民营经济从事城市公用事业的相关问题研究——基于数字公交站项目与ABC集团的分析，本文主要内容关键词为：公用事业论文,民营经济论文,公交论文,数字论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F276.5 文献标识码：A 文章编号：1006-1096(2007)03-0098-04
一、引言
新中国成立以来，我国一直是由政府来承担城市基础设施建设的主要任务。全国各城市都有公用事业部门负责进行城市基础设施的建设、经营和管理工作，使得我国城市基础设施建设得到了很大的发展。然而政府主导提供城市公用事业的过程中，也出现了一系列的问题。总体上，这些问题大致有以下几个方面。
（一）政府投资不能满足市场需求
统计表明，我国城市基础设施建设投资占同期国内生产总值的比例仍然较低，不足3%，这一比例与国外大规模建设时期通常占3%-8%相比，仍有相当的差距①。而根据国际经济组织2005年发布的一份研究报告，预计在未来5年我国基础设施投资每年需1600亿美元②。这些城建资金的需求，紧靠政府投资是远远不够的。未来中长期内，我国基础设施投资占GDP比重的将会不断增长，而国家财政将更加无力包揽全部城市基础设施建设投资（刘辉，2005）。
（二）政府投资项目的机制不健全
由于前期的规划工作薄弱、经营模式落后以及招投标制度不健全，我国政府投资的城市公用事业存在决策机制不健全、经营机制不健全和管理机制不健全等方面的问题，由于这些机制不健全，结果使得政府资金的使用效率和服务水平低下。
图1 各行业逾期未建成项目所占比重图
具体对于上述的问题，2003年国家审计署对利用国债资金建设的城市基础设施项目进行的审计可以出现端倪：
1.许多项目没能按时建成。在抽查的526个项目中，有136个未按建设责任书或项目计划建成。具体情况见图1。
2.一些已建成项目投入运营效果较差。在已建成的320个项目中，有32个基本未投入运营，18个长期处于试运营或开开停停状态，另有69个运营项目未达到当年设计生产能力。
3.部分项目损失浪费严重。审计发现，有34个项目由于管理不善、设备不合格以及工程质量缺陷等原因，存在较为严重的损失浪费问题。
大体上，该次审计中总结发现的问题如下表：
二、政府介入城市公共基础设施的两个传统理论依据
在市场经济条件下，政府介入公共基础设施的理由有两个：一是自然垄断，一个是公共产品（谢绍雄，2004）。
（一）出于自然垄断考虑的政府干预
在自然垄断条件下，政府干预城市基础设施的经营和管理主要是出于规模经济的考虑。在自然垄断的条件下，有些行业生产的规模经济效益需要在一个很大量范围和相当巨大的生产运营水平上才能得到充分体现（刘宇飞，2003），以至于整个行业的产量只在一个企业提供时才有这样的生产规模。这也就说，一个政府垄断企业比两个或以上的互相竞争的垄断企业（或私人垄断企业）能够提供更廉价的服务。从而在市场经济中，政府对自然垄断产品的供给对策是建立公共的垄断企业，或建立对私有垄断企业进行监管的独立的管制机构。
（二）出于公共产品考虑的政府干预
公共产品是指一种商品具有非竞争性和非排他性（哈维·S·罗森，2003）。虽然城市公共基础不是一种纯粹的公共产品，但通常认为它具有公共产品的属性（部分地具有非竞争性和非它性的特点）。当然，由于公共产品的理论根据（与自然垄断理论相比较）带有一些人们主观认识成分，因此，各国依据这个理论来介入城市基础设施的程度是不同的。一些政府以国有企业、控制票价、进行补贴和管制的方式控制着国内城市基础设施的供给；另一些政府则干预较少。
三、民营经济提供城市公共服务的理论分析——以数字公交站为例
由于数字公交站不具有“连续性（可以独立的一一供给）”供给的特点，也就不完全具有电网、铁轨这些自然垄断产品的特征；另一方面随着民营经济主体的壮大，资本约束也不再成为自然垄断的理由；从公共产品的定义来看，数字公交站明显具有公共产品的性质。但实际上，随着科技的发展，特别是在过去的20年内科技的发展和社会观念的转变，城市基础设施的公共产品理论对政府进行干预的影响在减弱。
图2 公共产品供给变动情况
由公共产品理论可知，如果公共产品由私人提供，则提供量就要小于前面的最优供给量。原因是：首先由于公共产品是非竞争性的从而每一个消费者都想免费使用这种产品，都想“搭便车”。所谓“搭便车”是指，既然不付费也能享用到这种产品，那么就没有一个人愿意为此而付费。因为，每一个人都认为自己不支付费用并不影响这种公共产品的提供。由于很多人都会这样做，因此结果是提供的公共产品要少于最优的数量。对此，我们可以结合上图进行分析：A、B两个消费者，他们的需求分别是Da、Db，如果他们的需求构成的是私人产品，则总需求曲线是A、B需求曲线的横向相加，在最大化收益的情况下，在E[,3]点实现均衡，最优供给量是Q[,3]；如果他们的需求构成的是公共产品，则总需求曲线是A、B需求曲线的纵向相加，在最大化收益的情况下，在EO点实现均衡，最优供给量是Q[,0]；很明显Q[,3]＞Q[,0]，也就是说在最大化收益的约束下公共产品供给肯定不足。但是，由于技术的进步给供给企业带来额外的收益，譬如数字公交站在提供公交信息的过程中同时实现广告收益、信息发布收益和银联系统刷卡佣金收益，公司的边际收益曲线（在图中即为公共产品的需求曲线）就会向右移动。若在E[,1]处实现均衡，公共产品的提供量Q[,1]将高于原先的Q[,0]；若技术的更大进步使得在E[,2]处实现均衡，公共产品的提供量Q[,2]将远远高于原先的Q[,0]，也高于私有产品的供给量Q[,0]。这也就是说科学技术的提高使得公共产品的私人供给出现了激励性的改善，甚至最佳的改善实现了私有公用＞私有私用(Q[,2]＞Q[,3])。总之，由于科技的发展，数字公交站之类的项目在公共产品理论上出现了新的变化，使得民营经济主体介入城市基础设施领域有了理论上的依据。
此外，随着新公共管理运动的兴起，建设“企业型”廉价政府成为一个浪潮。在这一浪潮下，大多数经济体系开始转型并开始了私有化的浪潮。这些国家引入的自由化改革浪潮将市场作用的范围扩大到了公共部门，也涉足了城市基础设施领域。
四、民营经济从事城市公用事业的可行性
（一）现代科技解决了传统公共产品供给的低经济效益，能够激励私人投资
基础设施领域一般性产品和公共产品的划分也不是一成不变的。如前所述，随着技术，特别是信息技术和管理方式的进步，过去许多属于公共产品的产品现在已经细化为一般产品（王永齐，2002）。就数字公交站而言，科技的发展使得这种产品完全可以成为一般产品。科技作用下的广告、增值服务等运作使民营经济主体完全有积极性参与市场投入。
（二）产权约束下民营经济有着更高效率
作为经济活动的主体，只有具有产权清晰、权责明确、自主经营、自负盈亏的特点，才能够在市场经济竞争中充满竞争的压力并生存下来。在这一方面，民营经济相对于公有制经济而言有着明显的优势（郑逢波，2005）。
（三）民营经济具有高投入的经济实力
截止到2005年，民营经济（含外资）在我国GDP中所占的比重已达到65%，比5年前增长10%③，有些地区甚至达到80%到90%。我国民营经济已有能力承担起城市大型公共基础设施项目的筹资和融资。
（四）民营经济具有较强的科技实力、市场运作能力
就数字公交站而言，需要大量的科技投入和长期的技术积累，而政府原先的市政部门不可能在短期内形成技术上的竞争优势。而民营企业对数字公交站项目具有长期的技术积累和技术优势，也拥有将其他项目收益作为滚动的资金投入新项目研究的实力。以ABC集团为例，该集团负责数字公交站项目的下属公司现有员工120人，95%以上为大学本科毕业生，其中博士后2人，博士4人，硕士26人④。
（五）地方财政状况需要这一市场主体的运作
我国许多地方政府的财政存在困难，这一困难表现为公用经费保障水平较低、公共服务能力低等方面。而在当前我国推进各项改革的新形势下，财政支出还面临扩张的压力。笔者曾经从财政支出增长的瓦格纳法则和公共服务需求的比较效应，从地方经济竞争中的经济风险向财政风险转嫁等六个大的方面详细阐述了我国公共支出面临的扩张压力⑤。可见，由政府牵头再增加基础设施方面的财政支出困难很大。
五、促进民营经济从事城市公用事业的对策建议
（一）转换政府治理理念
我国基础设施市场化改革之所以不能深入，一个重要的原因就是由于受计划经济思想的束缚和对“公共产品”理论的片面理解，政府和有关部门仍存在对民营经济的歧视性。为此，在深化基础设施领域市场化改革的进程中，政府必须树立公共产品多元融资、多元供给的理念，破除城市基础设施只能由公有制企业提供的观念。除转变政府治理理念（赵珣，2005）、改变审批歧视之外，政府有关部门还必须向所有的经济主体公布基础设施行业的发展态势，使各类投资者知道有哪些项目，从而为各类投资者提供共同的选择空间、公平的竞争机会（刘渝，2005）。
（二）推进政企分开
我国城市基础设施领域改革的实质就是政府改革，政府自身改革不到位，城市基础设施领域中的改革就难以推进。当前，我国城市基础设施领域改革的关键是要打破政企合一的体制性障碍（刘卫学，2004）。只有推行政企分开才能实现城市基础设施项目的市场竞争，才能促进民营经济主体与公有经济主体平等竞争，避免出现政府在市场中既当“运动员”又当“裁判员”的现象。而在我国确立民营经济主体参与城市基础设施的法人地位之后，只有通过政企分开才能实现公有制经济与民营经济的平等准入、公平竞争。
（三）建立健全相关法律法规
城市基础设施领域市场化改革应建立在稳健的、执行有力的法律体系之上，这样的法律体系应该包括专门的市场准入规则、监督管理规则、竞争规则、产权保护规则和其他经济法律法规（陈家涛，2005）。结合城市基础公共服务项目（含数字公交站）建设的需要，不断细化完善相关政策，研究制定《城市基础设施经营管理条例》、《城市基础设施收益管理条例》和《城市基础设施政府监督管理条例》，尽快明确民营经济进入城市基础设施领域的准入条件和办理程序（张键，2005），通过行政立法，把国家关于支持城市基础设施发展、放宽市场准入、促进城市基础设施投资主体多元化以及鼓励、引导和支持民营经济发展的方针政策制度化、法制化。
（四）培育民营经济主体
对于民营经济主体进入数字公交站项目之类的城市基础设施，政府各个相关部门必须同对待国有企业一样给予其同等的配套服务，以提高民营经济主体的积极性。另一方面，作为政府应允许进入基础设施领域的企业获得一个比较合理的利润，积极扶持一批在基础设施和公用事业领域投资规模大、社会效益好、管理较规范、经营信用好的企业。此外，政府在基础设施项目建设、运营的过程中还需要结合社会的自治能力，实现多元化下的社会效益最大化。也就是说，政府还需要借助各类非营利性组织和中介机构，减少其官办和垄断色彩并引入中介服务的竞争机制，使其向各类经济主体提供政策咨询、信息收集、技术开发、经济研究、改制方案、资产评估等高质量的全方面服务，促进市场经济主体的成长壮大。
（五）强化政府信用以保证投资收益
私权力的保护是市场经济体制运作成功的重要条件之一。在引导和积极吸引民营经济主体参与基础设施建设的过程中，必须对建成后的基础设施项目明晰产权关系，该属私人（或组织）的就属私人（或组织），必须保证民营经济的合同权益，决不允许“公权力”侵犯“私权力”，损害民营经济主体参与基础设施建设的积极性。这是因为在政策的制定和执行过程中，如果政府缺乏信用，民营企业的不确定性就会增加，就会影响他们的事前激励，担心其资产投资和收益会被政府侵占，从而降低其投资的积极性。政府不守信用是民营经济介入基础领域的最大障碍和风险。以下是一个政府讲信用、守规则的好典型：宁波市有一条高速公路是政府和民营经济主体共同投资的，通到北仑港。为了充分利用这个港口，宁波政府发文减免了集装箱在高速路上的通行费。对此，民营经济主体认为，侵害了前期的投资收益？为此，宁波市政府狠下决心掏出了违约金，让民营经济资本得到回报⑥。但到目前为止，我国许多地方政府的诚信制度还没有完全建立起来，民营经济主体投资的收益没有得到完全的法律保障。为此，我国今后必须要通过公开的听政会、媒体监督形成包括人大监督、司法监督、中介机构监督和社会舆论监督在内的全方位的监督体系，强化政府的诚信。
（六）强化监管职能
如前所述，许多城市公用事业部分地具有公共产品的性质，允许和鼓励民营经济主体投资和经营后，企业以追求利益最大化为目的可能发生公众和经营者之间的利益冲突。对此，站在公平的角度，独立公正的监管机构对于市场化背景下的基础设施企业运营至关重要。这也就是说，政府必须承担相应的监管角色规范非公有市场经济主体的行为，政府在其中也必须发挥好它本来应该发挥的作用——充当裁判而不是运动员（对此需要实现前面所述的“政企分开”），维护好、培育好市场经济环境和秩序。但值得注意的是，仅仅依靠政府的监管是不够的。除了监管之外，各社会机构还需要形成一个独立的监管机制，需要在基础设施项目市场化的过程中通过设立具有法律地位的、具有一定权力和资源的、能够形成制衡机制监管规则和机构。这样的监机构管能够在不同的力量中（不论是国有经济主体还是民营经济主体）保持中立。此外，这样的监管机构还必须有很强的专业能力。因为监管是很复杂的，监管机构要有技术鉴定能力，而政府在这方面的监管是不足的。
六、案例分析——ABC集团从事数字公交站项目的研究报告⑦
（一）我国城市数字公交站的发展现状
1.我国城市数字公交站的市场巨大。随着我国城市现代化进程的加快，公交系统的信息化步伐必将大幅前进。因此，数字公交站项目的前景非常广阔，市场急待开发。
2.政府供给面临一定的瓶颈。数字公交站项目又属于高科技项目，其研发投入时间长、资金需求量大、维护运营前期成本高，这对于从没有从业经验、资金也短缺的公共企业而言面临很大的困难，这也成为我国城市公交系统信息化的一大障碍。
3.政府部门之间亟待协调。ABC集团的数字公交站项目在试运行的过程中，得到了地方政府相关部门的大力支持和帮助。但是，数字公交站的建设和运行涉及到众多部门，需要与多方协调利益关系，如园林、市政、供电、交委、公交、公安、城管、路政等。这些部门如何协调、资源如何整合、利益如何分配，成为我国城市基础设施领域深化改革的重要环节。
（二）ABC集团经营模式的优越性
1.企业承担一切费用，在不增加社会负担的同时，增进社会福利。就数字公交站项目而言，企业承担一切公用事业投入、运营费用，而通过获得最基本的广告经营权收回成本并进行盈利经营。这样政府就不需投入，还可以间接地增加其财政收入。
2.“ABC”模式带来新的思路。其一，民营资本对城市基本公用事业有投资欲望，并有实力堪以重任；其二，民营经济积极参与，关注国计民生，更有利于实现共赢。
3.“ABC”运营模式将对我国经济产生的影响。其一，提高民营经济开发社会资源的积极性；其二，推动企业自主开发、自主创新的积极性；其三，为城市信息化发展提速。
（三）数字公交站项目的深层意义
数字公交站项目反映了政府部门积极开发社会资源，利用社会资源反哺社会的创举，同时也是民营经济自主创新能力的一个重要体现。
1.发展智能公交，促进社会和谐。(1)社会资源需要合理利用。户外广告资源是一种社会无形资源，对这一资源的开发，应该本着“反哺社会”的目的，使其服务于广大的社会公众。通过有效地利用社会公共资源（如广告经营资源）鼓励非公有资本参与社会公益性设施的建设，可以办政府想办而不易办的事。由民营经济投资建设、运行、维护、经营城市公众基础服务设施不仅能改善城市形象、方便群众出行，而且能减缓政府的财政压力，减轻政府在管理维护该设施上的负担，实现多方面多赢的格局。(2)社会资源利用的受益人群应更多偏向低收入群体。数字公交站正是充分利用城市道路空间这一社会资源为城市中低收入者服务的。类似项目的增多，不但使他们在社会资源分配中得到更多的收益，最重要的是，中低收入群体能够从中切身感受到政府关注社会公平、社会正义。
2.发展智能公交是国家自主创新战略的重要表现。以数字公交站为起点的智能交通系统是由我国公司自主独立研发的具有完全自主知识产权的系统，不仅将标志着我国的公交乘客服务水平跻身于世界前列，也是我国民营经济自主创新的典型。
（四）ABC集团急待政府解决的具体问题
1.为民营经济提供公平的竞争机会。一方面，应敦促各政府职能部门抓紧落实《国务院关于投资体制改革的决定》《关于鼓励支持和引导个体民营等民营经济发展的若干意见（“非公有经济”三十六条）》，正确引导非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域，不断取消企业发展过程中的政策障碍。另一方面，我国各政府职能部门应鼓励民营经济参与市政公用事业，不断尝试在产权和经营方式等方面的创新模式。
2.简化社会资源利用的审批。对于可以由市场运作的社会资源，只要不影响社会资源的原有的、初始的功能，并能对社会公众的生活产生积极影响的，都可以研究开发方案，完善开发步骤。无论是什么性质的企业，只要能充分利用、合理高效利用来服务大众，就应该给予政策的扶持和帮助，政府则不断完善监管职能。因此，应该尽量优化对社会资源利用的审批过程，简化审批环节，减少审批机关，缩短审批时间。各职能部门也不能自设关卡，故意刁难企业。
3.给予企业一定的盈利空间和盈利保障。城市基础设施属于投入规模大、投资回报周期长、经营利润率低的项目。企业只有把社会效益和经济效益充分结合起来，才能确保城市基础设施的持续、高效供给，保证社会公众能够得到科技含量高、技术先进、服务周到的公共产品。由于企业前期的科技研发投入、中期的建造和宣传投入、后期的维护费用等都很大，类似数字公交站的项目批复之后，应给予企业一定的广告经营权和施工许可等。这将是补偿市场化运作成本的必要措施，也是有效利用城市空间资源、鼓励民营经济参与基础设施建设的有力保障。
4.利益协调和仲裁功能。对于社会资源利用过程中出现的纠纷，政府应通过经济、法律手段加以解决，促进企业之间的公平竞争、有效竞争，为和谐社会的构建创造良好的制度环境。比如在设立数字公交站的过程中，不但涉及政府原有部门的审批、配合工作，还涉及到公交站台原有广告运营商的利益问题。对于这些问题，应不断完善政府在市场化条件下的利益协调功能，充分运用法律、经济的手段调节社会利益的分配，保证公共服务的有效提供。
收稿日期：2007-01-10
注释：
①数据来源于2005年2月3日中国城市战略网“城市基础设施投资亟需资本运营”一文。
②数据来源于2005年3月23日中国创新网“我国基础设施投资每年需1600亿美元”一文。
③数据来源于福建纸业信息2006年第14期《非公有制经济在GDP中已占65%》一文。
④根据ABC集团公司简介内容整理形成。
⑤2006年5月18日朱军于中国财经报发表的《财政支出面临扩张压力》一文。
⑥资料来源于2004年9月16日巴曙松发表的《城市基础设施应实行多元化融资》一文。
⑦根据2005年11月笔者实际调研形成的研究报告整理形成，为保护相关权益以ABC集团代称调研对象。
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