摘要：城市总体规划是国家对城乡规划提出的核心内容，也是国家对于城乡规划进行宏观把控的重要方式。自改革开放以来，城市总体规划对我国城市、乡镇的发展起到非常重要的作用。随着社会不断进步，城市总体规划也为城市的发展提供了便利条件。但是在发展过程中，依然存在一些诸如规划内容繁杂、审批时间过长、公益性不明显等缺陷，这与原本发展方向相悖离。因此，对于城市总体规划中城市规划区以及中心城区的划定进行研究，具有非常重要的意义。
关键词：城市总体规划；城市规划区；中心城区划定
1“两区”概念解析及其划定意义
1.1规划区与城市规划区
根据《城乡规划法》第2条第3款：“规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域”。《城市规划基本术语标准》中明确“规划区是政府实行城乡规划管理和控制的区域。规划区范围之外禁止城乡建设行为；规划区内的一切建设必须服从城乡规划管理。规划区通常由政府在总体规划阶段划定，并由上级政府批准”。在《城乡规划法解说》中明确了“坚持科学发展观、城乡统筹发展、因地制宜、实事求是和可操作性”等规划区的划定原则。《城乡规划法》第17条第2款和《城市规划编制办法》第32条第1款中，将“城市规划区范围、规划区内建设用地规模”确定为城市总体规划的强制性内容之一。基于城乡规划实施管理，《城乡规划法》第36、37和38条，详细明确了城市规划区内划拨与出让国有土地的相关程序制度。《城乡规划法》第40条和41条明确了在城市、镇、乡、村各级规划区内的规划实施管理制度。所以，“城市规划区”本质上是一个法律特别授权区：在当前我国行政管理体制下，城市规划区是中央政府授予城市政府的事权范围，是区别于农村地区，城市政府实行城市规划管理，开展城市建设的空间范围。据此，土地、房产、开发区、地下空间等其他相关行业也都把城市规划区作为其重要职责范围。由此，中央－地方政府间的行政事权边界得到清晰界定。
1.2中心城区
现行法律法规中并未对“中心城区”概念作出明确界定，而仅在《城市规划编制办法》第21条第1款中明确了“城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划”的要求，并由第31条详细明确了中心城区规划的18个方面规划内容。城市功能变迁带来城市结构关系的变化，进而衍生出具有不同地域景观特征的城市空间实体。中心城区具有城市的主导、核心、高端和区域服务功能空间载体的明显特征，是城市政治、文化中心和重要经济功能集中体现的地区(张水清等，2001)。同时，中心城区也兼具深刻的政策内涵。《土地管理法》第44条第3款中规定“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。”国土资源部《市级土地利用总体规划编制规程》第5章第6节明确“中心城区规划控制范围应包括主城区及其相关联的功能组团。以不打破行政村界为原则，主城区及其相关联的功能组团所涉及的城区与乡(镇)纳入中心城区规划控制范围??”。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆譬如南京这样的特大城市，中心城区的土地利用成为中央政府(上级政府)的监管重点，城市政府年度“农转建”用地计划均要上报国土资源部批准。
2城市规划区和中心城区划定存在的问题
目前关于城市规划区和中心城区的划定主要存在以下几方面问题：上位法规要求存在缺失现象，影响了各地规划管理的实际效力和效果，进而制约着相关规划方案的实施；地区发展存在差异，各地对“两区”规划内涵的理解也有所不同，采取不同的划定方法，在规划过程中存在缺乏规范性；从各地实践情况来看，普遍按照中心城区＜城市规划区＜市（县）域的层次进行规划，但发达地区存在城市规划区扩大现象，使城市规划管理局面较为混乱，依法行政性不足。
3城市总体规划中城市规划区和中心城区的划定
3.1中心城区在城市总体规划中的划定
3.1.1中心城区划定的内容
中心城区在城市建设中具有重要作用，是城市发展的核心力量，需要相关部门加强对中心城区的重视，把城市的优秀文化展现在中心城区中，使其成为城市文化、经济的重要载体。中心城区还可以作为城市的经济、文化中心，有效展现城市的经济水平、文化风貌，让更多的人通过中心城区了解到一个城市的发展情况，从而促进城市持续发展。
3.1.2中心城区划定的重要意义
通过中心城区的规定与国家土地政策进行有效结合，能够对相关部门进行有效制约，避免城区规划盲目扩张，给城市经济、环境带来破坏，影响城市持续发展。通过中心城区的划定，对城市区域进行有效规划，合理运用城市土地资源，为城市规划管理工作打下坚实的基础，使其工作顺利开展，同时提高城市总体规划水平，进而提高城市经济效益。
3.1.3中心城区划定的要求
规模较大、人口数量较多的城市，相关人员要增加中心城区的划定范围，确保对中心城区进行合理划定，使其实现最大效用。相反城市规模较小、人口数量较少的城市，相关人员对中心城区的范围划定不能太大，会影响中心城区作用的发挥，不能对城市规划功能区进行合理搭配，不利于城市长期发展。因此，相关人员要根据城市实际情况进行合理划定，体现城市之间的差异性，以城市发展实际需求作为出发点，对多个中心城区进行有效融合，从而实现城市持续发展。
3.2城市规划区在城市总体规划中的划定
3.2.1划定的内容
城市规划区主要指城市城市、乡镇、村庄的建成区，必须实行规划控制的区域，城市规划区所涉及到很多方面内容，需要相关人员对规划区范围进行全面了解，把城市总体规划、乡镇总体规划纳入其中，根据城乡经济水平进行有效划定，为城市发展提供有利条件，从而促进城市不断发展。此外，城市规划区的划定范围由城市发展需求和对土地利用情况决定。因此，相关人员要想对规划区进行有效划定，必须要考虑这两方面因素，从而促进城市经济水平的提高。
3.2.2划定的重要意义
城市规划区的划定对城市发展有着积极意义，能够对城市用地进行有效制约，使其实现土地最大效用，从而达到推动城市总体规划制定作用，为城市长期发展打下坚实的基础。城市规划区的划定还能为城市治理工作的开展提供有利条件，比如一些重点保护的区域，通过城市规划区的划定能够使相关人员对重要区域进行合理把握，使城市治理工作顺利开展。此外，在城市规划区开展建设工作受到政府部门的监管，在一定范围内能够有效减少城市规划区土地不合理利用的情况发生，从而为城市建设提供有利条件。
3.2.3划定的要求
对城市规划区的划定，相关人员要根据城市规模、人口数量进行有效划分，了解城市实际情况，对于城市规模较大和城市规模较小的城市要进行区别对待，由于城区面积不同，使得城市规划区的划定也不同。因此，相关人员要对城市土地面积进行有效掌握，避免盲目扩大城市规划区面积的情况发生，从而促进城市不断发展。
4结束语
综上所述，城市的规划涵盖工程、技术、公共性等方面，需要结合政府的事权以及行政职能等方面，才能达到有效规划的目的。根据本文分析可知，城市总体规划需要依据公共政策的需求，通过政府事权分配以及城乡规划，对城市总规划中两区的划定准则和关联要素进行深入研究，最终达到总体规划的目的。
参考文献
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论文作者:李琳
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第27期
论文发表时间:2018/12/27
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