农村建设用地制度改革研究，本文主要内容关键词为：制度改革论文,建设用地论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年初的中央农村工作会议首次提出，要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重；之后，党中央连续四年发布一号文件，提出了新农村建设，并使之成为解决“三农”问题、实现农村社会经济发展的重要措施。建设社会主义新农村的主体是农民，农民问题的核心是土地问题，而土地问题则需要新一轮制度创新或改革。2008年10月12日十七届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（下称《决定》），全面部署了新一轮农村改革的目标和措施，为农村土地制度改革指明了方向。
笔者认为，《决定》的主题思想是城乡统筹发展，实现城乡一体化，而城乡一体化发展是落实科学发展观，实现我国经济社会全面、协调和可持续发展的重要内容。《决定》对实现城乡一体化发展作出了全面部署，在《决定》所提出的促进城乡一体化的措施中，农村土地制度改革最为突出，其中统一建设用地市场是消除长期存在的城乡分立、实现城乡一体化发展的最为关键的措施。《决定》首次提出了促进农村土地使用权流转，建立城乡统一的建设用地市场的目标和措施。但是，农村建设用地制度改革是项非常复杂和艰巨的任务，它既涉及农村集体所有权实现方式的变革，又涉及现行土地利用体制的变革，还涉及到农村建设用地出让和流转制度及其配套土地管理体制的改革。
一、新一轮农村土地制度改革的主旨
根据用途的不同，农村土地可以分为农业用地和建设用地，农村土地改革相应地也包括农村土地承包经营权的改革和农村建设用地使用权的改革。《决定》围绕这两方面内容提出了新一轮农村土地改革的措施。但笔者认为，在城乡一体化背景下，新一轮农村土地改革的主旨应当是农村建设用地使用权的改革。
我国农村经济体制改革始于20世纪80年代初期实行的农村土地承包经营权。经过探索与实践，1986年《民法通则》在法律上肯定了农村土地承包经营制度，但“承包的权利和义务，依照法律由承包合同规定”这样的措辞引起学术界对于承包经营权到底是物权还是债权的争议，先后出现了物权说、债权说、物权兼债权说、债权兼物权说、（复合）所有权说、田面权说等多种观点。[1]2002年《农村土地承包法》（下称《承包法》）和2007年的《物权法》规定了土地承包经营权的期限和流转等内容，在法律上完成了承包经营权的物权化、法律化。
但是，农村土地承包经营制度实行一段时间后，也出现了一些不利于农业生产发展的问题，比如，分散的小农经济，不利于农业生产效率的提高和现代化农业的发展；土地承包的稳定与人口变动之间的矛盾也始终给农村基础组织带来压力。《决定》希望通过农地流转解决规模经营和人地矛盾这两个突出的问题。一方面，《决定》将流转的目标定位于“发展多种形式的适度规模经营”、“发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”，希望通过承包经营权流转提高土地规模经营效益，实现农业的规模化、集约化经营和专业化生产。另一方面，土地承包经营权流转在保持既有承包合同不变的情形下，借助转包、出租等流转方式，通过自愿的方式调整土地利用关系，可以缓解集体内部人地矛盾。
土地承包经营权流转成为农村土地制度改革的基本内容，对于农村经济发展具有重要意义。因而，土地承包经营权流转和合作一直为政策所肯定和鼓励。《承包法》设专节对土地承包经营权流转作了全面的规定，流转的形式和规则也相对成熟，农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让或者以其他方式流转在法律上并不存在实质性障碍。但是，农村土地承包经营权流转的需求并不如人们预期的那么强烈，其交易量也没有预计的那么大。2008年中央1号文件发布之后，农业部在全国开展的农村土地流转情况调研结果显示，截至2008年8月底，各地上报的土地承包经营权流转面积达到1.06亿亩，占承包耕地总面积的8.7%。[2]
农村承包经营权流转规模不大的原因是多方面的，许多学者作了深入研究。笔者认为，根本上，最初的家庭联产承包并不是按照承包经营权物权化的思路进行，也不是为了便利流转而设计的，而是“统分结合的双层经营”体制的体现。这种双层经营本质上是靠集体内部调整，而不是靠承包人的自由流转来实现规模经营。当然，农村经济发展层次不齐，有些地方根本没有合作或经营需求是流转量小的重要原因。另外，必要的社会保障没有建立，承包地块的初始登记未推行等客观条件不具备，也会妨碍流转的实行。因此，承包经营权流转必须因地制宜，根据各地经济发展逐渐推进，在政策或制度上所要做的工作主要是建立配套登记制度和社会保障制度。在这个意义上，承包经营权流转并非《决定》首次提出并推行的新制度，只是进行综合配套改革，促进流转问题。
《决定》在农村土地制度改革方面最引人注目的是提出了改革农村建设用地制度，建立城乡统一的建设用地市场的改革内容和目标。《决定》指出，允许农民依法通过多种方式参与开发经营非公益性项目，逐步建立城乡统一的建设用地市场，使农村建设用地与国有土地享有平等权益。这些改革内容不仅是中央政策首次提出的，而且是破除城乡分割的二元发展模式，实现城乡一体化发展和我国社会经济全面发展的重要措施。因此，笔者将农村建设用地制度改革视为农村土地制度改革的主旨。
二、建设用地制度改革与全面、协调和可持续发展
科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。实现农村的全面协调可持续发展，固然离不开外界的扶持，但更为关键的是激发农村内部自身发展的动力。《决定》站在科学发展观的战略高度，对我国的发展阶段做出了精确的判断，提出破解“三农”问题的关键在于城乡一体化，设计了以农村建设用地使用权改革为主旨的农村土地改革措施。
首先，《决定》对我国发展阶段作出了精确的判断：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”“城乡经济社会发展一体化”，简称“城乡一体化”，是十七届三中全会提出的新概念，将成为今后中国社会经济发展的主题。
其次，《决定》提出，破解“三农”问题的关键在于城乡一体化。城乡经济社会发展一体化不仅是破解农业、农村、农民工作难题的根本出路，是实现农业现代化、农村城镇化（城市化）的根本途径，而且它也是科学发展观的体现，是经济社会全面、协调和可持续发展战略的重要组成部分。《决定》在“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”部分中提出了城乡一体化发展的“五统筹”：统筹土地利用和城乡规划；统筹城乡产业发展；统筹城乡基础设施建设和公共服务；统筹城乡劳动就业；统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革。这“五统筹”是科学发展观的五统筹中“统筹城乡发展”的具体表现；而且经济发展和人口、资源、环境相协调发展，资源节约型发展也要在城乡一体化背景下才能实现。
显然，“城乡一体化”是针对目前我国城乡二元社会经济发展模式提出的。城乡二元经济结构是中国社会经济发展过程的显著特征，是阻碍农村全面协调可持续发展的主要障碍。我国以二元土地所有制为基础，与城乡企业、居民身份相挂钩，长期依赖城乡分割管理的路径，形成了典型的城乡建设用地双轨制。[3]现行城乡分立的土地权属制度和户籍制度将城乡资源相互分割，阻碍着农村的进一步发展。
我国实行社会主义制度，土地分属于农民集体所有和全民所有（国家所有），而这两类所有权是传统计划经济体制的体现，在建设社会主义市场经济体制过程中，我们不是通过所有权而是通过使用权来实现公有财产物权化并与市场经济接轨的。[4]在创设可流转的土地使用权制度过程中，只有国有土地可以设定自由流转的土地使用权（即可以为全社会任何主体取得），农村土地使用权仅为农村身份的主体取得，不能实现社会化、市场化配置；同时，所有建设用地只能使用国有土地，农村土地必须先征收为国有才能用于建设的土地制度，直接剥夺了农民利用土地融通资金或进行商业开发的权利。由于农村土地使用权不能社会化流转，因而导致农村的生产性资源受到人为的阻隔，“滞留”在农村，不能实现全社会配置利用，导致农村资源利用的低效率。
第三，《决定》提出了城乡一体化的具体措施。针对我国目前二元社会经济发展现状，《决定》提出了全面的、促进城乡经济社会一体化发展的制度和措施，包括促进生产要素在城乡之间的自由流动、公共资源在城乡之间均衡配置等制度，在基础设施建设、公共服务、社会保障等方面实现一体化，实现经济社会全面的一体化。
笔者认为，按照科学发展观的要求，实现城乡一体化，农村建设用地使用权是关键。农村的全面协调可持续发展，不但要有外在的扶持因素，而且还要有内在的发展动力。在城乡一体化进程中，以工促农、以城带乡是重要的外部因素。但内在的动力应当是给农民自主发展权。如果社会发展根本上表现为农业现代化、农村城镇化或城市化，那么这一过程的实现应当是建立在农村经济自身的发展——自主城镇化或城市化基础上，再辅之以城市的带动或促进。但我国走的一直是城市扩张和吞并农村的城市化道路，不允许农村自身通过土地融资（比如出让农村建设用地使用权、抵押贷款等）或进行房地产开发来实现城市化。如果继续维持这样的城市化道路，仅仅是促进、引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动发展农业生产，将公共产品或福利、社会保障等扩展到农村，那么农村仅仅依赖城市“反哺”，缺失自身发展的机制，仍然可能会存在城乡差别，还会存在城乡二元经济。
需要注意的是，城乡一体的土地制度不是让农村的农业用地（其基本功能是满足农业生产）也取得城市土地（其基本功能是满足建设需要）一样的地位，更不是允许农业用地随意地转为建设用地。其根本上是赋予农村建设用地与城市建设用地具有相同的法律性质和流通能力，使农民集体与城市主体享有同样的农村土地的开发权。这种意义上的城乡建设用地的统一成为新一轮农村土地制度改革的核心。
因此，《决定》提出的逐步建立城乡统一的建设用地市场的政策举措是科学发展观的体现，是实现我国社会经济全面、协调和可持续发展的核心内容，我们必须站在科学发展观的高度认识建设用地使用权统一改革的意义。
三、农村建设用地制度改革的内容和路径
支撑城乡一体化的经济社会发展模式需要对现行土地制度进行改革，这种改革目标是城乡建设用地使用权市场的统一。这一目标的实现不仅需要促进农村建设用地使用权流转，而且需要整个土地利用体制和现行土地征收制度的改革。
（一）我国现行土地利用制度
《土地管理法》第四条规定，我国对土地实行用途管制，将土地分为农用地、建设用地和未利用土地。建设用地是指用于建造建筑物、构筑物的土地，既包括城市建设用地，也包括农村建设用地。现行土地利用体制形成于1998年《土地管理法》的修订。
修订后的《土地管理法》删除了原第二条第四款（即国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让），将之修改为“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。另外，第四十三条确立了进行建设只能使用国有土地原则，农村土地必须先征收为国有再用于建设目的；第六十三条确立了农村土地使用权只能在农村主体范围内流转，而不得向外转让的原则。这些规定形成了我国有关建设用地管制的基本框架，只有农村主体可以在有限的范围内利用农村土地进行建设，禁止非农村主体使用农村土地进行建设，严格控制农村土地使用权流转。这便是我国现行的二元土地利用框架。
在这样的法律框架下，以租代征和农村自主开发建设两种行为就被认定为“违法”用地行为，极大地削弱了土地对农民的财产意义。
（二）农村建设用地制度改革的内容：中央政策解读
《决定》指出，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。
《决定》对改革农村土地制度，建立城乡统一的建设用地市场作了非常清晰的描述。一方面，在不改变权属并经政府批准的前提下，农用地可以直接用于商业目的建设（非公益项目应当理解为商业目的的项目，包括工商业，也应当包括房地产开发）。这意味着“先征为国有，再进行建设”的现行政策的突破，国家要逐渐地允许农村直接出让农地用于工商业建设。正因如此，《决定》还明确提出了征地改革的设想：“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”另一方面，允许既有的农村建设用地流转，只是要通过公开规范的市场交易进行，以保障农村建设用地与城市建设用地，同地同权，同权同价。依照作者理解，这里的农村建设用地，既包括乡村工商企业用地，也包括农民宅基地。这样，《决定》既提出现有农村建设用地（即存量建设用地）的流转改革，又对新增建设用地（农业用地转为建设用地）改革作出规划，通过这两方面改革使农村建设用地利用市场化，并实现与城市建设用地对接。
在同地同权原则下，农村建设用地市场化，并与城市建设用地对接，形成统一建设用地市场，当然意味着农村建设用地可以用于商业开发。这也是《决定》所讲的“非公益项目”的当然内涵。但是，农村建设用地改革远比农地流转要复杂。上述改革目标和任务的实现需要合理的制度设计和配套的制度条件，同时还需要根据当地经济发展状况逐渐地开展。
（三）农村建设用地流转的障碍
我国农村建设用地的流转存在着制度上的障碍。就财产属性而言，农村建设用地使用权缺乏作为可流通财产的基本要求，存在着严重的身份属性。就流转体制而言，农村建设用地使用权的流转受制于我国现行的土地征收制度。破解农村建设用地使用权流转的困局，必须从这两方面障碍的改革入手。
首先，我国目前的集体建设用地使用权具有严重的身份属性，缺乏作为可流通财产的基本属性。我国土地所有权是不能移转的，土地只能借助于土地使用权进入流通领域。在城市，国家所有的土地采取有偿有期限使用的方式，这种有偿有期限使用是国有土地使用权商品化或财产化的前提，也是如今的建设用地出让制度的基础。
但是，在我国农村，土地利用基本上仍然是无偿无期限利用方式，不仅农民按照需要无偿取得土地建造住宅（只需要交纳一定手续费）①，而且农民集体经济组织举办工商企业，使用集体土地只是集体经济的表现方式。虽然乡镇企业使用农村土地用于建设（工商业生产）需要政府批准，但不向国家交纳出让金，只需向集体交纳一定土地使用费或收益。这两种利用方式是建立在集体成员直接支配土地理念下，是在肯定“农民土地农民集体成员利用”原则下的制度设计。因此两类土地使用权均只向农民集体成员开放，具有身份性。
其次，集体建设用地使用权流转还面临着巨大的制度障碍——土地征收制度。农村集体土地使用权与国有建设用地使用权的转换仍然保留着计划经济的等级特点，即农村集体土地不能流转，它本身不是一个完整的物权，权利转换的唯一方式就是国家对农村集体土地的征收、征用。[5]征收是一个国家实现公共利益的基本手段，是任何国家均存在的制度。我国征收制度的最大问题在于，尽管法律上明确规定只有为了公共利益才对农地进行征收，但现实中我国的征收实际上不完全都是依据“公共利益”而进行的。一方面，公共利益缺乏界定，几乎所有的城市建设，都被定位于公共利益。②另一方面，现行法律不允许农民集体土地使用权直接进入市场，集体土地不能用于商业开发，客观上导致城市建设只能通过征收，先将其变为国有再进行建设；而且这样的征收不仅是针对农业用地转为建设用地，而且包括农村建设用地转为城市建设用地。二者相互配合导致的结果是：不管是进行公共设施建设，还是城市住宅建设、商品房或商业楼的建设，所有新增建设用地均要通过征收先将农村土地变为城市土地（其范围远远超过将农业用地转变为建设用地）。如前所述，这样的征收制度不仅是对农民自主发展、自主城市化道路的剥夺，而且继续维系城市和乡村二元社会经济鸿沟。因此，如果不改变现行的征收制度，就不可能有农村建设用地实质性的改革。
（四）农村建设用地使用权改革的路径
针对我国农村建设用地使用权流转存在的障碍，笔者认为农村建设用地使用权应当去身份化，并对征收制度进行改革。
首先，要使农村建设用地使用权流转就必须去身份化，使农民集体成员的土地权益不再体现为直接利用权，而是体现在出让给他人使用、农民获取收益的权利。对于宅基地而言，这还意味着终结农村村民按照家庭人口增长（子女结婚、分户）取得宅基地的制度，转变为通过受让集体土地（从集体组织中取得）和流转（从其他宅基地使用权人）取得。
农村建设用地使用权的流转最终要斩断集体成员与集体土地之间的直接联系，使土地使用权可以成为为任何人取得的权利，而农民集体所有权仅体现为分享出让土地使用权的收益。也就是由过去的直接占有支配土地利益，转变为经济收益的分享。这在某种程度上意味着农民集体经济由以土地利用为联结点的实现方式转化为以土地权益（股权）为联结点的实现方式（不妨将前者称为直接实现方式，而后者称为间接实现方式）。在直接实现方式下，集体经济依赖向成员配给土地实现，在不能实现平等分配时即通过分配收益实现。③在间接实现方式下，土地的利用是社会化、市场化的，农民集体成员利益要依赖所有权实现；此时，必须有代表和体现每个农民所有者利益的组织，以管理农村建设用地使用权的出让、流转和收益分配（包括再投资）。只有确保农民集体成员利益实现的情形下，农民才愿意放弃直接利用利益，也只有存在这样的组织或制度保障，才能实现农村建设用地社会化利用和流转。显然，制约农村土地流转的主要障碍恰恰在于谁能够代表农民集体、农民集体所有权意志又如何实现这样的问题。④
其次，现行征收制度改革涉及两个核心问题：一个是公共利益的界定，一个是落实农民集体对土地的开发权。
公共利益的界定关系着征收适用范围的限定。只有严格区分和界定公益性和经营性建设用地，将征收限定在公益性建设用地上，才能为农民集体自主出让和流转农村建设用地留下空间。公共利益的界定曾在物权立法过程中被讨论，但终因其“太复杂”而被搁置（有学者认为，寄望于通过物权法对公共利益概念的界定，来解决征收中存在的问题，是物权法所不能承受之重）[6]。笔者认为，公共利益在我国之所以比较困难，主要是传统计划经济时代的公有观念仍然影响着对公和私的判断，即：凡公有制，都是公共利益；凡是国家的，也都姓“公”。在市场经济体制下，国家也可以作为市场主体，为了经济利益从事各种商业行为；国家利益不再能够等同于公共利益。在法律上，不管归属于私主体，还是国家，只要某物是为了不特定公众利益或公益事业，其物即可以认为是满足公共利益。因此，我们要抛弃从主体的角度判断是否属于公共利益，而需要从土地（客体）的用途或目的来判断是否属于服务公共利益。《城市房地产管理法》第二十四条规定的划拨方式适用范围基本上可以作为公共利益的判定依据，但现实并没有按照这样的标准操作。我们除了加快制定《中华人民共和国征收和征用法》、完善配套制度和措施外，更要寻求过渡到未来征收制度的方法，为两类建设用地市场统一铺平道路。
落实农民集体对土地的开发权是改革现行征收制度的另一个核心问题。如前所述，土地开发权本质上是农民对农村土地进行商业开发的自主权利，过去因法律限制而被禁止。笔者认为，建设用地市场化的本质在于农村土地的商品化、商业化，而这当然地意味着对农民的土地开发权的承认；城乡建设用地统一也当然地意味着农村的建设用地使用权与城市建设用地使用权具有相同的性质和权能。因此，承认农民集体所有土地的商业开发权是农村建设用地使用权出让和流转及其与城市建设用地使用权对接的前提。《决定》提出允许农民依法通过多种方式参与农村土地非公益项目的开发经营，确保农村土地与国有土地享有平等权益。这意味着中央政策承认农民集体对农村土地的开发权[7]。
目前，许多人担心如果允许农村土地从事商业开发和流转，可能会导致土地利用失控，大量农业用地转用于建设，导致耕地减少。笔者认为，农村建设用地流转不能一蹴而就，首先必须建立覆盖全社会的土地管理制度，建立城乡统一的土地利用规划、土地利用审批和监管、地籍管理等制度。目前我国关于建设用地的利用规范、地籍管理制度等仍然是以城市为核心而构筑的，城乡建设用地市场的统一势必要将土地利用管制（而不仅仅是用途管制）覆盖到农村地区；另外，允许农村建设用地开发建设和流转，还意味着仅针对城市的房地产管理制度延伸到农村，建立城乡统一的房地产管理法。农村建设用地使用权与国有建设用地使用权接轨问题涉及复杂的制度设计，城乡房地产管理法的统一也是一件非常困难的事情。所有这些土地管理、房地产管理体制改革又成为农村建设用地改革的必要内容，也是改革的制度前提[8]。
综上所述，农村建设用地制度改革面临的问题是复杂的。为推进农村建设用地改革，除了进行周密的制度设计和制度建设外，在实践中应当先允许存量建设用地出让和流转，然后再考虑新增建设用地出让流转的实施。另外，中国农村经济发展的不平衡性决定了农村建设用地制度改革应当逐渐地、因地制宜地开展，并在探索的经验基础上进行。这样的试点和探索已经开始并涌现出许多模式，但笔者的总体感觉是，这些方案和措施多是在政府主导下进行的，并非在承认农民集体享有开发权或同地同权原则下进行的试点，仍然是肯定二元利用体制前提下的安排。这一方面说明我国农村建设用地制度改革任务的艰巨性、复杂性，另一方面说明它需要在国家层面上进行全新的制度设计，根本改变城乡分割的土地利用和管理体制。
四、结论
新一轮农村土地改革既包括农地承包经营体制改革，也包括农村建设用地制度的改革。如果说农地承包经营体制改革的基本内容是促进流转，那么农村建设用地制度改革之根本则在于赋予农民土地开发权——土地的商业化利用权，使农村建设用地与城市建设用地同地同权，同权同能，创设一体的建设用地使用权制度。因此，农村土地改革必须区分农地和建设用地不同的目标并分别加以考虑和设计。
要实现城乡同地同权、同权同能为内容的土地制度改革必须进行两个方面的改革。一是农村建设用地财产化改革，它要斩断农民直接利用土地的身份联结，而转化为农民获取土地收益，将土地利用权商品化、财产化；另一方面，要限制土地征收的范围，给农民出让土地用于建设留下空间，并赋予农民土地开发权，直接出让土地用于各项工商业建设。本文的主题思想和论证结构如图1所示。
农村建设用地改革是一件复杂的系统工程。首先它不仅涉及农村集体所有权明晰和组织完善等制度设计，更涉及农村集体经济体制的再造，要求改革以土地利用为联结点的农民集体经济的实现方式；同时还需要土地管理体制和房地产管理体制进行改革，建立一体的覆盖全社会、规则统一的房地产管理体制，为农村建设用地出让和流转及其与城市建设用地使用权的接轨创造条件。
图1 农村建设用地改革
注释：
①根据现行政策，农村居民无房居住需建房的，村民可以提出申请，先由社、村、乡及国土资源管理站签注意见，县国土资源管理部门审查，报县府审批。农村村民建房不收取费用（占用耕地应收取耕地占用税）。
②其逻辑是：城市土地被认为是国家所有，国家对城市的建设既是为了全民利益，也被认为是公共利益。现实中，城市规划一经作出，在规划区范围内的土地如果是农村土地的话，只能先征收，后建设。
③宅基地按程序配给每一位（户）需要土地建造住宅的集体成员；用于工商业的建设用地是以集体组织的名义取得，土地收益通常直接体现为企业利润（用于集体成员分配和福利）；少数集体成员取得农村建设用地进行工商业，可能需要向农民集体（村或镇）交纳土地使用金（理论上集体成员均可以受益）。
④通常认为，村民委员会是农民利益的代表者和维护者，但是鉴于近些年村民自治过程中出现的种种问题，许多学者对村民利益的代表者和维护者进行了学术上的探索，提出了诸种观点。参见孙琼欢：《2000年以来村民自治研究的新进展》，《浙江师范大学学报》（社会科学版），2007年第1期。
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