、综合利用，优先发展资源品的初级加工业。首先，贫困地区大多有一定的资源优势，以资源综合开发为基础发展资源品的初级加工业可以将资源优势转化为经济优势。农业特别是种植业，由于收入弹性低及贫困地区的自然条件限制，是保护性产业但不能成为主导产业。第三产业的发展与生活质量的提高紧密相联，但贫困地区目前还没有达到追求生活质量的发展阶段，因此第三产业也不可能成为主导产业。其次，以资源开发为基础的资源初级加工业具有较高的产业关联度。以农产品加工为例，由于以农产品为原料，它可以带动当地种植业乃至整个农业的发展。同时，随着规模的扩大和生产的集中，为农产品加工业服务的商业、运输业、饮食业、娱乐业等也会得到相应发展。可见，资源品初级加工业的发展可以带动整个贫困地区区域经济结构的优化。第三，以资源开发为基础的资源品加工业投资少，技术要求低，市场风险小，适合在贫困地区发展。同时由于资本有机构成低，资源的初级加工业的生产主要投入资源品和劳动，这样不但充分利用了贫困地区的资源优势，还创造了不少就业机会，有利于减轻贫困地区农业内部的就业压力，为农业内部结构调整提供了契机。事实上，在贫困地区扶贫效益最好的也是加工业以及为加工业提供原材料的种植业和养殖业（见表1）
表1 甘肃贫困地区扶贫资金投放结构及效益分析（截至1987 年底）
效益(%)
项目类型发放贷款 占总额 回收率
(万元)(%) (%)好一般差
种养业
5012 40.5
13.5
55.0
34.2
10.8
加工业
2267 18.33.3
54.5
37.18.4
工业 3378 27.32.6
23.2
33.5
43.3
商业 728
5.68.2
15.8
47.4
36.8
其它行业 993
8.06.9
28.9
40.1
31.0
合计12378 100.07.8
41.8
35.7
22.5
受益户户均投资
项目类型
(万户)(元/户)
种养业 35.03
143
加工业 1.46 1552
工业3.59
941
商业0.051543.2
其它行业1.17
851
合计
41.29
300
资料来源：沈红：扶贫开发的方式与质量，《经济开发论坛》 1992年第8期。
发展资源品初级加工业应从以下几方面努力：一是立足于本地优势资源，以市场为导向确定发展方向。在甘肃贫困地区，有些资源虽然具有优势，但其加工品市场很小，不能作为发展方向。作为发展方向的加工业必须既能开发优势资源，又有市场需求。如秦安、镇原、宁县、合水、武都可以发展干鲜果、果汁饮料、脱水蔬菜等；秦安、庄浪、天水、通渭可以大力发展草编业；定西、渭源、会宁、景泰可以发展亚麻加工和纺织业，畜牧业基础好的甘南、古浪、环县、华池可以进行原毛洗涤、整理、晾晒、打包等粗加工；皮革加工基础好的平凉、陇西、临夏、甘南、岷县、积石山可以推广皮毛染色、分割、制革、抛光等技术，生产各种皮制品；华亭、靖远、武山、临夏、临洮、东乡、永登、定西、陇西、会宁可以生产马赛克、高标号水泥、大理石贴面板、塑料贴面纸、涂料、纤维板、菱镁制品、水泥构件、水暖器材、建筑五金等；临洮、甘谷、临夏、榆中、武山可以进一步提高现有建材发展水平，不断开发新产品。二是发展的组织形式可以多种多样，既可以直接建立乡镇企业发展资源初级加工业，也可以以乡镇企业为基地，将生产扩展到农户，由农户分散加工，基地负责提供技术和产品外销，还可以由本地企业与外地企业合营，提高技术水平和加工程度，扩大加工规模和产品销售。在乡镇企业发展过程中，当地政府在贷款税收等方面应予以优惠，同时还要帮助乡镇企业搞好项目选择、技术引进和信息服务。总之，当地政府应尽力促进乡镇企业的发展。三是办好“龙头项目”，进行系列开发。在资源丰富的北方可以选择一个或几个最有竞争力的项目作为发展的“龙头”，对本地优势资源进行系列开发。如定西地区就以洋芋、豆类、地毯、草编、亚麻、兔子作为6大“龙头”， 成功地形成了一条龙产品系列开发。
农业是贫困地区目前的第一大产业，因此，农业内部结构调整也就成为贫困地区经济结构调整的一个重要内容。同时，产业结构的调整也需要农业内部结构调整作为支撑，因为以资源开发为基础的资源品初级加工业的发展，不但需要农业提供原材料，而且需要从农业中转移出部分剩余劳动力。从目前的情况来看，贫困地区农业内部结构中粮食生产一直处于主导地位，而事实上就一些贫困地区来看，是没有种粮的比较优势的。贫困地区的耕地大多土壤瘠薄，在全国范围内只能算得上是边际土地。过去我们一直强调贫困地区要粮食自给，现在看来，对一部分贫困地区来讲是可能的，但对于另一部分贫困地区来说则是不现实的。首先，市场经济是竞争的经济，而竞争取胜的根本在于取得比较优势。无论是与全国性的粮食生产基地相比，还是与本省内的粮食生产基地相比，贫困地区都没有种粮的比较优势。如果坚持所有贫困地区都必须粮食自给，这对一部分贫困地区来讲，不仅意味着其粮食生产成本过高，而且意味着其种粮的机会成本过高。在市场经济下，不顾地区差别，简单地强求各地粮食一律自给是一种反市场经济行为，也是不可能实现的。其次，之所以坚持各地区要粮食自给主要是出于以下两点考虑：一是我国是一个人口大国，从总体上看粮食一直不宽裕。“民以食为天”，一旦发生灾荒，贫困地区受害最大；二是即使外地有足够粮食可以运进，但由于运力限制，运输成本太高。从现实情况来看，对于我国这样一个人口大国来讲，粮食自给政策无疑是一个明智的选择，对于一个大的区域来讲，也是如此。但对于一个贫困县来说则未必。在一个县的范围内，各乡镇的种粮条件也有差异。如甘肃省礼县西南部与东北部相比就明显地不具有种粮优势。在这种情况下，不顾实际地强求各地粮食自给只能适得其反。同时，由于在一个县的范围内没有种粮优势的乡镇的人口毕竟有限，因此，并不必然要求这些乡镇粮食自给，而且这些乡镇放弃粮食自给的追求也并不意味着就会不种粮。事实上，对于农民来讲，完全不种粮是不可能的。第三，贫困地区还没有出现靠种粮致富的典型，而靠其他途径致富的典型则屡见不鲜，这也足以说明种粮在有些贫困地区并无比较优势。因此，贫困地区不必强求粮食自给，而应根据市场经济原则和各自的比较优势调整农业内部结构。在这一过程中，首先要注意因地制宜。农业内部结构调整是一个艰难的过程，这个过程实际上是一个从传统农业向现代农业过渡、从自然经济向市场经济过渡的过程，是一个改革的过程，因此也必然会遇到来自各方面的阻力。鉴于历史教训，我们不能简单地强制农民调整农业内部结构。正确的办法应该是以农产品加工业为“龙头”，通过其显著的比较优势诱导农民为其提供原料，从而逐步调整农业内部结构。在这一调整过程中应该考虑到生态效应，从长远着眼，因地制宜，宜粮则粮，宜林则林，宜牧则牧，不可盲目追求一时的经济效益。这就要求当地政府除了慎重选择“龙头项目”外，还要对农民进行正确引导，必要时可采取一些限制性政策措施。其次要将劳动力的产业转移与农业内部结构调整结合起来。在贫困地区，劳动力主要集中在粮食生产上，因此，调整农业内部结构，减少粮食种植比重就必然有一部分剩余劳动力要从农业中溢出。合理地引导这部分溢出的劳动力在其他产业中就业，是农业内部结构调整的必要保证。第三，要把农业科技的推广与农业内部结构调整结合起来。现代农业建立在科技基础之上。研究表明，“七五”期间农业技术进步对我国粮食增产的贡献率已达30%左右。调整农业内部结构为农业科技的推广创造了良好的机会，通过适用农业科技的推广，提高农业生产效率，反过来也有利于促进农业内部结构的调整。
2.小城镇建设
区域经济是在一定的区域社会结构中运行的。从根本上讲，经济发展水平决定社会发展水平。社会发展水平主要表现在社会结构上，因此，社会结构取决于经济发展水平。但是社会结构具有不属于经济学范畴的运行规律，它涉及到社会关系、风俗传统、社会心理等诸多复杂因素，除了剧烈的社会变动时期外，一般来说社会结构的变动是滞后于经济发展的。这种变动的不同步性发展到一定程度，滞后的社会结构就会限制经济发展，尤其是限制经济结构的变动。可见，社会结构与经济结构的协调发展是一个区域健康发展的重要条件，调整区域经济结构必须相应调整区域社会结构，以避免二者发生不必要的摩擦。由于社会结构涉及诸多复杂的非物质因素，调整区域社会结构将会遇到巨大的传统惯性的阻力，且其可操作性也远不及区域经济结构调整，因此，区域社会结构调整不能脱离区域经济发展一蹴而就。换言之，区域社会结构转型只能由区域经济结构转型来诱导完成。在这里，小城镇建设为贫困地区区域经济发展和区域社会结构调整二者的结合提供了一个理想的切入点。首先，小城镇是贫困地区区域经济的增长中心。现代经济发展是以城市为中心展开的。在整个城市系统中，中心地城市发挥着组织、指挥和推动地区经济发展的作用。在中心地城市下面又有若干具有某项特殊职能的专业功能城市支撑其发展。位于城市系统最底层的就是作为基层区域经济增长中心的小城镇。这些小城镇一方面聚集了贫困地区的农产品加工业，这些加工业与城镇周围分散的农产品生产有着密切的投入产出联系。小城镇可以通过这种投入产出关系冲击周围农产品生产落后的自给自足性，推动农产品生产向市场化方向发展，使之根据市场需求调整生产结构，同时，农产品加工业的发展又能带动小城镇商业、交通、餐饮、娱乐等其他行业的发展。另一方面，小城镇又是贫困地区的流通中心，既是当地农产品的聚散地，也是化肥、农药、良种、农具等生产要素和生活消费品的销售中心。通过各种交换关系，小城镇可以把本区域的经济活动与其他区域尤其是整个城市经济系统联系起来，不断向周围传送由城市系统发出的越来越强的发展脉冲，推动整个区域的发展。同时，小城镇还是新的技术、管理、经营方式传播的基地，可以为贫困地区的制度创新提供更多的选择，从而减少贫困地区制度创新的成本，促使贫困地区尽快跟上时代发展的步伐。其次，小城镇还是贫困地区社会结构调整的策源地。在贫困地区，经济发展带有极浓的小农经济色彩，分工、交换不发达，农产品的生产与消费在很大程度上是统一的，是经济生活的主要内容。这样，作为生产单位的家庭便成为经济生活的中心。随着市场经济的发展，分工、交换越来越多，农产品的生产与消费逐渐分离为两个独立的环节，而连接生产与消费的交换逐渐成为经济生活的中心环节。由于家庭并不具备交换的功能，于是作为贫困地区流通中心的城镇便成为经济生活的中心。这样，贫困地区人们以情感为主的社会交往增加了产品交换的内容，而且随着市场经济的发展，产品交换将逐步取代情感交流而成为社会交往的主要内容。这种社会交往内容的变化将打破贫困地区长期以来与落后的小农经济相适应形成的以血缘关系为纽带的社会关系，最终形成与市场经济相适应的新的人际互动关系。同时，小城镇拥有文化娱乐设施，通过这些媒介，小城镇可以不断地向周围地区传播新思想、新观念、新生活方式，为贫困地区农民提供一个与外面世界接触的窗口，促进贫困地区社会结构的转型。可以说，小城镇的发展过程也就是现代文明向贫困地区扩散的过程。
贫困地区的小城镇建设应从以下几个方面努力：一是把小城镇建设同发展市场经济结合起来。发展市场经济是小城镇建设的实质内容，也是小城镇发展的动力。因此，建设小城镇要围绕市场建设展开，同时也要注意培养市场主体，尤其是乡镇企业的发展，使小城镇建设与当地经济的发展真正有机结合起来。二是统一布局，合理规划。建设小城镇不能一哄而上，应该有一个统一的布局，对每一个小城镇的功能、规模等都要进行合理规划。要立足于当地的优势资源，选择若干城镇化水平较高、农林牧特产品集散方便、具有乡镇企业发展的良好条件或靠近重要资源的小城镇进行重点建设，从而逐步形成一个科学的城镇体系。如甘肃省会宁县郭城驿镇注意发挥传统市场的集散功能，形成小杂粮、瓜果蔬菜、畜禽、木材、工业品批发以及日杂百货、服装布料等7 个专业市场，不仅汇集了本地群众和附近靖远、通渭、定西、白银、西吉、临夏等地的生意人，甚至还招来了山东、福建、四川等地的客商，有力地推动了当地经济的发展。三是要充分认识小城镇的作用，改革传统的城镇管理模式，尤其是要淡化传统的城镇户籍管理制度，尽量为有能力向小城镇集中的农户提供方便，使小城镇真正成为区域发展的中心。
收稿日期1996—06—22
标签：贫困地区论文; 小城镇论文; 社会结构论文; 中国资源论文; 社会资源论文; 市场经济论文; 农业发展论文; 三农论文; 区域经济学论文; 经济学论文; 区域发展论文; 经济论文;